Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21543 del 18/09/2017


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Cassazione civile, sez. un., 18/09/2017, (ud. 21/03/2017, dep.18/09/2017),  n. 21543

 

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. PICCININNI Carlo – Presidente di sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. BIELLI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. VIRGILIO Biagio – Consigliere –

Dott. MANNA Felice – Consigliere –

Dott. CIRILLO Ettore – Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

Dott. PERRINO Angelina Maria – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 19749/2016 R.G. proposto da:

Avvocato G.A., che si difende in proprio, con domicilio eletto

presso lo studio dell’Avv. Paolo Santoro in Roma, via Cicerone n.

44;

– ricorrente –

contro

CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI AVVOCATI DI RIMINI, con sede a (OMISSIS),

presso il Tribunale, via Carlo Alberto Della Chiesa n. 11, in

persona del legale rappresentante O.G., rappresentato e

difeso dall’Avv. Andrea Mussoni, con domicilio eletto in Roma, via

G. Ferrari n. 11, presso lo studio dell’Avv. Massimo Valenza;

– controricorrente –

e

Avvocati controinteressati: O.G., + ALTRI OMESSI

– intimati –

e

Avvocati cointeressati intervenuti in adesione al ricorrente nel

giudizio davanti al CNF: A.M., + ALTRI OMESSI

– intimati –

e

Avvocati cointeressati non intervenuti in adesione al ricorrente nel

giudizio davanti al CNF: AN.Li., B.L.,

D.G.A.;

– intimati –

e

CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE, in persona del legale rappresentante;

– intimato –

e

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro in carica;

– intimato –

e

PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI CASSAZIONE;

– intimato –

avverso la sentenza del Consiglio Nazionale Forense n. 167/2016,

depositata il 25 giugno 2016M

Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 21 marzo 2015

dal Consigliere Stefano Bielli;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato generale Fuzio

Riccardo, che ha concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso;

udito l’Avv. G.A. per il ricorrente, che ha concluso per

l’accoglimento del ricorso;

udito l’Avv. M. per il controricorrente COA, che ha

concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1.- Con sentenza n. 167/2016, emessa ai sensi della L. n. 247 del 2012, art. 37 e depositata il 25 giugno 2016, il Consiglio Nazionale Forense (hinc: “CNF”) rigettava il reclamo elettorale proposto dall’avvocato G.A. ai sensi della L. n. 247 del 2012, art. 28 avverso i risultati delle elezioni per il rinnovo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Rimini (hinc: “COA”) per il quadriennio 2015/2018.

Il CNF premetteva in punto di fatto, per quanto qui interessa, che: a) alle suddette elezioni avevano partecipato (oltre ad un candidato presentatosi individualmente: V.L.) due liste, la prima (Lista n. 1) recante un numero di candidati (15) pari a quello dei componenti del nuovo COA (in conformità con quanto disposto dall’art. 7 del regolamento elettorale di cui al D.M. n. 170 del 2014, emesso ai sensi della L. n. 247 del 2012, art. 1, comma 3, e art. 28, comma 2), la seconda (Lista n. 2, per la quale si era presentato, tra gli altri, G.A.) recante un numero di candidati pari ai due terzi dei candidati da eleggere (cioè 10 candidati su 15); b) erano risultati eletti tutti i candidati della lista n. 1; c) con il reclamo era stata dedotta la violazione: c.1) della L. n. 247 del 2012, art. 28, comma 3, (secondo cui ciascun elettore “può esprimere un numero di voti non superiore ai due terzi dei consiglieri da eleggere”, non potendosi interpretare i commi 2 e 3 stesso articolo nel senso che il limite dei due terzi non opererebbe in caso di preferenze destinate ai due generi, perchè con tale interpretazione sarebbe violato l’art. 51 Cost., richiamato dal comma 2), comma contrastante con il comma 5 dell’art. 9 del citato regolamento elettorale portato dal D.M. n. 140 del 2014; c.2) dell’art. 9, comma 5 del medesimo regolamento (secondo cui il voto è espresso con l’indicazione del nome e cognome del candidato o della sola lista); c.3) dell’art. 8 e dell’art. 9, comma 1, del regolamento, per la mancata tempestiva adozione da parte del COA, con riferimento alla sua delibera preparatoria del 20 gennaio 2015, di provvedimenti in merito alle schede elettorali e di forme di divulgazione delle modalità di voto, nonchè della mancata tempestiva nomina (avvenuta, nella specie, solo dopo la proclamazione degli eletti) della Commissione elettorale; c.4) dell’art. 51 Cost. in relazione alle schede elettorali, redatte in contrasto con il principio di personalizzazione e della segretezza del voto, c.5) del suddetto D.M. n. 140 del 2014, art. 7, comma 5, secondo cui la presentazione in più liste (come nel caso, ad avviso del reclamante, di candidatura contemporaneamente individuale e all’interno di una lista) comporta la decadenza dalla partecipazione; d) nel giudizio di reclamo erano intervenuti alcuni avvocati in adesione alla posizione del reclamante e, nel corso del suo svolgimento, erano state proposte impugnazioni dell’indicato D.M. davanti al giudice amministrativo.

