Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21549 del 18/09/2017


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Cassazione civile, sez. un., 18/09/2017, (ud. 23/05/2017, dep.18/09/2017),  n. 21549

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. PETITTI Stefano – Presidente di sez. –

Dott. BIELLI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere –

Dott. BARRECA Giuseppina Luciana – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 10301/2015 R.G. proposto da:

Arcidiocesi di Salerno, Campagna, Acerno, con sede IN (OMISSIS), in

persona dell’Arcivescovo metropolita e primate di Salerno, Campagna,

Acerno, Mons. M.L., rappresentato e difeso, giusta procura

speciale a margine del ricorso, dagli avvocati Lorenzo Lentini e

Paolo Carbone, con domicilio eletto in Roma, via Cosseria n. 2,

presso lo studio del dottor Giuseppe Placidi;

– ricorrente –

contro

Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale

della Regione Campania, elettivamente domiciliata in Salerno, via

Abella Salernitana n. 3, presso lo studio dell’avv. Beatrice

Dell’Isola, che la rappresenta e difende nel giudizio pendente

davanti al TAR della Campania, sezione staccata di Salerno, R.G. n.

952/2009;

– intimato –

e contro

Ministero dello Sviluppo economico, in persona del Ministro pro

tempore, e Ministero dell’Economia e delle finanze, in persona del

Ministro pro tempore, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12,

presso l’Avvocatura generale dello Stato, che li rappresenta e

difende per legge;

– intimati –

per regolamento preventivo di giurisdizione – con riguardo al

procedimento n. 952/2009, pendente davanti al Tribunale

amministrativo regionale della Campania, sezione staccata di

Salerno;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

23 maggio 2017 dal consigliere dottor Stefano Bielli;

lette le conclusioni scritte del sostituto Procuratore generale

dottor Sorrentino Federico, che ha chiesto l’affermazione della

giurisdizione del giudice ordinario.

Fatto

RILEVATO

che:

con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione notificato a mezzo posta il 23-24 febbraio 2016 alla Regione Campania e al Ministero dello Sviluppo economico, nonchè il 23-25 febbraio 2016 al Ministero dell’economia e delle finanze, la ricorrente Arcidiocesi di Salerno, Campagna, Acerno (hinc: “Arcidiocesi”) ha chiesto a queste sezioni unite di dichiarare la giurisdizione del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione staccata di Salerno (hinc: “TAR”) a conoscere della controversia di cui al procedimento n. 952/2009, pendente davanti a detto TAR instaurato su domanda della stessa Arcidiocesi;

la ricorrente espone, in punto di fatto, che: a) ha impugnato davanti al TAR (R.G. n. 952/2009): a.l. il decreto dirigenziale n. 207 del 19 marzo 2009 con cui la Regione Campania (sul presupposto che l’intervento edilizio oggetto di causa riguardasse, in realtà, non una finanziabile struttura socio-assistenziale di pubblico interesse, ma una non finanziabile struttura turistico-ricettiva, di tipo alberghiero ed extralberghiero di interesse privato) ha revocato d’ufficio in autotutela i finanziamenti alla Diocesi di Salerno per la ristrutturazione di fabbricati della ex (OMISSIS), avendo accertato che erano destinati alla ricettività turistica, ed ha pertanto disposto il recupero di Euro 2.446.723,47, già erogati; a.2. la comunicazione di avvio del procedimento di revoca dei finanziamenti da parte della Regione (nota prot. n. 926234 del 6 novembre 2008); a.3. la relazione del 5 novembre 2008 di accertamento degli adempimenti relativi alla ristrutturazione dei suddetti fabbricati; a.4. le note di proposta al Ministero dello Sviluppo economico, fatte dal settore pianificazione della Regione Campania, di revoca dei finanziamenti; a.5 la nota ministeriale n. 2635 del 17 febbraio 2009 di presa d’atto delle ragioni addotte dalla Regione per l’avvio del procedimento di revoca; a.6. la Delib. n. 14 del 2006; a.7. ogni atto presupposto, connesso, collegato e consequenziale; b) la revoca dei finanziamenti è basata su procedimenti penali in corso nei quali non si è tenuto conto che la “colonia marina” è transitata ope legis, in forza dell’art. 4 della legge della Regione Campania n. 17 del 2001, nella categoria delle strutture turistiche alberghiere, tipologia “case per ferie”, nel rispetto delle finalità dell’Accordo di programma quadro (APQ) Infrastrutture per sistemi urbani; c) nel corso del giudizio, la resistente Regione Campania ha eccepito la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo, perchè la revoca dei finanziamenti, in quanto intervenuta in fase esecutiva, incide su posizioni di diritto soggettivo e la relativa controversia è devoluta alla cognizione del giudice ordinario;

