Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21162 del 07/08/2019

Cassazione civile sez. lav., 07/08/2019, (ud. 03/07/2019, dep. 07/08/2019), n.21162

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 18112-2017 proposto da:

B.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G.GIOACCHINO

BELLI, 39, presso lo studio degli avvocati MARIA LAURA RITA LAUDADIO

e ALBERTO SAGGIOMO, che lo rappresentano e difendono;

– ricorrente –

contro

I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE PREVIDENZA SOCIALE, in persona del

Presidente e legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA CESARE BECCARIA 29, presso l’Avvocatura

Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati

ELISABETTA LANZETTA, CHERUBINA CIRIELLO, SEBASTIANO CARUSO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1944/2017 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI,

depositata il 10/03/2017 R.G.N. 4196/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

03/07/2019 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MASTROBERARDINO Paola, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito l’Avvocato FRANCESCO MANGAZZO per delega verbale Avvocato MARIA

LAURA RITA LAUDADIO;

udito l’Avvocato SEBASTIANO CARUSO.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La Corte di Appello di Napoli ha confermato la sentenza di primo grado che aveva respinto il ricorso proposto da B.A., dirigente medico legale di I fascia alle dipendenze dell’INPS, volto all’accertamento della illegittimità del Regolamento dell’Istituto n. 2 del 1.2.2012, del diritto allo svolgimento, senza necessità di preventiva autorizzazione, dell’attività libero professionale, della illegittimità del licenziamento disciplinare, della illegittimità del diniego di autorizzazione allo svolgimento dell’attività “extramuraria”, al risarcimento del danno conseguito alla mancata percezione delle retribuzioni maturate dal licenziamento alla effettiva reintegrazione nel posto di lavoro e della contribuzione previdenziale, alla sospensione degli incarichi di collaborazione con la UNIPOL, alla perdita di chances, alla immagine, alla professionalità e al danno biologico.

2. La Corte territoriale ha premesso che al B. era stato contestato di avere svolto, in costanza di rapporto a tempo pieno, negli anni 2012 e 2013 incarichi retribuiti di collaborazione libero professionale, con compagnie assicuratrici facenti capo alla UNIPOL, nonostante il diniego dell’autorizzazione e tanto in violazione degli obblighi sanciti dal regolamento adottato dall’Inps con provvedimento n. 12 del 2012.

3. Essa, per quanto oggi rileva, ha ritenuto che il Regolamento adottato con provvedimento n. 19 del 6.3.2014, che disciplinava la materia delle incompatibilità e degli incarichi, nel prevedere in modo espresso la sua applicabilità anche al personale dell’Area Medica, non aveva fatto altro che esplicitare quanto già previsto nel Regolamento del 2012 il quale aveva sottoposto al regime autorizzatorio anche il personale dipendente appartenente alle “Aree dei professionisti e dell’Area Medica”.

4. La Corte territoriale ha ritenuto tale ultimo Regolamento conforme alle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7 che, in continuità con quanto già previsto dalla L. n. 662 del 1996, art. 1, comma 60 condiziona l’espletamento di incarichi retribuiti esterni alla autorizzazione della P.A. datrice di lavoro, e ciò nonostante l’estensione, ad opera della L. n. 224 del 1984, art. 13 ai dirigenti medici dell’Inps degli istituti normativi previsti per i medici del SSN (tra cui il regime delle incompatibilità di cui alla L. n. 412 del 1991, art. 4, comma 7 innovato in senso fortemente restrittivo dalla L. n. 662 del 1996 e dal D.Lgs. n. 502 del 1992).

5. Ha aggiunto che la disciplina regolamentare in tema di incarichi trovava applicazione anche nei confronti dei medici operanti in regime di “extramoenia” e ha osservato che lo stesso ricorrente aveva avvertito la necessità di richiedere l’autorizzazione e purtuttavia aveva espletato gli incarichi esterni per le compagnie assicuratrici, nonostante questa fosse stata negata.

6. La Corte territoriale, rilevato che la documentazione acquisita dalla Direzione Generale in ordine a tutte le attività prestate in assenza di autorizzazione era stata trasmessa all’Ufficio di disciplina l’8.8.2013, che la contestazione disciplinare era stata effettuata il 9.10.2013 e che il licenziamento era stato adottato il 12.11.2013, ha ritenuto infondata l’eccezione di tardività della contestazione e del mancato rispetto dei termini previsti dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55 bis per la conclusione del procedimento disciplinare.

7. Avverso questa sentenza B.A. ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi, al quale l’Inps ha resistito con controricorso.

8. Le parti hanno depositato memorie.

9. La causa, originariamente chiamata alla udienza pubblica del 10 aprile 2019 è stata rinviata a nuovo ruolo su richiesta dell’Inps che aveva dichiarato di non avere ricevuto la comunicazione relativa alla fissazione di detta udienza.

