Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21183 del 19/10/2016


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Cassazione civile sez. I, 19/10/2016, (ud. 09/03/2016, dep. 19/10/2016), n.21183

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. CAMPANILE Pietro – rel. Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

G.L.M.I. – G.L.G. – quali eredi di

G.L.M.G. elettivamente domiciliati in Roma, via G. Carducci,

n. 4, nello studio dell’avv. Alberto M. Bruni, che li rappresenta e

difende, giusta procura speciale a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

COMUNE DI LAJATICO elettivamente domiciliato in Roma, via della

Giuliana, n. 44, nello studio dell’avv. Vittorio Nuzzaci, che lo

rappresenta e difende unitamente all’avv. Maria Fiorentini, giusta

procura speciale in calce al controricorso;

– controricorrente –

nonchè contro

AZIENDA PISANA PER L’EDILIZIA SOCIALE – SOCIETA’ CONSORTILE PER

AZIONI (A.P.E.S. S.C.P.A.) elettivamente domiciliata in Roma, via

Pisanelli, n. 2, nello studio dell’avv. Stefano Di Meo, che la

rappresenta e difende unitamente all’avv. Bruno Dinucci, giusta

procura speciale a margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di Firenze, n. 57,

depositata in data 18 gennaio 2011;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 9

marzo 2016 dal consigliere Dott. CAMPANILE Pietro;

sentito per i ricorrenti l’avv. E. Paoletti, munito di delega;

sentito per A.P.E.S. l’avv. DI Meo;

sentito per il Comune di Lajatico l’avv. Nuzzaci;

udito il P.M., nella persona del Sost. Procuratore Generale Dott.

CARDINO Alberto, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1 – Con sentenza non definitiva depositata in data 27 giugno 2002 il Tribunale di Pisa affermava che l’ATER della Provincia di Pisa ed il Comune di Lajatico erano tenuti in solido al risarcimento dei danni, in favore dell’attrice G.L.M.G., correlati all’irreversibile trasformazione, per la realizzazione di un piano di edilizia economica e popolare, e, di un terreno di proprietà della stessa, occupato senza l’intervenuto di un valido decreto di espropriazione.

1.1 – Con sentenza definitiva depositata in data 20 ottobre 2008, successivamente corretta in data 23 giugno 2009, il Tribunale, ritenuta la natura edificabile del terreno, condannava gli enti convenuti, in solido fra loro, al pagamento in favore dell’attrice, della somma di Euro 99.573,00, oltre rivalutazione monetaria ed interessi dal (OMISSIS) al saldo.

1.2 – Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di appello di Firenze, pronunciando sui gravami proposti dall’Azienda Pisana per l’Edilizia Sociale (d’ora in poi, per brevità, APES S.c.p.a.), subentrata all’ATER, dal Comune di Lajatico e dagli eredi della G.L., i quali chiedevano anche la determinazione dell’indennità di occupazione legittima, rigettata l’eccezione di prescrizione dell’azione risarcitoria ribadita dagli enti appellanti, ha ritenuto fondato il motivo di gravame con il quale veniva sostenuta la natura agricola dell’area.

In particolare, si è osservato che, essendo i terreni de quibus inseriti in zona agricola, con delibera adottata in data 22 febbraio 1982 il Comune di Lajatico aveva incluso il terreno in questione nella zona residenziale: tale variante, ad avviso della corte fiorentina, avrebbe imposto un vincolo preordinato all’espropriazione, del quale non poteva tenersi conto ai fini della determinazione dell’indennità.

1.3 – Il valore del terreno è stato quindi commisurato al valore di mercato di terreni agricoli, e determinato quindi, in Euro 2.410,00, oltre rivalutazione monetaria ed interessi.

1.4 – L’indennità di occupazione legittima è stata liquidata, sulla base del criterio fondato sul v.a.m., attribuendo, per ciascun mese di occupazione, un dodicesimo dell’indennità di espropriazione calcolata ai sensi della L. n. 865 del 1971, art. 16.

