Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21524 del 15/09/2017

Cassazione civile, sez. un., 15/09/2017, (ud. 07/02/2017, dep.15/09/2017),  n. 21524

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. DI AMATO Sergio – Presidente di Sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Consigliere –

Dott. BIELLI Stefano – Consigliere –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. MANNA Felice – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6784/2016 R.G., proposto da:

s.p.a. Istituto Fiorentino di Cura ed Assistenza I.F.C.A., con sede a

(OMISSIS), elettivamente domiciliata a Roma, Corso Vittorio Emanuele

II n. 18 (studio legale Lessona), presso l’avvocato Mauro Montini

del foro di Firenze, che, unitamente e disgiuntamente con l’avvocato

Vincenzo Giannuzzi del foro di Siena, la rappresenta e difende per

procura speciale a margine del ricorso.

– ricorrente –

contro

Azienda USL Toscana Centro (quale successore, in forza della L.R.

Toscana n. 84 del 2015, dell’Azienda USL n. (OMISSIS) di Firenze),

in persona del legale rappresentante, con sede a (OMISSIS);

– intimata –

per regolamento preventivo di giurisdizione con riguardo al

procedimento n. 97 del 2016 R.G. pendente davanti alla seconda

sezione del Tribunale amministrativo regionale della Toscana.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7 febbraio

2017 dal Consigliere Stefano Bielli;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del

Sostituto Procuratore generale Fuzio Riccardo, depositate il 7

luglio 2016, che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice

ordinario.

Fatto

RILEVATO

che:

con ricorso notificato a mezzo posta l’8-10 marzo 2016 all’Azienda USL Toscana Centro, quale successore dell’Azienda USL n. (OMISSIS) di Firenze in forza della L.R. Toscana n. 84 del 2015, la s.p.a. Istituto Fiorentino di Cura ed Assistenza – I.F.C.A. (hinc: “IFCA”) ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente nei confronti della predetta Azienda USL davanti al Tribunale amministrativo regionale della Toscana (hinc: “TAR”) al n. 97 del 2016 del R.G., chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario;

secondo quanto esposto nel ricorso per regolamento preventivo: a) l’Azienda USL (hinc: “USL”), con varie note del 2015, aveva contestato l’appropriatezza dei ricoveri effettuati e dei DRG (Diagnosis Related Groups, cioè, “Raggruppamenti Omogenei di Diagnosi”, per acronimo, ROD) assegnati dalla IFCA nell’ambito dell’attività di ricovero ospedaliero e specialistica ambulatoriale svolta dalla società, quale casa di cura privata operante in regime di convenzione ed accreditamento presso il servizio sanitario regionale toscano, con ciò contestando l’ammontare delle fatture emesse e che l’Azienda era obbligata a remunerare e determinando conseguentemente l’ammontare da rimborsare da parte della s.p.a.; b) l’IFCA, con ricorso notificato il 23 dicembre 2015, aveva impugnato davanti al TAR le suddette note, chiedendo l’accertamento della non debenza delle somme chieste a rimborso (Euro 1.174.792,00, per gli anni dal 2006 al 2014) e la condanna alla restituzione di quanto indebitamente rimborsato; c) nel ricorso al TAR era specificato che l’azione era stata proposta al giudice amministrativo solo in via “prudenziale”, nel presupposto che la materia dell’accreditamento di cui al D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 rientrasse nell’ipotesi di cui all’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm. (giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di servizio pubblico sanitario e di concessioni amministrative), ma con la consapevolezza che potesse rientrare, invece, in quella delle indennità, canoni e corrispettivi concessori, riservata al giudice ordinario;

su queste premesse, l’IFCA, nel ricorso per regolamento, deduce che: a) l’incertezza derivante da numerose e recenti pronunce di merito, del Consiglio di Stato ed anche delle Sezioni Unite della Corte di cassazione (che avevano attribuito al giudice ordinario la cognizione delle controversie in tema di controllo sull’appropriatezza delle prestazioni dichiarate e delle valutazioni DRG attribuite dalle cliniche private accreditate) giustifica l’interesse a sollevare regolamento preventivo di giurisdizione ed a renderlo ammissibile; b) la instaurata controversia attiene in realtà alla determinazione dei canoni e corrispettivi dovuti alla IFCA in relazione alla concessione di pubblico servizio per accreditamento con il Servizio Sanitario Nazionale e Regionale, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a contenuto paritetico, e quindi attiene a meri diritti patrimoniali, devoluti alla cognizione del giudice ordinario, e non già all’individuazione dei presupposti e delle clausole dell’accreditamento, devoluti invece alla cognizione del giudice amministrativo;

la USL non si è costituita in giudizio.

