Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21548 del 18/09/2017


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Cassazione civile, sez. un., 18/09/2017, (ud. 23/05/2017, dep.18/09/2017),  n. 21548

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. PETITTI Stefano – Presidente di sez. –

Dott. BIELLI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere –

Dott. BARRECA Giuseppina Luciana – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 10706/2015 R.G. proposto da:

s.r.l. ASTA MOBILI, con sede a Modugno (BA), in persona

dell’amministratore unico pro tempore, C.A.,

rappresentata e difesa, giusta procura speciale in calce al ricorso,

dall’avv. S.E.R., con domicilio eletto in Roma,

via Filippo Nicolai n. 16, presso lo studio dell’avv. Piero Conti;

– ricorrente principale; controricorrente al ricorso incidentale –

contro

Autorità di bacino della Puglia, in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, via

dei Portoghesi, n. 12, presso l’Avvocatura generale dello Stato, che

la rappresenta e difende;

– controricorrente al ricorso principale; ricorrente incidentale –

avverso la sentenza n. 45/2015 del Tribunale superiore delle acque

pubbliche, depositata il 20 febbraio 2015, non notificata;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23

maggio 2017 dal consigliere dottor Stefano Bielli;

udito il P.M., nella persona del sostituto Procuratore generale

dottor B.T., che ha concluso per il rigetto dei ricorsi;

udito, per l’Autorità di bacino della Puglia, l’avvocato dello

Stato, Vittorio Cesaroni, che ha chiesto il rigetto del ricorso

principale e l’accoglimento di quello incidentale.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1.- Con sentenza n. 45/2015, depositata il 20 febbraio 2015 e non notificata, il Tribunale superiore delle acque pubbliche (hinc: “TSAP”) respingeva il ricorso proposto dalla s.r.l. ASTA MOBILI nei confronti dell’Autorità di bacino della Puglia (hinc: “Autorità”) avverso il parere espresso da detta Autorità il 16 ottobre 2012, pervenuto all’interessata il 23 ottobre successivo e basato sulla nota prot. n. 0012226 del 23 aprile 2012, con il quale la denuncia di inizio attività (hinc: “DIA”) presentata dalla s.r.l. il 22 novembre 2011 (pratica n. 9116/2011) ai sensi del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 15, comma 3, e l’insediamento commerciale in essa previsto erano stati ritenuti non compatibili con le previsioni del “Piano di Assetto Idrogeologico” approvato con delibera del Comitato istituzionale n. 39 del 30 novembre 2005 ai sensi della L. n. 183 del 1989 e della L.R. n. 19 del 2002 (hinc: “PAI”). La sentenza condannava la ricorrente, in favore della resistente, al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in complessivi Euro 3.000,00, oltre IVA e Cassa previdenza avvocati. Il dispositivo della pronuncia veniva comunicato alla società il 31 marzo 2015.

In punto di fatto, il TSAP premetteva che: a) l’indicata s.r.l. non aveva ultimato nel termine triennale di legge i lavori di costruzione di un capannone industriale iniziati il 15 giugno 2007 ed assentiti dal Comune di Molfetta con permesso di costruire n. 728/06 del 21 giugno 2006 (integrato dalla connessa proroga di cui alla nota prot. n. 31296 del 13 giugno 2007); b) la stessa società aveva successivamente presentato la sopra menzionata DIA per completare le opere previste dal permesso di costruire; c) il Comune di Molfetta (a seguito dell’inserimento della zona interessata, nel 2009, nell’àmbito della perimetrazione delle aree ad alta pericolosità idraulica) aveva chiesto all’Autorità il parere di conformità della DIA al PAI, richiamando il combinato disposto del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 15,comma 3, e art. 22, comma 2; d) la s.r.l. aveva impugnato davanti al TSAP il parere negativo espresso dall’Autorità, sostenendo che le opere oggetto della DIA – in quanto consistenti in sole modifiche interne e di prospetto dell’organismo edilizio, aventi il mero fine di conservarne e di assicurarne la funzionalità sua propria non contrastavano con le esigenze di tutela dell’assetto idrogeologico del territorio, ma rientravano (come evidenziato già nella DIA) nella previsione dell’art. 7, comma 1, lettera f), delle Norme tecniche di attuazione (hinc: “NTA”) del PAI (che consentono “interventi di demolizione senza ricostruzione, interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo, così come definiti al D.P.R. n. 380 del 2001, art. 3, lett. a, b e c e s.m.i. a condizione che non concorrano ad incrementare il carico urbanistico”); e) l’Autorità aveva eccepito il difetto di giurisdizione del Tribunale adito e l’infondatezza, nel merito, del ricorso.