1.5 – Per la cassazione di tale decisione i signori M.I. e G.L.G., eredi dell’originaria attrice, propongono ricorso, affidato a quattro motivi, illustrati da memoria, cui il Comune di Lajatico e l’APES resistono con controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

2 – Con il primo motivo, deducendo la violazione della L. n. 167 del 1962, artt. 3 e ss. e della L. n. 865 del 1971, art. 51, nonchè del D.P.R. n. 327 del 2001, come modificato dalla L. 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 89, i ricorrenti sostengono che la corte territoriale, incorrendo per altro in vizio di motivazione, avrebbe erroneamente determinato le somme dovute a titolo di risarcimento del danno sulla scorta della ritenuta natura agricola dell’area. Il terreno, in quanto espropriato per la realizzazione di alloggi di edilizia economica e popolare, doveva considerarsi, sulla base di un consolidato orientamento di legittimità, edificabile.

2.1 – Con il secondo mezzo le norme sopra indicate si assumono violate in relazione alla concreta liquidazione del pregiudizio.

2.2 – Con la terza censura gli stessi argomenti vengono riproposti in relazione alla determinazione dell’indennità di occupazione.

2.3 – Con il quarto motivo, deducendo violazione dell’art. 112 c.p.c., (ma, nella sostanza, della preclusione derivante dal giudicato interno), si deduce che, a delle decisioni, non definitiva e definitiva, di primo grado, che avevano affermato la responsabilità solidale dell’APES e del Comune, erroneamente la Corte aveva condannato al risarcimento dei danni derivanti dall’occupazione illegittima soltanto la prima.

3 – I primi tre motivi, da esaminarsi congiuntamente in quanto intimamente correlati, sono fondati.

3.1 – In disparte l’inammissibilità della deduzione del vizio di motivazione in merito a una questione di diritto, quale la ricognizione giuridica del fondo espropriato, vale bene premettere che il costante riferimento nel ricorso alla disciplina introdotta dal D.P.R. n. 327 del 2001 non può essere condiviso, in quanto, come più volte precisato da questa Corte (Cass., 8 settembre 2015, n. 17786; Cass., 4 giugno 2014, n 12528; Cass., 9 marzo 2012, n. 3749), nei giudizi aventi a oggetto la determinazione dell’indennità di espropriazione, relativi a procedimenti in cui la dichiarazione di pubblica utilità sia stata emessa, come nel caso in esame, prima del 30 giugno 2003, data di entrata in vigore del D.P.R. n. 327 del 2001, opera la disciplina transitoria prevista dall’art. 57 dello stesso decreto, secondo cui le disposizioni del testo unico non si applicano ai progetti edilizi per i quali, alla data di entrata in vigore del decreto, sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza, cui continuano invece ad applicarsi tutte le normative vigenti alla detta data.

3.2 – Con riferimento al quadro normativa vigente ratione temporis, va osservato che, in base al costante orientamento di questa Corte, l’inclusione di un’area nel piano di zona per l’edilizia economica e popolare Implica, anche ove l’originaria zonizzazione del piano regolatore generale ne comportasse la qualificazione come suolo agricolo, che, in virtù della variante introdotta dal peep (che in tale parte va considerato strumento programmatori() e conformativo), la stessa ha acquisito carattere di edificabilità (Cass., 17 settembre 2001, n. 11621; Cass., Sez. un., 21 marzo 2001, n. 125; Cass., 11 giugno 2002, n. 8330; Cass., 9 aprile 2003, n. 5570; Cass., 31 maggio 2007, n. 12771). 3.3 – Tale orientamento risale alla pronuncia n. 11433 del 1997, con la quale le Sezioni unite di questa Corte affermarono il principio secondo cui il piano di edilizia economica e popolare (P.E.E.P.) rientra in un disegno normativa volto a consentire che l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare sia inquadrato in uno strumento urbanistico più ampio, sicchè esso non può essere in contrasto con un precedente piano urbanistico generale, di cui costituisce pur sempre l’attuazione nella versione originaria o in quella modificata dal P.E.E.P., che del P.R.G. ha effetto di variante. Il fatto stesso, quindi, che un terreno sia compreso nel P.E.E.P., ed in esso abbia destinazione all’edilizia economica e popolare, che del P.R.G. costituisce attuazione o variante, è di per sè elemento giustificativo del legale carattere edificatorio del terreno medesimo, sia pure nei limiti che il P.E.E.P. consente. Da quanto premesso consegue che, nella valutazione della natura edificabile del terreno secondo diritto, ai fini espropriativi o ai fini risarcitori in una fattispecie di accessione acquisitiva, non è sufficiente fare riferimento al P.R.G. nella sua originaria formulazione (nel quale il terreno in questione sia eventualmente collocato in zona agricola), ma occorre anche tenere presente la destinazione che quel terreno abbia assunto nel P.E.E.P., che del P.R.G. o del piano di fabbricazione costituisce variante, ed in base ad esso riconoscerne la natura edificatoria e valutarne le caratteristiche.