10. La causa è stata, quindi, trattata alla odierna udienza.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Sintesi dei motivi.

11. Il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3, 4 e 5, violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55 bis (primo motivo e terzo motivo), dell’art. 112 c.p.c. (primo motivo), degli artt. 15 disp. gen. (secondo motivo), della L. n. 22 del 1984, art. 13, della L. n. 412 del 1991, art. 14 e della L. n. 662 del 1996 (secondo e terzo motivo), del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 53,55 e 55 bis (terzo motivo) e travisato esame di un punto decisivo della controversia e omessa e contraddittoria motivazione (primo, secondo e terzo motivo di ricorso).

12. Il ricorrente (primo motivo) assume che il termine di 120 giorni previsto per la conclusione del procedimento disciplinare decorreva dall’8.3.2013 (ovvero dal 15.4.2013, ovvero dal 14.5.2013 ovvero dal 12.6.2013) tempo di acquisizione, da parte della Direzione regionale Inps della Campania delle attestazioni rese dalla UNIPOL (ovvero del Gruppo Fondiaria- SAI, ovvero della Val Piave Assicurazioni) ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 11 e della L. n. 190 del 2012, art. 42 relative ai compensi erogati in relazione agli incarichi conferiti.

13. Il ricorrente (secondo motivo) imputa alla Corte territoriale di avere errato nel ritenere legittima l’applicazione del Regolamento dell’Istituto del 1.2.20012 all’attività libero professionale medica.

14. In sintesi, sostiene che, diversamente da quanto affermato dalla Corte territoriale, l’espressione “Area Medica” utilizzata nell’art. 11 del Regolamento del 1.2.2012, nella parte in cui individua anche i medici ed il personale infermieristico tra i soggetti tenuti alla richiesta di autorizzazione, fa riferimento ad attività diverse dalla attività libero professionale, disciplinata dal precedente Regolamento del 2010, perchè non regolate da alcuna disposizione di legge speciale.

15. Aggiunge che i medici dell’Inps non sono equiparabili a tutti gli altri dipendenti in quanto il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 6 che essendo norma generale non può abrogare la disposizione speciale contenuta nella L. n. 833 del 1978, esclude l’obbligo di autorizzazione per coloro “ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero professionale”.

16. Il ricorrente assume, inoltre, che l’interpretazione del Regolamento dell’1.2.2012 contenuta nella sentenza impugnata è erronea perchè, in contrasto con il sistema delle fonti di cui all’art. 15 disp. gen., pone tale Regolamento “sullo stesso piano della norma imperativa attribuendole automatico effetto abrogativo della L. n. 833 del 1978, art. 47,punto 4, della L. n. 222 del 1984, art. 13, della L. n. 662 del 1996, del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 6 e dello speciale Regolamento Inps del 30.7.2010 disciplinante la libera professione medica intra-extramuraria” Deduce anche che solo in epoca successiva ai fatti contestati l’INPS con la circolare n. 62 del 16.5.2014 ha modificato il Regolamento del 30.7.2010 e imputa alla Corte territoriale di non avere considerato che la Direzione Regionale della Campania in data 3.7.2011 aveva concesso l’autorizzazione della libera professione medica in extramoenia, autorizzazione per la quale era stato previsto il tacito rinnovo annuale.

17. I ricorrente addebita (terzo motivo) alla Corte territoriale di avere motivato in maniera insufficiente l’affermazione secondo cui la richiesta di autorizzazione all’espletamento degli incarichi era stata negata e non aveva considerato che, in realtà, le richieste di autorizzazione avevano ad oggetto l’autorizzazione all’espletamento dell’attività libero professionale medico legale, in conformità alle opzioni manifestate per il regime di “extramoenia”; sostiene di non avere impugnato il Regolamento dell’Inps del 1.2.2012 perchè solo con la contestazione disciplinare l’Inps aveva manifestato l’intenzione di applicarlo anche all’esercizio dell’attività libero professionale.

Esame dei motivi.

18. Le censure che, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, addebitano alla sentenza impugnata la violazione dell’art. 55 bis, risultano esplicitate soltanto nel primo motivo e non anche nel terzo motivo, nel quale al riferimento fatto nella rubrica alla richiamata disposizione, non seguono, in difformità rispetto agli oneri imposti dall’art. 366 c.p.c., n. 4, prospettazioni difensive censorie, presentano profili di infondatezza e di inammissibilità.