Su queste premesse, il TSAP, nel rigettare il ricorso, osservava che: a) sussisteva la propria giurisdizione ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143 perchè oggetto dell’impugnazione era un provvedimento definitivo ed immediatamente lesivo dell’interesse della ricorrente preso dall’Autorità in materia di acque pubbliche, restando irrilevante che esso si inserisse in un procedimento autorizzativo in materia edilizia; b) la DIA (come precisato anche dal Comune richiedente il parere) costituiva parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruire n. 728/06 (D.P.R. n. 380 del 2001, art. 22, comma 2), in quanto riguardava un edificio ancora a rustico, non completato funzionalmente, non fruibile, non collaudato dal punto di vista statico e non dotato di certificato di agibilità e, quindi, si inseriva in un procedimento relativo ad “un intervento di nuova costruzione”; c) pertanto, la conformità al PAI doveva essere apprezzata con riguardo non solo alle “nuove opere”, ma anche all'”insediamento commerciale nel suo complesso”, in quanto proprio “il completamento e la messa in esercizio della nuova struttura” comportavano un “aumento del fattore di rischio connesso alla vulnerabilità del territorio”, tenuto conto della sopravvenuta nuova perimetrazione delle aree ad alta pericolosità idraulica; d) il parere negativo espresso dall’Autorità era legittimo perchè rispettoso sia delle norme, sia dei principi a queste sottesi, volti a ridurre i livelli di pericolosità del territorio.

2.- Avverso la suddetta sentenza, la s.r.l. ASTA MOBILI (dichiarando un valore “indeterminabile”) ha proposto ricorso principale per cassazione nei confronti dell’Autorità, affidato ad un unico motivo e notificato il 17 aprile 2015.

3.- L’Autorità resiste con controricorso e propone ricorso incidentale (anch’esso affidato ad un unico motivo) notificati il 26-27 maggio 2015.

4.- La società ricorrente si difende dal ricorso incidentale con controricorso notificato il 6-7 luglio 2015.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- La s.r.l. ASTA MOBILI con l’unico motivo di ricorso principale, articolato in modo complesso, denuncia (in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), quale error in iudicando: in via principale, la violazione o falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 7, comma 1, lettera f), delle NTA del PAI, D.P.R. n. 380 del 2001, art. 3, lett. c), art. 15, comma 3, art. 22, commi 1 e 2; in subordine, o comunque sotto altro profilo, l’incompetenza o l’eccesso di potere ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933, art. 201 e della L. n. 3761 del 1877, art. 3.