Il menzionato CNF, nel motivare il rigetto del reclamo, osservava che: a) il reclamo era tempestivo (in quanto notificato il 7 febbraio 2015 entro il termine di 10 giorni dalla proclamazione degli eletti, avvenuta il 28 gennaio 2015) ed ammissibile (in quanto, contrariamente a quanto sostenuto dal COA, era irrilevante che l’atto, già tempestivamente notificato al COA, fosse stato notificato solo successivamente agli eletti, quali controinteressati; b) le operazioni elettorali si erano aperte e concluse nella vigenza e validità del regolamento elettorale di cui al D.M. n. 140 del 2014, nonchè nell’osservanza di questo (il quale prevede la possibilità sia di formare liste con candidati in numero pari a quello dei candidati da eleggere, sia di esprimere preferenze in numero superiore ai due terzi dei candidati da eleggere, purchè nel rispetto della quota di genere, sia di votare esclusivamente la lista, con conseguente attribuzione del voto a tutti i candidati presenti in quella lista); c) anche ove fosse possibile seguire l’interpretazione data dal reclamante alla L. n. 247 del 2012, art. 28 al COA era comunque inibita – come ad ogni giudice speciale – la disapplicazione del suddetto regolamento elettorale, peraltro non sollecitata dal reclamante (citava Corte di cassazione, Sezioni Unite, n. 27184 del 2007 e Consiglio di Stato, Sezione 4, n. 619 del 2004), perchè l’istituto disapplicativo è espressamente riservato alla giurisdizione ordinaria (L. n. 2248 del 1865, all. E, artt. 4 e 5), od al giudice tributario (D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 7, comma 5); d) le decisioni del giudice amministrativo di annullamento degli artt. 7 e 9 del regolamento elettorale (peraltro non passate in giudicato) non incidevano sul risultato delle elezioni, perchè erano intervenute dopo il compimento delle correlative operazioni e pertanto (in base al principio tempus regit actum desumibile dalla sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014 in tema di legge elettorale politica) le elezioni costituivano un fatto ormai intangibile con la conseguenza che l’annullamento della disciplina elettorale avrebbe prodotto i suoi effetti esclusivamente in occasione di una nuova consultazione elettorale; e) la mancanza di un principio di prova circa la inosservanza della regola della necessità di esprimere il voto con il nome ed il cognome del candidato avrebbe condotto all’inammissibilità del motivo di reclamo, se non fossero valse, nel senso della sua manifesta infondatezza, le assorbenti considerazioni che la violazione della regola non è sanzionata da previsione di nullità del voto e che l’inesistenza di omonimie tra i candidati rendeva irrilevante (per il principio del favor voti) la denunciata irregolarità (come desumibile dall’art. 13, comma 1, lett. a, del regolamento); f) l’art. 9, comma 1, del regolamento non richiede, tantomeno a pena di nullità, una delibera consiliare per la formazione delle schede (dettagliatamente regolate dal D.M.); g) la legge o il regolamento non stabiliscono alcuna forma di divulgazione delle modalità di voto; h) la Commissione elettorale era stata tempestivamente nominata, dovendosi aver riguardo alla data della deliberazione e non a quella della relativa verbalizzazione; i) la dedotta violazione dei principi sanciti in materia di voto dall’art. 51 Cost. era infondata, sia se riferita al voto di lista (perchè questo era previsto dal regolamento elettorale), sia se riferita al contenuto delle schede (perchè conforme alle indicazioni degli artt. 9, commi 4, 5 e 6, e art. 13, comma 2 citato D.M.; l) la possibilità di una contemporanea candidatura sia individuale che all’interno di una lista è consentita dall’art. 6, comma 1, secondo pertiodo del regolamento (“la candidatura all’interno di una lista comporta anche quella a titolo individuale”); m) le osservazioni degli interventori adesivi erano assorbite dal rigetto del reclamo.