19. Questa Corte ha affermato che, ai fini della decorrenza del termine perentorio previsto per la conclusione del procedimento disciplinare (richiamato D.Lgs. n. 165, art. 55-bis, comma 4, u.p.), in conformità con il principio del giusto procedimento, come inteso dalla Corte Costituzionale (C. Cost. 310/2010), assume rilievo esclusivamente il momento in l’ufficio competente regolarmente investito del procedimento ha acquisito una “notizia di infrazione” di contenuto tale da consentire allo stesso di dare, in modo corretto, l’avvio al procedimento disciplinare, nelle sue tre fasi fondamentali della contestazione dell’addebito, dell’istruttoria e dell’adozione della sanzione (Cass. 16706/2018, 6989/2018, 25379/2017, 7134/2017).

20. E’ stato precisato che, al contrario, il termine, invece, non può decorrere a fronte di una notizia che, per la sua genericità, non consente la formulazione dell’incolpazione e richiede accertamenti di carattere preliminare volti ad acquisire i dati necessari per circostanziare l’addebito (Cass. n. 32491/2018, 26825/2018, 16706/2018, 6989/2018, 7134 del 2017).

21. Dei principi innanzi richiamati, condivisi dal Collegio, la Corte territoriale ha fatto corretta applicazione alla fattispecie dedotta in giudizio.

22. Essa, infatti, ha ritenuto tempestiva la conclusione del procedimento disciplinare avendo rilevato che la notizia compiuta degli illeciti compiuti dal B. era stata acquisita dall’Istituto l’8.8.2013, allorchè erano pervenute le risposte alle informazioni richieste alle varie imprese assicuratrici in ordine alle attività di consulenza prestata dal B. ed ha evidenziato che l’ultima risposta, contenente i dati riassuntivi di tutti gli incarichi e le attività extraistituzionali svolte da quest’ultimo, era stata acquisita proprio in data 8.8.2013.

23. Il primo motivo è inammissibile nella parte in cui è dedotta la violazione dell’art. 112 c.p.c., in quanto il ricorrente non ha chiarito su quale domanda si è a consumato il vizio di non corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

24. Il primo motivo è, del pari, inammissibile, nella parte in cui il ricorrente, sotto l’apparente denuncia del vizio di violazione di legge, sollecita un nuovo accertamento in ordine alla data di compiuta ed esaustiva acquisizione della notizia relativa alle infrazioni, accertamento riservato al giudice del merito (Cass. 16706/2018, 29230/2017, 19183/2016, 16900/2016, 14324/2015).

25. Sono infondate le censure che, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, addebitano alla sentenza impugnata la violazione dell’art. 15 disp. gen. (secondo motivo), della L. n. 22 del 1984, art. 13, della L. n. 412 del 1991, art. 4 e della L. n. 662 del 1996 (secondo e terzo motivo), del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 53 e 55 (secondo motivo), censure sviluppate soltanto nel secondo motivo e non anche nel terzo motivo, nel quale al riferimento fatto nella rubrica alle norme di legge richiamate non seguono, in difformità rispetto agli oneri imposti dall’art. 366 c.p.c., n. 4, prospettazioni difensive censorie.

26. Va al riguardo ribadito il principio, già affermato da questa Corte nella sentenza n. 427 del 2019, in fattispecie sostanzialmente sovrapponibile a quella dedotta in giudizio, secondo cui “la L. n. 222 del 1984, art. 13 che estendeva al personale medico degli enti previdenziali gli istituti normativi previsti per i medici del servizio sanitario nazionale dalla L. n. 833 del 1978, art. 47 è divenuto inapplicabile D.Lgs. n. 29 del 1993, ex art. 72 poi trasfuso nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 1, a seguito della sottoscrizione del CCNL 11.10.1996 per la dirigenza degli enti pubblici non economici e del successivo accordo 14.4.1997 per il personale medico del comparto, sicchè il regime dell’incompatibilità per la dirigenza medica degli enti previdenziali è quello dettato in via generale dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, commi 6 e 7, e non quello di cui alla L. n. 412 del 1991, art. 4, comma 7, come successivamente integrato e modificato, riferibile alla sola dirigenza medica del servizio sanitario nazionale”.

27. Il Collegio ritiene di dare continuità al principio innanzi richiamato condividendone le ragioni esposte, da intendersi qui richiamate ex art. 118 disp. att. c.p.p., atteso che il ricorrente nel ricorso e nella memoria, non apporta argomenti decisivi che impongano la rimeditazione dell’orientamento giurisprudenziale innanzi richiamato.