La ricorrente deduce che (pur non essendo contestato in punto di fatto che la DIA riguardava solo opere di modifica interna e di prospetto di un organismo edilizio già realizzato nella sua struttura essenziale in base ad un precedente permesso di costruire ed aventi il mero fine di completarlo, senza incrementare il carico urbanistico) il TSAP, al pari dell’Autorità: a) non aveva applicato gli artt. 7, comma 1, lettera f), delle NTA del PAI e del D.P.R. n. 380 del 2011, art. 3, lett. c che consentono “interventi di demolizione senza ricostruzione, interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo”; b) aveva preso in considerazione, ai fini della conformità al PAI, l’intero insediamento commerciale e, quindi, non solo le minime opere indicate nella DIA, in sè valutate, ma anche la (più consistente e non ultimata) parte realizzata in base ad un legittimo permesso di costruire, ponendola erroneamente in relazione con la sopravvenuta normativa vincolistica (nuova perimetrazione delle aree ad alta pericolosità idraulica), senza rispettare nè l’affidamento della società sul titolo edilizio a suo tempo ottenuto (in forza del quale sarebbe irrilevante la sopravvenuta nuova pianificazione), nè il D.P.R. n. 380 del 2001, art. 22,comma 2 (la DIA relativa alle varianti è parte integrante del permesso di costruire), che, contrariamente all’assunto del giudice, non rileva nella fattispecie di causa (in cui vengono in rilievo non già varianti di un permesso di costruire validamente operante, ma opere di completamento (ferma la destinazione d’uso) da realizzarsi dopo la scadenza del termine del permesso; c) in subordine, anche a voler ritenere che le opere indicate nella DIA fossero delle varianti del complesso edilizio originario, avrebbe dovuto valutare l’intero insediamento in base alla normativa di settore vigente al momento del rilascio del permesso di costruire e non a quella sopravvenuta; d) in ogni caso, aveva fornito una valutazione di rischio del tutto astratta (cioè senza esplicitarne e dimostrarne la formula), basata sull’irrilevante circostanza che l’insediamento non era ancora in esercizio e senza considerare che le nuove opere (di mero completamento ed a carattere conservativo) non aumentavano il carico urbanistico; e) aveva illegittimamente reso definitivamente non completabili e destinate all’abbandono (senza neppure formulare indicazioni e correttivi) le opere già realizzate, con rilevante danno e perdita di posti di lavoro. Conclude, riservandosi ogni altra azione (anche risarcitoria), per la cassazione della sentenza impugnata e chiede: in via principale, l’annullamento, con decisione nel merito, del provvedimento impugnato, dichiarazione di compatibilità delle opere indicate nella DIA con il PAI e adozione di ogni consequenziale provvedimento; in via subordinata, il rinvio al TSAP; in ogni caso, la vittoria delle spese di lite.

2.- La controricorrente Autorità propone ricorso incidentale, deducendo che l’impugnato parere, in quanto inserito nell’iter procedimentale per il rilascio di un’autorizzazione in materia edilizia, incide solo in via riflessa o indiretta sul regime delle acque pubbliche e, pertanto, la cognizione della controversia è riservata (ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143 e del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, lett. f) non alla giurisdizione del TSAP, ma a quella esclusiva del giudice amministrativo. Per il resto la controricorrente eccepisce l’inammissibilità del ricorso (citando Cass., sezioni unite, sentenza n. 8520 del 2007) perchè questo propone censure attinenti a vizi motivazionali ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, diversi dalla mancanza assoluta o dalla contraddittorietà o dalla mera apparenza della motivazione, laddove le sentenze del TSAP sono impugnabili per cassazione solo per difetto o contraddittorietà o apparenza di motivazione ovvero per motivi attinenti alla giurisdizione oppure per violazione di legge (art. 111 Cost.; R.D. n. 1775 del 1933, artt. 200 e 201). Inoltre viene osservato che gli interventi indicati nella DIA rientrano non nella nozione di “restauro” di cui al D.P.R. n. 380 del 2001, art. 3, comma 2, del D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 34 (ora D.L. n. 42 del 2004, art. 29, comma 3), ma nella previsione del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 3, comma 1, lett. e.1., (“costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali quanto previsto dalla lett. e.6.”) o in quella del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 22, comma 2 (secondo cui la DIA relativa alle varianti è parte integrante del permesso di costruire e può essere presentata prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori), con necessità di assoggettare l’intero insediamento commerciale ad una valutazione di conformità al PAI in relazione al rischio, inteso ai sensi dell’art. 36 delle NTA del PAI (“valore atteso delle perdite umane, dei feriti, dei danni alla proprietà e delle perturbazioni alle attività economiche dovuti ad un particolare fenomeno naturale”). Conclude nel senso della correttezza e completezza della motivazione del parere impugnato e chiede: a) l’accoglimento del ricorso incidentale, dichiarando inammissibile l’originaria domanda; b) la dichiarazione di inammissibilità del ricorso principale; c) il rigetto del medesimo ricorso principale; d) la vittoria delle spese di lite.

3.- Il ricorso principale non è fondato e va rigettato.