2.- Avverso la predetta sentenza l’avvocato G.A. ha proposto ricorso per cassazione ai sensi della L. n. 247 del 2012, art. 36 affidato a sei motivi ed illustrato da memoria.

3.- Il COA di Rimini resiste con controricorso, illustrato da memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- La parte controricorrente ha sollevato le seguenti due eccezioni di inammissibilità: a) i motivi di ricorso dal secondo al sesto sono proposti dal ricorrente in relazione – oltre che all’art. 360 c.p.c., comma 1, – anche ad un inesistente “comma 7” della L. n. 247 del 2012, art. 37 composto di soli 4 commi, così violando l’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 4, (che richiede “l’indicazione delle norme di diritto” su cui i motivi si fondano); b) in secondo luogo, si denuncia che i documenti da 15 a 34 sono stati prodotti dal ricorrente solo nel giudizio di cassazione, con ciò violando l’art. 372 c.p.c. che consente nuove produzioni nel giudizio di cassazione solo nell’ipotesi (nella specie, non sussistente) di documenti riguardanti la nullità della sentenza impugnata o l’ammissibilità del ricorso per cassazione (“salvo valutare le sentenze prodotte – doc. 19, 33 e 34 – come meri precedenti giurisprudenziali”, come si esprime il ricorrente).

1.1.- Entrambe le eccezioni vanno rigettate: a) la prima (indicata supra sub a), perchè dall’intero contesto dei motivi di ricorso emerge in modo inequivocabile che l’indicazione della L. n. 247 del 2012, art. 37, “comma 7” costituisce un mero lapsus calami per “comma 1” (secondo cui: “1. Il CNF pronuncia sui ricorsi indicati nell’art. 36 secondo le previsioni di cui al R.D. 22 gennaio 1934, n. 37, agli artt. da 59 a 65 applicando, se necessario, le norme ed i principi del c.p.c.”); b) la seconda (indicata supra sub b), perchè, a parte ogni altra considerazione, la documentazione elencata non è decisiva per la risoluzione delle questioni prospettate, come meglio emergerà più avanti, al punto 4.

2.- I primi tre motivi di ricorso, in quanto tra loro strettamente connessi, vanno esaminati congiuntamente.

Con il primo motivo di ricorso, l’avvocato G.A. denuncia – in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, “n. 4” e n. 3, – la mancata considerazione, da parte del CNF, del passaggio in giudicato delle sentenze del TAR Lazio n. 8332 e n. 8334 del 2015, che, per la riscontrata violazione della L. n. 247 del 2012, art. 28, commi 2 e 3 avevano annullato gli artt. 7 e 9 del regolamento di cui al D.M. n. 140 del 2014 nella parte in cui: a) consentono un numero di preferenze pari a quello dei candidati da eleggere; b) consentono la presentazione di liste con un numero di candidati pari a quello dei candidati complessivamente da eleggere; c) prevedono per le schede elettorali un numero di righe pari a quello dei componenti complessivi del Consiglio da rieleggere. Ad avviso del ricorrente, la “dichiarazione di illegittimità” del regolamento ministeriale, “quale atto avente forza di legge” (pag. 17 del ricorso), “esplica i suoi effetti erga omnes ed ex tuncex art. 136 Cost.”, con la conseguenza che il CNF era tenuto a disapplicare ex tunc (pag. 18 del ricorso) le norme regolamentari dichiarate illegittime, non essendo le elezioni un “fatto concluso”, data la pendenza del reclamo, e non essendo applicabile alle elezioni per il rinnovo del COA quanto affermato dalla Corte costituzionale in relazione alle elezioni politiche con la sentenza n. 1 del 2014. Aggiungeva che il CNF era incorso in “violazione di legge” (pag. 18 del ricorso) perchè aveva violato la L. n. 247 del 2012, art. 28 nella “nuova formulazione” emersa dalla statuizione di illegittimità di alcune parti del suddetto regolamento elettorale “a causa della loro accertata incostituzionalità che doveva portare all’accoglimento del reclamo” (ibidem).