su queste premesse la ricorrente propone regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c. (pag. 7 del ricorso), deducendo, in punto di diritto, che: a) la revoca, pur disposta nella fase esecutiva del già concesso finanziamento, si fonda su una asserita causa di invalidità del provvedimento di finanziamento accertata in autotutela e d’ufficio, e non su cause di risoluzione del rapporto contrattuale (se mai assorbite nella affermata invalidità), con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo della controversia; b) il finanziamento costituisce “concessione” di bene pubblico, ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 12 e, pertanto, la revoca di tale concessione rientra nella giurisdizione dell’adito giudice amministrativo (art. 133, comma 1, lett. b cod. proc. amm. di cui al D.Lgs. n. 104 del 2011);

l’Arcidiocesi dichiara un valore della causa “indeterminabile” e conclude per la declaratoria della giurisdizione del TAR adito, con ogni conseguente statuizione anche in ordine alle spese di lite;

le parti resistenti non si sono costituite in giudizio;

il Ministero dello Sviluppo economico, con atto datato 11 aprile 2016, ha preannunciato la propria “eventuale” partecipazione alla discussione orale “ai sensi dell’art. 370 c.p.c., comma 1”;

il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., sulla base delle conclusioni scritte depositate il 14 luglio 2016 dal pubblico ministero, il quale, nel richiedere il rigetto del ricorso e l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario, ha osservato che: a) la fattispecie attiene alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il provvedimento di attribuzione, senza che (contrariamente a quanto dedotto dalla ricorrente) la revoca sia stata motivata da una riconsiderazione degli interessi pubblici; b) l’atto impugnato, infatti, è motivato in base agli inadempimenti o violazioni di obblighi condizionanti il finanziamento ed ascritti all’Arcidiocesi (incompiutezza dell’opera finanziata, realizzata non secondo le originarie previsioni progettuali; utilizzo improprio del finanziamento, per la realizzazione di una struttura turistico-ricettiva di natura alberghiera in luogo della prevista struttura ricettiva a servizio della collettività; inosservanza delle norme procedurali previste dal disciplinare di cui al Decreto Dirig. 3 settembre 2001, n. 141 data l’indebita adozione di varianti; inosservanza della normativa in materia di lavori pubblici, in relazione all’aggiudicazione ed alla esecuzione di tali lavori);

la segreteria del TAR, in risposta alla richiesta di trasmissione del fascicolo d’ufficio, ha allegato copia della sentenza n. 857/2016 del medesimo TAR, depositata il 4 aprile 2016, con la quale è stato dichiarato improponibile il ricorso dell’Arcidiocesi, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.

Diritto

CONSIDERATO

che:

la pronuncia del TAR n. 857/2016, depositata in data 4 aprile 2016 ed emessa nello stesso giudizio (non sospeso) nel quale è stato proposto (ai sensi degli artt. 10 cod. proc. amm. e art. 41 c.p.c.) il regolamento preventivo di giurisdizione qui in esame, è sopravvenuta alla proposizione (nel febbraio 2016) del regolamento;

tale pronuncia non rende il proposto regolamento inammissibile o improcedibile e non comporta l’estinzione del relativo giudizio;

secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, infatti, la sentenza emessa dal giudice di merito, in ipotesi come quella in esame, ha natura di sentenza condizionata alla successiva pronuncia conforme sulla giurisdizione emessa dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione in sede di regolamento: pronuncia che comunque, sul punto, prevale sulla decisione del giudice di merito (ex plurimis, Cass., Sezioni Unite, n. 10094 del 2015; n. 10823 del 2014; n. 20144 e n. 10531 del 2011; n. 4508 del 2006; n. 10703 del 2005);

il regolamento va deciso nel senso che la giurisdizione spetta, nella specie, all’autorità giudiziaria ordinaria, in applicazione del principio (da lungo tempo consolidato nella giurisprudenza di queste sezioni unite: ex plurimis, n. 26126, n. 20422, n. 16602, n. 11371 e n. 3057 del 2016; n. 25211 e n. 15147 del 2015; n. 22747, n. 19890 e n. 15941 del 2014; n. 1776, n. 1710 e n. 150 del 2013; n. 15877 e n. 15867 del 2011; n. 3766 del 2010; n. 14169 del 2004) secondo cui: a) sussiste la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria in ordine alle controversie originate dalla revoca di un contributo pubblico, sia, in generale, quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla pubblica amministrazione è demandato solo il compito di verificare l’effettiva esistenza dei presupposti per la sua concessione, senza alcuno spazio discrezionale in ordine all’an, al quid ed al quomodo dell’erogazione, sia, in particolare, quando la revoca discenda dall’accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o comunque dalla legge stessa, nonchè nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato; b) sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle controversie sulla revoca del contributo, quando occorra sindacare il corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi in sede di attribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti nel prosieguo e, quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quando, successivamente alla concessione, l’atto sia stato annullato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario;