3.1.- Va preliminarmente rilevato che, contrariamente a quanto eccepito dall’Autorità, la ricorrente principale non ha dedotto vizi di motivazione della sentenza del TSAP, ma solo la violazione o falsa applicazione di norme di legge. Va pertanto respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso basata sulla asserita deduzione, da parte della ricorrente principale, di vizi motivazionali ormai non più consentiti dall’attuale formulazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5.

3.2.- La s.r.l. lamenta, in primo luogo, la violazione degli artt. 7, comma 1, lett. t), delle NTA del PAI e del D.P.R. n. 380 del 2011, art. 3, lett. c), che consentono “interventi di demolizione senza ricostruzione, interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo”, assumendo che illegittimamente: a) era stata nuovamente presa in considerazione dall’amministrazione e dal TSAP anche la parte a suo tempo già realizzata delle opere, con l’intero insediamento commerciale, e non solo (come si sarebbe dovuto) l’opera di completamento; b) era stata applicata alle opere originarie ed al loro mero completamento la sopravvenuta normativa vincolistica (nuova perimetrazione delle aree ad alta pericolosità idraulica).

Entrambi i profili di censura non sono fondati.

3.2.1.- Con riguardo al primo di tali profili, va osservato che l’indicata s.r.l. non aveva ultimato nel termine triennale di legge i lavori di costruzione del capannone industriale (del quale era stato realizzato solo un edificio ancora a rustico, non completato funzionalmente, non fruibile, non collaudato dal punto di vista statico e non dotato di certificato di agibilità) e, pertanto, il permesso di costruire a suo tempo rilasciato era decaduto, ai sensi del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 15,comma 1. Le successive opere di completamento della parte dell’intervento non tempestivamente ultimata erano state ritenute rientrare tra quelle realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi del suddetto D.P.R., art. 22 e, pertanto, non necessitavano di un nuovo permesso di costruire (medesimo D.P.R. n. 380 del 2001, art. 15, comma 3).

Tuttavia proprio il collegamento tra la intervenuta decadenza del permesso di costruire e l’ultimazione della parte non realizzata (mediante l’effettuazione di opere comprese tra quelle elencate nell’art. 22 D.P.R.) evidenzia che si è realizzata, in tal modo, una nuova ed eccezionale fattispecie in cui detta ultimazione (costituente comunque una “variante” quantomeno rispetto a quanto realizzato in modo incompleto; si noti che il Comune aveva richiesto il parere impugnato sul presupposto che il completamento implicasse opere costituenti varianti rispetto a quelle indicate nel permesso di costruire) viene a costituire parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell’intervento principale. Contrariamente all’assunto della ricorrente, perciò, il completamento non è irrelato rispetto alla precedente realizzazione e la costruzione esige una complessiva valutazione dell’intero (vecchio e nuovo) “intervento di nuova costruzione”. Appare, dunque, non pertinente il richiamo (effettuato dalla ricorrente s.r.l.) degli artt. 7, comma 1, lettera f), delle NTA del PAI e del D.P.R. n. 380 del 2011, art. 3, lett. c), che consentono “interventi di demolizione senza ricostruzione, interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo”: l’ipotesi è palesemente diversa da quella di causa.

Quanto precede esclude in radice, poi, che nel caso in esame possa incidere l’affidamento della società sul titolo edilizio a suo tempo ottenuto: non solo si è sottolineata la necessaria stretta correlazione tra opere realizzate e quelle da ultimare, ma il permesso di costruire era comunque decaduto per decorso dei termini di legge.

3.2.2.- Con riguardo al secondo dei suddetti profili (quello concernente la rilevanza della normativa vincolistica sopravvenuta al permesso di costruire ormai decaduto), va osservato che il sopraindicato collegamento essenziale tra parte realizzata in base al permesso decaduto e l’ultimazione delle opere non tempestivamente realizzate implica la necessità di considerare la normativa vincolistica intervenuta nelle more. Ciò risponde, del resto, al principio generale secondo cui (ordinariamente, cioè salvo specifiche discipline), l’istruttoria, le valutazioni ed il controllo amministrativi che precedono gli atti finali del procedimento (nella specie, il parere di conformità al PAI della DIA relativa al “completamento”) debbono prendere in considerazione tutti i dati rilevanti nell’attualità: la normativa applicabile e la situazione di fatto rilevante non sono limitate a quelle esistenti al momento della presentazione della originaria richiesta, ma si estendono necessariamente a quelle successivamente intervenute.