Con il secondo motivo, il ricorrente denuncia – in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, “n. 4” e n. 3, nonchè alla L. n. 247 del 2012, art. 37, “comma 7” (recte: comma 1) – la mancata disapplicazione del suddetto regolamento illegittimo, in violazione della L. n. 2248 del 1865, all. E, artt. 4 e 5 sull’abolizione del contenzioso amministrativo (hinc: “LAC”). Il ricorrente indica, quale precedente giurisprudenziale sull’obbligo per il CNF di accertare incidentalmente ai fini della disapplicazione, in sede di reclamo, l’illegittimità del regolamento elettorale adottato dal COA locale, la pronuncia di Cass., Sezioni Unite, n. 13445 del 2005.

Con il terzo motivo, il ricorrente denuncia – in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, “n. 4” e n. 3, nonchè alla L. n. 247 del 2012, art. 37, “comma 7” (recte: comma 1) – la violazione del principio tempus regit actum e della valenza erga omnes con effetti ex tunc dell’annullamento giurisdizionale del regolamento elettorale con pronuncia del giudice amministrativo.

2.1.- La parte controricorrente eccepisce preliminarmente, in relazione, al secondo motivo di ricorso, la novità della questione, perchè nel giudizio di merito non era stata richiesta la disapplicazione del regolamento illegittimo.

L’eccezione non è fondata. La questione della disapplicazione del regolamento contrattuale contrastante con la legge è compresa, infatti, nella questione (tempestivamente proposta) della legittimità del suddetto regolamento. Se, come lo stesso CNF riconosce nella sentenza (pag. 6), la suddetta questione di legittimità era stata dedotta in giudizio sin dall’inizio, ne deriva che la disapplicazione del regolamento illegittimo fa implicitamente (ma necessariamente) parte dell’originario thema decidendum e non costituisce richiesta nuova. Risulta perciò irrilevante che nella impugnata sentenza si affermi (a pag. 10) che “il reclamante neppure ha sollecitato l’esercizio del potere di disapplicazione”: la richiesta dell’accertamento incidentale di illegittimità del regolamento implica quella della sua conseguente disapplicazione in relazione all’ottenimento del bene della vita per cui è causa.

2.2.- I primi tre motivi di ricorso, sopra riassunti, sono sostanzialmente fondati là dove denunciano, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, (sia pure con l’erroneo richiamo anche dell’inconferente “n. 4” dello stesso comma dell’art. 360 c.p.c.), la violazione della L. n. 247 del 2012, art. 28 (in particolare, dei commi 2 e 3) per la mancata disapplicazione degli artt. 7 e 9 del regolamento elettorale di cui al D.M. n. 140 del 2014, nella parte in cui contrastano con detto art. 28.

2.2.1.- In proposito va sottolineato, in primo luogo, che l’impugnata decisione del CNF non nega l’illegittimità degli artt. 7 e 9 citato regolamento elettorale – del resto accertata dalle sentenze del TAR Lazio n. 8332 e n. 8334 del 2015 – quantomeno nella parte in cui (in contrasto con la L. n. 247 del 2012, art. 28, commi 2 e 3): a) consentono un numero di preferenze pari a quello dei candidati da eleggere; b) consentono la presentazione di liste con un numero di candidati pari a quello dei candidati complessivamente da eleggere; c) prevedono per le schede elettorali un numero di righe pari a quello dei componenti complessivi del Consiglio da rieleggere. Il CNF, infatti, fonda la sua pronuncia sul diverso rilievo che le decisioni del giudice amministrativo di annullamento degli artt. 7 e 9 del regolamento elettorale (che peraltro, secondo lo stesso CNF, non erano ancora passate in giudicato all’epoca della sentenza n. 167 del 2016) non incidevano sul risultato delle elezioni, perchè erano intervenute in una situazione in cui effetti erano ormai esauriti, dato il compimento – con la proclamazione degli eletti – delle correlative operazioni elettorali, governate dal principio tempus regit actum (come era desumibile dalla sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014).