in altri termini, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo si basa sulla natura della situazione soggettiva azionata: la giurisdizione spetta all’autorità giudiziaria ordinaria in caso di lesione di un diritto soggettivo (ipotesi sub a); spetta all’autorità giudiziaria amministrativa in caso di lesione di un interesse legittimo (ipotesi sub b);

nel caso in esame, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, perchè ricorre l’ipotesi di revoca dichiaratamente disposta per comportamenti contrari agli obblighi nascenti dalla concessione del finanziamento;

in questa ipotesi, infatti, in cui la revoca è motivata con asseriti inadempimenti del percettore del contributo (in ragione della dedotta violazione di obblighi nascenti dall’atto attributivo del finanziamento), la situazione soggettiva fatta valere dal beneficiario è di diritto soggettivo e la pubblica amministrazione non ha alcun margine di discrezionalità (in senso stretto) nell’apprezzamento di detti inadempimenti;

nella specie, il provvedimento di revoca del finanziamento è espressamente motivato con riferimento ad una serie di irregolarità e di inadempimenti posti in essere dalla finanziata o, comunque, di violazioni di obblighi condizionanti il finanziamento, come, in particolare: incompiutezza dell’opera finanziata, realizzata non secondo le originarie previsioni progettuali; utilizzo improprio del finanziamento, per la realizzazione di una struttura turistico-ricettiva di natura alberghiera in luogo della prevista struttura ricettiva a servizio della collettività; inosservanza delle norme procedurali previste dal disciplinare di cui al decreto dirigenziale n. 141 del 3 settembre 2001, data l’indebita adozione di varianti; inosservanza della normativa in materia di lavori pubblici, in relazione all’aggiudicazione ed alla esecuzione di tali lavori;

tali comportamenti sono successivi all’erogazione della concessione del finanziamento ed attengono alla fase “esecutiva” del rapporto tra finanziatore e finanziato: il loro addebito, perciò, non comporta una nuova discrezionale valutazione comparativa degli interessi pubblici implicati nel rapporto di finanziamento e non si risolve nell’individuazione di un sopravvenuto interesse pubblico alla revoca;

è, poi, infondato l’assunto della ricorrente che il finanziamento integra una “concessione” di beni pubblici (denaro) in ordine alla quale si radica (in tesi) la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b) cod. proc. amm.;

a parte ogni altra considerazione, è qui sufficiente osservare che il finanziamento pubblico comporta l’attribuzione di una disponibilità finanziaria che entra nella sfera propria del beneficiario (e riguarda, pertanto, somme di denaro non piú pubbliche, una volta acquisite dal finanziato): il rapporto, pertanto, non è assimilabile a quello nascente dal diritto di godimento (in re aliena) su un bene mobile od immobile, bene che resta pubblico e per il quale soltanto è concepibile un “rapporto di concessione”, ai sensi dell’evocata norma;

in conclusione, la situazione posta a base della controversia in esame è un diritto soggettivo, con cognizione devoluta alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria;

la sentenza del TAR n. n. 857/2016 (emessa nelle more, perchè il giudice amministrativo ha ritenuto di non sospendere il giudizio in attesa della definizione del regolamento di giurisdizione) è giunta alle stesse sopra indicate conclusioni, nel senso della spettanza della giurisdizione all’autorità giudiziaria ordinaria, ed ha argomentato proprio dal ricordato orientamento di questa Corte in tema di giurisdizione circa le controversie originate dalla revoca di un contributo pubblico;

le parti resistenti non hanno svolto attività difensiva e l’eventuale pronuncia sulle spese va riservata dell’autorità giudiziaria ordinaria, davanti alla quale deve rimettersi la causa.

PQM

 

La Corte, pronunciando a sezioni unite, dichiara la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria davanti alla quale rimette la causa anche per le spese del presente regolamento.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili, il 23 maggio 2017.

Depositato in Cancelleria il 18 settembre 2017

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