Nella specie doveva, perciò, essere valutata dall’amministrazione la sopravvenuta nuova perimetrazione delle aree ad alta pericolosità idraulica, in relazione all’intero insediamento industriale di cui al permesso di costruire decaduto ed alla successiva DIA.

3.2.3.- Il TSAP, con l’impugnata sentenza, ha fatto corretta applicazione di tali principi, senza incorrere nella denunciata violazione di legge, ed ha esattamente rilevato che la DIA in discorso costituiva parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruire n. 728/06 (ai sensi del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 22,comma 2), perchè si inseriva in un procedimento relativo ad “un intervento di nuova costruzione” e, pertanto, la conformità al PAI doveva essere apprezzata con riguardo non solo alle “nuove opere”, di “completamento”, ma anche all'”insediamento commerciale nel suo complesso”, in quanto proprio “il completamento e la messa in esercizio della nuova struttura” avrebbero comportato un “aumento del fattore di rischio connesso alla vulnerabilità del territorio”.

3.3.- La s.r.l. lamenta, in secondo luogo, che il TSAP abbia illegittimamente (cioè in violazione di legge o anche – con espressioni dalla ricorrente a questa ritenute equivalenti – con “incompetenza o (…) eccesso di potere”) fornito una valutazione di rischio del tutto astratta (cioè senza esplicitarne e dimostrarne la formula), basata sull’irrilevante circostanza che l’insediamento non era ancora in esercizio e senza considerare che le nuove opere (di mero completamento ed a carattere conservativo) non aumentavano il carico urbanistico.

La censura non è fondata. L’inserzione dell’opera all’interno della nuova perimetrazione delle aree ad alta pericolosità idraulica del PAI è sufficiente ad escludere l’illegittimità denunciata ed a giustificare il parere negativo formulato dall’Autorità. Non è poi chiaro il significato della dedotta “incompetenza o (…) eccesso di potere”, non meglio specificate, ove tali censure non si identifichino con la suddetta violazione di legge.

3.4.- La s.r.l. deduce, infine, che il TSAP ha illegittimamente reso definitivamente non completabili e destinate all’abbandono (senza neppure formulare indicazioni e correttivi) le opere già realizzate, con rilevante danno e perdita di posti di lavoro.

Tale argomentazione, in realtà, non si risolve in un vero e proprio motivo di impugnazione, ma costituisce solo una prospettazione diretta a sottolineare le conseguenze negative della decisione del TSAP, ritenuta illegittima. L’osservazione, pertanto, cade con la sopra riscontrata infondatezza delle censure di illegittimità della sentenza e con l’ovvio rilievo che nell’area ad alta pericolosità idraulica (art. 36 delle NTA del PAI: “porzione di territorio soggetta ad essere allagata per eventi di piena con tempo di ritorno inferiore o pari a 30 anni”) sussiste un rischio anche per l’incolumità delle persone e che l’Autorità potrà consentire interventi adeguati per la mitigazione del rischio (artt. 5, 6 e 7 delle NTA del PAI).

4.- Il ricorso incidentale, data la totale soccombenza della ricorrente principale, deve ritenersi implicitamente condizionato e, perciò, assorbito dal rigetto del ricorso principale.

5.- Le spese di lite seguono la soccombenza della ricorrente s.r.l. e si liquidano come da dispositivo.

6.- Sussistono le condizioni per il raddoppio del contributo unificato, a carico della ricorrente, ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater.

PQM

 

La Corte, pronunciando a sezioni unite, rigetta il ricorso principale, assorbito il ricorso incidentale, condanna la ricorrente principale a rimborsare all’Autorità di bacino le spese del presente giudizio di legittimità, liquidate in complessivi Euro 5.000,00, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili, il 23 maggio 2017.

Depositato in Cancelleria il 18 settembre 2017

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