Tuttavia è infondato proprio tale assunto (da cui muove il CNF) di irretrattabilità degli esiti elettorali.

Al riguardo deve ribadirsi, secondo quanto già precisato dalla sentenza di queste Sezioni Unite n. 2614 del 2017 (in una fattispecie pressochè identica, relativa alle elezioni del COA di Latina), che “la tempestiva impugnazione dei risultati delle elezioni da parte dei ricorrenti esclude che nei loro riguardi si possa discorrere di fatto concluso o di rapporti esauriti”.

Indipendentemente dalla correttezza del presupposto da cui muove la citata sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014 – secondo la quale l’applicazione della legge sulle elezioni politiche esaurisce i suoi effetti con la proclamazione degli eletti (e non con la verifica parlamentare dei poteri, come invece potrebbe non implausibilmente sostenersi) -, va rilevato, infatti, non solo che non tutti i principi in tema di legge elettorale politica sono necessariamente ed automaticamente trasferibili ad ogni tipo di procedimento elettorale (nella specie, al regolamento elettorale forense recato dal D.M. n. 170 del 2014) e non solo che gli effetti temporali della riscontrata illegittimità di un atto di normazione secondaria sono intrinsecamente diversi dagli effetti temporali della dichiarazione di illegittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge (regolati dall’art. 136 Cost.), ma anche (e soprattutto) che la stessa previsione normativa di una specifica impugnazione dei risultati delle elezioni forensi impedisce che, una volta intervenuta tale tempestiva impugnazione, la proclamazione degli eletti comporti l’invocato esaurimento degli effetti. Decisiva in proposito è l’osservazione che il termine per il reclamo davanti al CNF avverso i risultati elettorali del COA decorre proprio dalla proclamazione degli eletti (ex plurimis, Cass., Sezioni Unite, n. 9069 del 2003).

2.2.2.- In secondo luogo, è erronea in punto di diritto anche l’altra argomentazione impiegata, in via logicamente gradata, dalla sentenza impugnata per escludere la rilevanza della eccepita illegittimità (per contrasto alla legge) del regolamento elettorale, cioè l’asserita inutilizzabilità, da parte del CNF, dell’istituto disapplicativo, espressamente riservato alla giurisdizione ordinaria (L. n. 2248 del 1865, all. E, artt. 4 e 5), od al giudice tributario (D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 7,comma 5).

Contrariamente a quanto affermato dal CNF, infatti, la disapplicazione giudiziale di un regolamento contrastante con la legge costituisce principio generale del nostro ordinamento e trova il suo fondamento normativo nel sistema della gerarchia delle fonti (di regola, una fonte secondaria di natura non legislativa non ha efficacia modificativa di una fonte normativa primaria legislativa) e della separazione dei poteri, nonchè nell’art. 101 Cost., comma 2, in combinato con il principio di legalità dell’amministrazione di cui all’art. 4 preleggi, comma 1 (“I regolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni delle leggi”), tanto che rappresentano espressione particolare del suddetto principio generale sia la L. n. 2248 del 1865, all. E, artt. 4 e 5 (in relazione al potere disapplicativo dell’atto amministrativo da parte del giudice ordinario, nei giudizi in cui non sia parte la P.A. e quando l’atto illegittimo venga in rilievo, non già come fondamento del diritto dedotto in giudizio, bensì come mero antecedente logico), sia il D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 7, comma 5, (in relazione al potere disapplicativo da parte del giudice tributario), sia l’art. 34, comma 3 codice del processo amministrativo (in relazione al potere incidentale di accertamento dell’illegittimità dell’atto amministrativo, da parte del giudice amministrativo, ai fini della pronuncia sulle richieste risarcitorie).