Diritto

CONSIDERATO

che:

la questione proposta con regolamento preventivo attiene all’individuazione della giurisdizione in ordine alla controversia relativa all’entità della remunerazione dovuta ad una clinica privata accreditata presso il Servizio sanitario regionale allorchè venga in rilievo unicamente l'”appropriatezza” dei ricoveri effettuati e delle attribuzioni DRG assegnate dalla clinica;

al riguardo va preliminarmente rilevata l’ammissibilità del proposto regolamento preventivo, inteso a far affermare la giurisdizione del giudice ordinario, nonostante che la stessa proponente abbia adito il giudice amministrativo;

sul punto occorre ribadire la giurisprudenza di queste Sezioni Unite, secondo cui la natura oggettiva dell’interesse alla corretta soluzione del problema di giurisdizione comporta la legittimazione a ricorrere ai sensi dell’art. 41 c.p.c., comma 1, anche del soggetto che, avendo instaurato il giudizio di merito non ancora definito, abbia poi (spontaneamente o su eccezione della controparte) ragionevolmente dubitato della correttezza della originaria scelta, da lui effettuata, circa il giudice da adire (ex plurimis, n. 11351 e n. 11548 del 1998, n. 174 e n. 217 del 2001, n. 4704 del 2002, n. 27997 del 2013);

tale soluzione interpretativa, oltre a soddisfare il predetto interesse oggettivo (evidenziato anche dalla natura non impugnatoria del regolamento preventivo), non produce eccessivi ritardi della durata del processo e previene significative lesioni del diritto di difesa, posto che l’eventuale accoglimento del regolamento, nel senso auspicato dalla parte ricorrente, consentirebbe la translatio iudicii ai sensi della L. n. 69 del 2009, art. 59 con il recupero delle attività processuali svolte innanzi al giudice dichiarato privo di giurisdizione, evitando così, anche sul piano sostanziale, eventuali decadenze, in cui invece la parte potrebbe incorrere con la riproposizione ex novo della domanda davanti al giudice avente giurisdizione (in termini, Cass., Sezioni Unite, n. 27997 del 2013, sopra citata);

la fattispecie è, poi, radicalmente diversa da quella esaminata da queste Sezioni Unite con le sentenze n. 1309 del 2017 e n. 21260 del 2016, nelle quali si è stabilito che l’attore soccombente nel merito non è legittimato ad interporre appello per denunciare il difetto di giurisdizione del giudice da lui stesso prescelto, in quanto non è soccombente su tale, autonomo capo della decisione;

è agevole rilevare, infatti, che il regolamento preventivo di giurisdizione, diversamente dall’appello, è un rimedio preventivo e non impugnatorio e, quindi, non può configurarsi una previa soccombenza sul punto della giurisdizione, tale da escludere la legittimazione a proporre detto regolamento;

nella specie sussiste anche il requisito del “ragionevole dubbio” della parte ricorrente sulla giurisdizione (inteso come interesse concreto ed immediato ad una risoluzione della quaestio da parte delle Sezioni Unite, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole), requisito che la giurisprudenza di queste Sezioni Unite richiede per la proposizione del regolamento da parte dello stesso soggetto che ha adito il giudice (sulla necessità del “ragionevole dubbio”, ex plurimis, Cass., Sezioni Unite, n. 1351 e n. 11548 del 1998, n. 174 del 2001, n. 9169 e n. 20504 del 2006, n. 26792 del 2008, n. 1876 e n. 15237 del 2011, n. 27990 del 2013, n. 1918 e n. 21260 del 2016);