3.4 – Nella delibera del 22 febbraio 2002 (riportata per intero nel ricorso, in ossequio al principio di autosufficienza) il Comune di Lajatico, dopo aver rilevato che un’area, già inserita nel P.E.E.P. ed assegnata all’I.A.C.P., con delibera del 30 settembre 1981, per la realizzazione di dodici alloggi, si era rivelata a tal fine inidonea per ragioni di natura geologica, constato altresì che non erano presenti altri siti nella zona P.E.E.P., considerata l’idoneità dell’area della (OMISSIS), già inserita in zona agricola, ha ritenuto la necessità di “apportare una variante al vigente P.d.E., includendo detta area nella zona residenziale e riclassificando come zona agricola parte nell’area inserita nel P.E.E.P. e risultata inidonea alla costruzione degli alloggi”, prevedendo, contestualmente, di “assegnare allo I.A.C.P., per la costruzione dei 12 alloggi, l’area sopra descritta, per effetto dell’odierna variante inserita nella zona residenziale”.

3.5 – La sentenza impugnata ha affermato che la destinazione agricola dell’area non sarebbe mutata in virtù della delibera adottata in data 22 febbraio 1982, che si sarebbe limitata a individuare “una porzione di terreno agricolo da trasformare in zona residenziale”. 3.6 – Nell’affermare la natura “lenticolare” della previsione, sostanzialmente richiamando i principi inerenti ai caratteri del vincolo preordinato all’esproprio, la corte distrettuale non ha valutato, nella sua complessiva portata, le condizioni di validità e l’efficacia del provvedimento di localizzazione, nell’ambito del programma di edilizia residenziale pubblica, previsto dalla L. n. 865 del 1971, art. 51, al quale il Comune di Lajatico ha fatto espressamente riferimento per assegnare l’area all’I.A.C.P. per la realizzazione di un programma di edilizia economica e popolare che prevedeva la costruzione di dodici alloggi.

3.7 – Com’è noto, la L. n. 865 del 1971, art. 50, così dispone: “Nei comuni che abbiano provveduto alla formazione dei piani di zona ai sensi della L. 18 aprile 1962, n. 167, le aree per la realizzazione dei programmi pubblici di edilizia abitativa previsti dal presente titolo sono scelte nell’ambito di detti piani”.

3.8 – Il successivo art. 51 prevede, poi, che “nei comuni che non dispongono dei piani previsti dalla L. 18 aprile 1962, n. 167, i programmi costruttivi sono localizzati su aree indicate con deliberazione del consiglio comunale nell’ambito delle zone residenziali dei piani regolatori e dei programmi di fabbricazione, sempre che questi risultino approvati o adottati e trasmessi per le approvazioni di legge”.

Come recentemente ribadito da questa Corte (Cass., 6 marzo 2015, n. 4614), nonchè dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. St., 5 settembre 2014, n. 4520), il programma costruttivo di edilizia residenziale, Inerente alla localizzazione di cui alla L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 51, non è equiparabile al piano di zona, rispetto al quale è alternativo e autonomo, essendo soggetto ad un procedimento semplificato ed accelerato d’individuazione ed acquisizione delle aree destinate ad iniziative di edilizia residenziale pubblica, non assimilabile alla procedura di formazione del p.e.e.p., con il quale condivide solo l’efficacia. Mette conto di precisare che, come affermato dalla giurisprudenza amministrativa, il ricorso alla L. n. 865 del 1971, art. 51 è ammesso non soltanto quando il piano per l’edilizia economica e popolare manchi del tutto, ma anche quando quello esistente abbia esaurito la propria efficacia e non consenta la realizzazione di ulteriori alloggi (Cons. St., 12 gennaio 2005, n. 52; Cons. St., 30 giugno 2003, n. 3896; Cons. St., 26 settembre 2001, n. 5039).