Nella specie, come sopra visto e come esattamente dedotto dal ricorrente, il regolamento attuativo della legge elettorale forense è in contrasto con la legge alla quale deve dare attuazione (nel frattempo sono passate in giudicato le pronunce del giudice amministrativo che hanno accertato detto contrasto). Il CNF, pertanto, avrebbe dovuto pronunciarsi sulla disapplicazione, come del resto già stabilito da questa Corte in situazioni analoghe, ed accogliere l’eccezione della parte ricorrente (vedi tra le altre, sul punto, le sentenze di queste Sezioni Unite n. 2614 del 2017, riguardante le elezioni del COA di Latina, e n. 2481 del 2017, riguardante le elezioni del COA di Bari, entrambe in ordine al medesimo regolamento elettorale qui in discussione; n. 13445 del 2005, riguardante le elezioni del COA di Catania; nonchè n. 9431 del 1997, che ha equiparato il giudice speciale costituito dal Consiglio Nazionale degli Ingegneri in sede di giudizio disciplinare, all’autorità giudiziaria ordinaria, con conseguente applicazione della L. n. 2248 del 1865, all. E, art. 5).

Occorre precisare che non sono pertinenti al caso in esame le decisioni cui allude la difesa verbale del COA, emesse dalla Corte costituzionale e da questa Corte di cassazione sul punto del principio della disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi. La Corte costituzionale, con l’ordinanza n. 525 del 2002 e con la sentenza n. 275 del 2001, in linea con le sue precedenti ordinanze n. 140 e n. 165 del 2001, ha bensì affermato che “il principio della disapplicazione, desunto dal giudice a quo dalla L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, art. 5 sul contenzioso amministrativo, ed il relativo limite ai poteri del giudice ordinario di fronte ad un atto amministrativo illegittimo non costituiscono una regola di valore costituzionale, che il legislatore ordinario sarebbe tenuto ad osservare in ogni caso”. Anche questa Corte ha piú volte ripetuto la medesima affermazione della Corte costituzionale (Sezioni Unite: n. 10995 del 2002, n. 1128, n. 1807, n. 7621, n. 13919 del 2003, n. 14260 del 2005, n. 5078 del 2008, n. 9185 del 2012; Sezioni semplici: n. 22990 e n. 22996 del 2004). Tuttavia tali pronunce hanno un significato diverso da quello prospettato dal COA nel presente giudizio, perchè mirano, in relazione alle fattispecie oggetto dei relativi giudizi, non già a vietare al giudice speciale la disapplicazione di un regolamento o atto amministrativo illegittimo, ma solo ad escludere l’esistenza di un principio costituzionale che impedisca al legislatore di attribuire all’autorità giudiziaria ordinaria il potere di incidere sugli atti amministrativi illegittimi in modo più ampio rispetto a quello della mera disapplicazione di cui alla L. n. 2248 del 1865, all. E, art. 5 (che tiene fermo il divieto per il giudice ordinario di modificare o revocare l’atto amministrativo, come stabilito dalla indicata L. n. 2248 del 1865, art. 4). Il senso della suddetta affermazione della Corte costituzionale e delle correlative menzionate decisioni di questa Corte, infatti, è quello non di imporre al giudice di applicare un regolamento contra legem ove non sia espressamente previsto un potere disapplicativo, ma di consentire al legislatore di ampliare i poteri del giudice ordinario, in coerenza con l’art. 113 Cost., anche nel senso di modificare o revocare (in alcune materie) atti amministrativi illegittimi. In questi termini, in particolare, si è espressa (ex plurimis) Cass., Sezioni Unite, n. 9185 del 2012, la quale, richiamando le suddette pronunzie della Corte costituzionale, sottolinea che: “resta rimesso alla valutazione del legislatore ordinario il conferimento ad un giudice, ordinario o amministrativo, del potere di conoscere ed eventualmente annullare un atto della pubblica amministrazione o di incidere sui rapporti sottostanti)”; e ciò “secondo le diverse tipologie di intervento giurisdizionale previste (art. 113 Cost., comma 3) nel perseguimento dell’obiettivo di rafforzare l’effettività della tutela giurisdizionale e concentrarla presso un unico giudice in determinate materie”.

