Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2145 del 29/01/2018

Cassazione civile, sez. un., 29/01/2018, (ud. 16/01/2018, dep.29/01/2018),  n. 2145

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – Con atto di citazione notificato il 22 giugno 2016, T.F., premessa la propria qualità di proprietario di vaste superfici in agro di Giugliano, ha convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale ordinario di Napoli la Regione Campania, la s.p.a. Sapna – Sistema Ambiente Provincia Napoli e la Presidenza del Consiglio dei ministri al fine di sentirle condannare alla restituzione dei terreni occupati, in asserita carenza di potere, per la realizzazione di un impianto di smaltimento di rifiuti, nonchè al risarcimento di tutti i danni, patrimoniali e non patrimoniali.

Le convenute si sono costituite, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

2. – Nella pendenza del giudizio dinanzi al Tribunale di Napoli, il T. ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, con atto notificato il 9 e il 10 novembre 2016, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Il ricorrente ha dedotto l’inesistenza o la nullità assoluta ed insanabile della dichiarazione di pubblica utilità resa con ordinanza commissariale n. 27 del 9 giugno 1997 di approvazione del piano definitivo per lo smaltimento dei rifiuti in Campania, in quanto priva della necessaria indicazione dei termini la L. n. 2359 del 1865, ex art. 13, per l’inizio ed il completamento della procedura di esproprio e dei lavori, nonchè l’inefficacia dell’occupazione d’urgenza delle aree disposta con ordinanza commissariale n. 18 del 15 febbraio 2000, non realizzata nei prescritti tre mesi, ma solo il 20-21 giugno 2001, e in ogni caso il decorso del termine acceleratorio triennale per l’inizio dei lavori di cui alla L. n. 1 del 1978. Si verserebbe, ad avviso del ricorrente, in fattispecie di occupazione usurpativa.

Si sono costituite, con separati atti di controricorso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, la Regione Campania e la società Sapna, chiedendo la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo.

3. – Il regolamento di giurisdizione è stato avviato alla trattazione camerale sulla base delle conclusioni scritte del pubblico ministero, ai sensi dell’art. 380 – ter c.p.c., con cui si chiede dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

Il ricorrente ha depositato una memoria illustrativa in prossimità della camera di consiglio.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Si tratta di stabilire a chi spetti la giurisdizione nella controversia avente ad oggetto la domanda di condanna avanzata dal proprietario alla restituzione dei terreni occupati dalla P.A., in asserita carenza di potere, per la realizzazione di un impianto di produzione CDR (combustibile derivato dai rifiuti), nonchè al risarcimento del danno, patrimoniale e non patrimoniale.

2. – La controversia rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.

2.1. – Ai sensi dell’art. 133 cod. proc. amm., comma 1, lett. g), sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.

Le Sezioni Unite hanno stabilito che rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie, anche di natura risarcitoria, relative ad occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione, attuate in presenza di un concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata e la sua utilizzazione, nonchè l’irreversibile trasformazione della stessa, siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva (Cass., Sez. U., 29 marzo 2013, n. 7938).

In questa direzione si è affermato:

che ricade nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto dà luogo ad una controversia riconducibile in parte direttamente ed in parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo, la domanda di risarcimento per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d’urgenza e proseguita anche dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità. Si è infatti chiarito che la riconducibilità all’esercizio di un pubblico potere sussiste anche quando l’occupazione inizia, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d’urgenza, e prosegue dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità; anche in questo caso, infatti, ricorre l’elemento ritenuto decisivo per l’affermazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e cioè il concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata e la sua utilizzazione siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva (Cass., Sez. U., 27 maggio 2015, n. 10879);

– che la domanda di restituzione di un terreno oggetto di procedura espropriativa che si assume perenta per mancata emanazione del decreto di esproprio nel quinquennio è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giacchè l’art. 133 cod. proc. amm., comma 1, lett. g), riferendosi ai comportamenti riconducibili “anche mediatamente” all’esercizio di un pubblico potere in materia espropriativa, include anche il caso in cui l’espropriazione sia proseguita malgrado la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità (Cass., Sez. U., 12 giugno 2015, n. 12179);

– che del pari rientra del pari nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto la restituzione di un suolo, ovvero il risarcimento del danno per la perdita della proprietà del medesimo, occupato d’urgenza, per l’esecuzione di un intervento di edilizia residenziale pubblica, in forza di una dichiarazione di pubblica utilità, ancorchè illegittima (perchè priva dei termini iniziale e finale dei lavori e delle procedure di esproprio), e ciò stante il collegamento della realizzazione dell’opera fonte di danno con la dichiarazione suddetta, senza che rilevi la qualità del vizio da cui sia affetta quest’ultima (Cass., Sez. U., 25 luglio 2016, n. 15284);

– che ai fini della devoluzione al giudice amministrativo delle controversie relative ai comportamenti della P.A. nelle procedure ablative, è sufficiente il collegamento della realizzazione dell’opera fonte di danno ad una dichiarazione di pubblica utilità, ancorchè illegittima (Cass., Sez. U., 22 marzo 2017, n. 7302).

2.2. – Nella specie il comportamento di occupazione da parte della P.A., cui si ascrive la lesione lamentata dall’attore nel giudizio a quo, è la conseguenza di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento della procedura espropriativa, legittimo o illegittimo ma comunque espressione di un potere amministrativo in concreto esistente, che ha reso possibile la condotta successiva.

Ed invero, il Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti in Campania, con ordinanza n. 12 del 2 febbraio 2000, costituente anche dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori, ha approvato il progetto esecutivo – presentato da Fisia Italimpianti s.p.a., nella sua qualità di mandataria di un’associazione temporanea di imprese, quale affidataria provvisoria del servizio di smaltimento dei rifiuti per la Provincia di Napoli – per la realizzazione di un impianto di produzione CDR nel territorio del Comune di Giugliano; con successiva ordinanza n. 18 del 15 febbraio 2000, il Commissario ha disposto l’occupazione d’urgenza dei terreni per un periodo di cinque anni.

Nel caso descritto, dunque, l’occupazione e la manipolazione del fondo di proprietà privata sono avvenute in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità, la quale costituisce, secondo la disciplina ratione temporis applicabile, l’atto autoritativo che fa emergere il potere pubblicistico in rapporto al bene privato e costituisce al tempo stesso origine funzionale della successiva attività, giuridica e materiale, di utilizzazione dello stesso per scopi pubblici previamente individuati.

Nella materia dei procedimenti di esproprio sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione – anche ai fini complementari della tutela risarcitoria – di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, ancorchè il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti in ipotesi illegittimi; sicchè non determina la devoluzione della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario la circostanza che l’ingerenza nella proprietà privata si sia in concreto realizzata una volta divenuta inefficace l’occupazione di urgenza per essere l’effettiva immissione nel possesso dell’immobile intervenuta decorso il termine di tre mesi dall’emanazione del provvedimento commissariale che la autorizzava.

4. – E’ dichiarata – in conformità delle conclusioni del pubblico ministero – la giurisdizione del giudice amministrativo.

5. – L’evoluzione del quadro giurisprudenziale in tale ambito del riparto giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del regolamento.

PQM

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e compensa tra le parti le spese del regolamento.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 16 gennaio 2018.

Depositato in Cancelleria il 29 gennaio 2018