3.9 – Nel caso in esame il programma costruttivo è stato deliberato per essersi dato atto dell’inidoneità dell’area residua del p.e.e.p., della quale, per altro si è disposta la “riclassificazione come zona agricola”, e quindi la localizzazione è stata effettuata, come si legge nell’indicata delibera, dopo che è stato ritenuto “necessario apportare una variante al P.d.F., includendo detta area nella zona residenziale..”. Non si è trattato, pertanto, di una mera variante di natura “lenticolare”, avente ad oggetto l’individuazione del sito nel quale realizzare l’opera avente pubblica utilità, come opinato dalla Corte distrettuale: la localizzazione prevista dalla L. n. 865 del 1971, art. 51, prevede espressamente che l’individuazione delle aree destinate ad edilizia pubblica avvenga in zona residenziale e non può, quindi, avvenire in zona agricola (cfr. T.A.R. Campobasso, 27 gennaio 2011, n. 36).

Ne consegue che, mentre con l’inserimento di un terreno nel P.e.e.p. allo viene contemporaneamente conferita, come sopra evidenziato, natura edificatoria, nella localizzazione in esame il terreno, in quanto inserito in zona residenziale, tale natura deve già possedere. Appare allora evidente come la delibera del Comune di Lajatico del 22 febbraio 2002 non possa costituire una mera localizzazione di natura lenticolare, ma contenga delle precise cadenze, delle quali l’una (inserimento dell’area in zona residenziale, che equivale a variante dello strumento urbanistico: cfr. Cons. St., 25 luglio 2014, n. 3967) costituisce il prius, dal punto di vista logico e giuridico, dell’individuazione e dell’assegnazione del terreno destinato, ai sensi del più volte richiamato dalla L. n. 865 del 1971, art. 51, ad edilizia residenziale pubblica.

Deve quindi affermarsi, in relazione all’area in questione, la ricorrenza del requisito della legale edificabilità.

4 – Parimenti fondato è il quarto motivo. Premesso che nella motivazione della sentenza impugnata manca qualsiasi accenno alla responsabilità esclusiva dell’A.P.E.S. in relazione all’occupazione illegittima in esame, e che la stessa non ha proposto impugnazione in via incidentale circa la propria carenza di legittimazione in merito al pagamento dell’indennità di occupazione legittima, deve rilevarsi che l’esclusione del Comune di Lajatico dal dispositivo della decisione impugnata sia del tutto ingiustificata, tanto in relazione alla condanna al risarcimento dei danni relativi all’irreversibile trasformazione del terreno (essendosi per altro formato il giudicato sul c.d. fenomeno dell’occupazione acquisitiva), quanto in merito al pagamento dell’indennità relativa al periodo di occupazione legittima.

4.1 – Sotto il primo profilo, in disparte i principi inerenti alla responsabilità solidale nei confronti di tutti coloro che, delegante e delegato, abbiano determinato in maniera illegittima l’irreversibile trasformazione del fondo (Cass., 9 ottobre 2007, n. 21096; Cass., Sez. un., 20 ottobre 1995, n. 10922), deve rilevarsi che su tale aspetto si era formato il giudicato, non essendo stata contestato nè da A.P.E.S. nè dal Comune il giudizio di corresponsabilità affermato nella decisione non definitiva del Tribunale di Pisa n. 694 del 2002 e in quella successiva n. 1322 del 2008.

4.2 – Deve poi richiamarsi, quanto all’indennità di occupazione, il costante orientamento di questa Corte in merito alla legittimazione del Comune in relazione al pagamento dell’indennità (nella specie di occupazione) nei procedimenti aventi ad oggetto la realizzazione di programmi di edilizia residenziale (Cass., 29 ottobre 2013, n. 24355; Cass., 20 giugno 2011, n. 13456).

5 – L’impugnata sentenza va quindi cassata, con rinvio alla Corte d’appello di Firenze, che, in diversa composizione, applicherà i principi sopra indicati e provvederà, altresì, a regolare le spese del presente giudizio di legittimità.

PQM

La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della prima sezione civile, il 9 marzo 2016.

Depositato in Cancelleria il 19 ottobre 2016

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