Non è pertinente neppure il richiamo del controricorrente alla sentenza di queste Sezioni Unite n. 27184 del 2007, la cui essenziale ratio decidendi va individuata nel rilievo che il COA, nel sindacare il mancato rilascio del certificato di compiuta pratica forense, espleta funzioni amministrative e non giurisdizionali, con conseguente inesistenza del potere di disapplicare l’atto amministrativo presupposto costituito dalla delibera generale del locale Ordine degli Avvocati di determinazione delle modalità di espletamento della pratica medesima, delibera impugnabile davanti al giudice amministrativo.

Deve, infine, notarsi che (contrariamente a quanto accennato nelle sopra menzionate sentenze di queste Sezioni Unite n. 2614 e n. 2481 del 2017) il potere del CNF di disapplicare il regolamento elettorale forense perchè in contrasto con la L. n. 247 del 2012 non può essere giustificato con la possibilità per lo stesso CNF, in sede di impugnazione dei risultati elettorali, di sollevare questione di legittimità costituzionale. Infatti, la proposizione di una questione di legittimità costituzionale da parte del giudice a quo costituisce esercizio di un potere radicalmente diverso da quello di disapplicare un atto regolamentare (o amministrativo in genere). Il potere disapplicativo non è ricompreso in quello di rimettere alla Corte costituzionale questioni di costituzionalità, perchè: a) la questione di legittimità costituzionale può avere ad oggetto solo una norma di legge o di un atto avente forza di legge e non può riguardare un regolamento quale quello in esame; b) la possibilità di sollevare una questione di legittimità costituzionale presuppone proprio l’impossibilità di disapplicare la norma (pena l’irrilevanza della questione, come nei casi in cui la norma possa essere non applicata dal giudice per contrasto con l’ordinamento unionale). Ne deriva che il potere per il CNF di disapplicare il regolamento elettorale forense si fonda sul principio generale sopra evidenziato e che, nella specie, il regolamento elettorale (ove illegittimo) andava disapplicato dallo stesso CNF, senza che tale disapplicazione potesse essere ostacolata dalla pendenza del giudizio amministrativo o impedita dalla mancata impugnazione del regolamento davanti al giudice amministrativo (vedi, in termini, le citate sentenze di queste Sezioni Unite n. 2614 e n. 2481 del 2017).

2.2.3.- In terzo luogo, dunque, il punto centrale della questione da affrontarsi nella sentenza impugnata era l’accertamento della dedotta violazione della legge elettorale.

Come già osservato, detta illegittimità del regolamento applicato non solo non è negata dal CNF (il quale ha motivato la sua sentenza sulla base delle infondate rationes decidendi sopra esaminate), ma è stata accertata con giudicato amministrativo (efficace erga omnes). In proposito è qui sufficiente richiamare, per brevità, le suddette sentenze di queste Sezioni Unite n. 2614 e n. 2481 del 2017, secondo le quali:

A) “il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza con la quale il TAR Lazio (sentenza n. 8333 del 2015) ha dichiarato l’illegittimità degli “artt. 7 e 9 del regolamento ministeriale sulle modalità di elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi (D.M. Giustizia 10 novembre 2014, n. 170), nella parte in cui: a) consentono a ciascun elettore di esprimere un numero di preferenze pari al numero di candidati da eleggere; b) consentono la presentazione di liste che contengano un numero di candidati pari a quello dei consiglieri complessivamente da eleggere e c) prevedono che le schede elettorali contengano un numero di righe pari a quello dei componenti complessivi del consiglio da eleggere”. In particolare, il giudicato concerne la dichiarazione che le norme contenute nel D.M. n. 170 del 2014, artt. 7 e 9, sono in contrasto con il quadro normativo emergente dalla L. n. 247 del 2012, art. 28, commi 2 (“il genere meno rappresentato deve ottenere almeno un terzo dei consiglieri eletti”) e 3 (“ciascun elettore può esprimere un numero di voti non superiori ai due terzi dei consiglieri da eleggere, arrotondati per difetto”)”;