integrano, infatti, il suddetto “ragionevole dubbio” – ed il correlativo interesse a definire rapidamente sia la questione di giurisdizione, sia la controversia – non solo e non tanto le perplessità manifestate dalla stessa IFCA già nel ricorso davanti al TAR (ricorso in cui si afferma che il giudice amministrativo è stato adito solo “in via prudenziale”, essendo plausibile anche la tesi della giurisdizione del giudice ordinario), quanto soprattutto la pluralità di pronunce di merito e di legittimità indicate dalla parte, tutte nel senso della giurisdizione del giudice ordinario in ordine alle controversie tra case di cura private accreditate e USL, aventi ad oggetto l’entità delle somme spettanti alle prime (nel ricorso per regolamento si elencano tre pronunce di tribunali ordinari, cinque di tribunali amministrativi regionali, quattro del Consiglio di Stato, tre delle Sezioni Unite di questa Corte di cassazione);

prima di esaminare la prospettata questione di giurisdizione, occorre qui ribadire la consolidata giurisprudenza di queste Sezioni Unite, secondo cui la giurisdizione si determina sulla base della domanda (art. 386 cod. proc. civ.: “oggetto della domanda”) e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (ex plurimis, n. 5288 e n. 15323 del 2010; n. 16168 e n. 20902 del 2011; n. 16883 del 2013; n. 11229 del 2014; n. 2360 e n. 6916 del 2015; n. 3732 del 2016);

la IFCA, come sopra accennato, ha chiesto al TAR, quale petitum sostanziale, la determinazione pecuniaria delle prestazioni da essa fornite, in base al regime della convenzione/accreditamento all’epoca vigente ed alla corretta valutazione (“appropriatezza”) dei ricoveri e dei DRG, senza porre alcuna questione di interpretazione complessiva o di legittimità del suddetto regime ovvero della congruità del tetto di prestazioni fissato;

come è noto, per costante giurisprudenza di queste Sezioni Unite, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie, nell’ambito di quelle relative a concessioni di pubblici servizi, concernenti “indennità, canoni o altri corrispettivi” (art. 133, comma 1, lett. c, cod. proc. amm.; già L. n. 1034 del 1971, art. 5dopo la modifica apportata dalla L. n. 205 del 2000, art. 7 e la successiva dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale di cui alla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004) nelle quali venga in rilievo non l’esistenza od il contenuto della concessione o l’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione sul rapporto concessionario o sulla determinazione delle suddette controprestazioni (nel qual caso la giurisdizione spetterebbe al giudice amministrativo), ma solo l’effettiva debenza dei corrispettivi stessi in favore del concessionario, secondo un rapporto paritario di contenuto meramente patrimoniale, nella contrapposizione delle situazioni giuridiche soggettive obbligo/pretesa (ex plurimis, Cass., Sezioni Unite, n. 7861 del 2001, n. 15217 e n. 22661 del 2006, n. 411 del 2007, n. 10149 del 2012);

nel caso in esame sussiste, pertanto, la giurisdizione del giudice ordinario, proprio perchè, in base al sopra individuato petitum sostanziale, viene in rilievo, nell’ambito del sistema sanitario di accreditamento di cui al D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 (assimilabile ad un rapporto concessorio di pubblico servizio: ex plurimis, Cass. n. 603, n. 14335 e n. 28501 del 2005, n. 10149 del 2012), la determinazione, alla stregua degli appositi accordi contrattuali intervenuti tra le parti, della remunerazione delle prestazioni effettuate dai soggetti privati accreditati, senza che rientri nel thema decidendum alcun profilo legato all’esercizio, da parte della pubblica amministrazione, di poteri autoritativi e discrezionali;

in particolare, nel caso in esame, il giudice ordinario potrà direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito vantato dal privato accreditato (ex plurimis, Cass., Sezioni Unite, nn. 1771, n. 1772 e 1773 del 2011, n. 10149 e n. 10150 del 2012, n. 2291 e n. 2294 del 2014, n. 22094 del 2015), vagliando, appunto, la contestata “appropriatezza” dei ricoveri e dei DRG;

occorre, dunque, concludere (conformemente alle richieste della ricorrente IFCA ed alle conclusioni del P.M.) che spetta alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione della controversia.

PQM

La Corte, pronunciando a sezioni unite, dichiara la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili, il 7 febbraio 2017.

Depositato in Cancelleria il 15 settembre 2017