B) “Per quel che concerne l’art. 14, comma 7 stesso Regolamento n. 170 del 2014 (il quale imponeva un intervento a valle del procedimento elettorale in modo da assicurare in ogni caso la quota di un terzo degli eletti per il genere meno rappresentato), il T.A.R. ha ritenuto la disposizione in contrasto con la disposizione di cui all’art. 28, comma 2, interpretata in senso conforme alla Costituzione, nella misura in cui legittimava un’alterazione ex post del risultato elettorale al fine di ristabilire l’equilibrio fra i generi.”.

Poichè è pacifico che le operazioni elettorali si sono svolte, nella specie, in applicazione delle suddette norme regolamentari illegittime (in particolare, con la presentazione di una lista recante un numero di candidati, tutti risultati eletti, pari a quello dei componenti del nuovo COA), la sentenza impugnata deve essere cassata e la causa, non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, può essere decisa nel merito, con l’annullamento delle predette operazioni elettorali.

3.- Gli altri motivi di ricorso (qui di seguito riassunti) sono assorbiti dall’accoglimento dei primi tre:

a) con il quarto motivo, il ricorrente denuncia – in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, “n. 4” e n. 3, nonchè alla L. n. 247 del 2012, art. 37, “comma 7” (recte: comma 1) – la violazione della L. n. 247 del 2012, art. 28, comma 3, e art. 10 del regolamento in ordine all’obbligo di indicare la preferenza con nome e cognome, con riferimento al voto “spersonalizzato” alla (sola) lista; il ricorrente precisa che il CNF – nel richiedere un “principio di prova” in ordine alla rilevanza della censura relativa alla votazione effettuata senza l’indicazione completa del nome e del cognome del candidato – non ha considerato l’inerzia del COA alle richieste istruttorie a suo tempo avanzate per ottenere copia delle schede elettorali e lo stesso CNF, di fronte all’illegittimità del regolamento in ordine al numero dei candidati ammessi per ciascuna lista, avrebbe dovuto procedere ad un nuovo conteggio dei voti;

b) con il quinto motivo, il ricorrente denuncia – in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, “n. 4” e n. 3, nonchè alla L. n. 247 del 2012, art. 37, “comma 7” (recte: comma 1) – la violazione della L. n. 247 del 2012, art. 29 per la mancata tempestiva approvazione (prima delle operazioni elettorali) della delibera del COA del 20 gennaio 2015 (priva di efficacia immediata in assenza di approvazione) di nomina della Commissione elettorale;

c) con il sesto motivo, il ricorrente denuncia – in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, nonchè alla L. n. 247 del 2012, art. 37, “comma 7” (recte: comma 1) – la violazione dell’art. 80,8 e 81-bis disp. att. c.p.c. per avere il CNF disposto vari rinvii delle udienze in attesa delle decisioni di giudici amministrativi aditi per l’impugnazione del regolamento, senza considerare le date utili del calendario pubblico delle udienze e senza accogliere le richieste di fissazione urgente a suo tempo avanzate dallo stesso reclamante.

4. L’assorbimento dei motivi di ricorso da quattro a sei e la decisione nel merito della causa in base a elementi di fatto pacifici tra le parti e a considerazioni di mero diritto rendono irrilevante, perchè comunque priva di decisività, l’eccezione di novità della produzione documentale del ricorrente di cui ai numeri da 15 a 34, non dovendosi far uso di tali documenti (vedi supra, ai punti 1. e 1.1.).

5.- Le spese dell’intero giudizio vanno integralmente compensate tra tutte le parti per la novità della questione decisa.

PQM

 

La Corte, a sezioni unite, accoglie il primo, il secondo ed il terzo motivo di ricorso, assorbiti gli altri; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, annulla tutti gli atti relativi al procedimento elettorale per l’elezione dei componenti del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Rimini per il quadriennio 2015-2018; spese compensate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili, il 21 marzo 2017.

Depositato in Cancelleria il 18 settembre 2017

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