Nella sentenza n. 427 del 2019, innanzi richiamata, è stato, in particolare osservato che:

28. la L. n. 222 del 1984, art. 13 invocato dal ricorrente ed inserito nell’ambito della legge di revisione della disciplina dell’invalidità pensionabile, estendeva al personale medico degli enti previdenziali la normativa dettata per i medici del servizio sanitario nazionale e rinviava alla L. n. 833 del 1978, art. 47 che, a sua volta, concerneva tutti gli aspetti del rapporto, normativi ed economici;

29. la predetta disposizione contenuta nella L. n. 222 del 1984, art. 13 è divenuta inapplicabile a seguito della contrattualizzazione del rapporto di pubblico impiego, in quanto il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 1, nel quale è stato trasfuso il D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 72 come sostituito dal D.Lgs. n. 546 del 1993, ha previsto che “le norme generali e speciali del pubblico impiego, vigenti alla data del 13 gennaio 1994 e non abrogate….sono inapplicabili a seguito della stipulazione dei contratti collettivi del quadriennio 1994/1997 in relazione ai soggetti e alle materie dagli stessi contemplati…” e “cessano in ogni caso di produrre effetti dal momento della sottoscrizione per ciascun ambito di riferimento, dei contratti collettivi del quadriennio 1998/2001”;

30. dopo l’istituzione dei comparti di contrattazione, la dirigenza medica degli istituti previdenziali è stata disciplinata dai CCNL per i dirigenti degli enti pubblici-non economici, a partire dal CCNL 11.10.1996, per il quadriennio 1994/1997, applicabile, come si legge nelle premesse, al personale con qualifica di dirigente, ai professionisti appartenenti alla decima qualifica funzionale nonchè al “personale medico e veterinario con l’inquadramento ordinario in detta qualifica e personale medico degli enti previdenziali inquadrato nelle speciali “qualifiche professionali del servizio medico-legale”;

31. in relazione a questi ultimi il CCNL, all’art. 94, ha rinviato ad un successivo accordo la definizione di “norme che regolino compiutamente il rapporto di lavoro dei medici e medici veterinari dipendenti dagli enti del comparto…… Detta disciplina dovrà risultare compatibile con le esigenze organizzative e funzionali degli enti interessati”;

32. l’accordo è intervenuto il 14.4.1997 e ha disciplinato, tra l’altro, anche lo svolgimento dell’attività libero professionale intra ed extra muraria, la quale è consentita “nel pieno e integrale rispetto delle disposizioni di legge vigenti in materia e alle condizioni da queste previste, secondo modalità stabilite dagli enti stessi, nell’ambito della rispettiva autonomia organizzativa, in relazione alle rispettive caratteristiche istituzionali e ordinamentali” (art. 9);

33. l’art. 23 del contratto, in armonia con quanto previsto dal D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 72, poi trasfuso nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69 ha previsto l’inapplicabilità di tutte le norme previgenti incompatibili con quelle dettate dall’accordo, in relazione ai soggetti e alle materie dalle stesse contemplate e, in particolare, per quel che qui rileva, delle disposizioni del D.P.R. n. 270 del 1987, di recepimento dell’accordo sindacale per il personale del servizio sanitario nazionale, in precedenza applicabile in forza della norma di rinvio contenuta nella L. n. 222 del 1984;

34. la generale equiparazione dei dirigenti medici degli enti previdenziali a quelli del servizio sanitario nazionale, sulla quale sono fondate le censure formulate nel secondo motivo, è, quindi, venuta a meno a seguito della sottoscrizione dei contratti collettivi sopra citati.

35. Le censure, nella parte in cui fanno leva sulla specialità della disciplina dettata dalla L. n. 222 del 1984, sono, pertanto, infondate, perchè la disapplicazione e la perdita di efficacia delle disposizioni previgenti ad opera della contrattazione collettiva si riferisce espressamente alle “norme generali e speciali del pubblico impiego”, con la conseguenza che non può operare nella fattispecie il principio, invocato dal ricorrente, espresso dal brocardo “lex posterior generalis non derogat priori speciali”.

36. Come già osservato nella richiamata sentenza di questa Corte n. 427 del 2019, il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53 al comma 7 stabilisce che “i dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza” la quale, ai fini del rilascio dell’autorizzazione, è tenuta a verificare situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi.

37. E’ stato precisato che l’obbligo di esclusività, desumibile dal richiamato art. 53, ha particolare rilievo nel rapporto di impiego pubblico perchè trova il suo fondamento costituzionale nell’art. 98 Cost. con il quale il legislatore costituente, nel prevedere che “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”, ha voluto rafforzare il principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., sottraendo il dipendente pubblico dai condizionamenti che potrebbero derivare dall’esercizio di altre attività (Cass. n. 427/2019, 20880/2018).

38. Detto obbligo, pertanto, può essere ritenuto insussistente nei soli casi in cui sia lo stesso legislatore a derogarlo espressamente attraverso disposizioni speciali, quali sono quelle, richiamate nell’art. 53, comma 6 che consentono a particolari categorie di dipendenti pubblici lo svolgimento di attività libero professionali.

39. Nel caso di specie, come già affermato nella richiamata sentenza di questa Corte n. 427 del 2019, non è ravvisabile alcuna deroga alla disciplina di carattere generale, perchè il D.Lgs. n. 165 del 2001, mentre richiama e fa salva per i medici del servizio sanitario nazionale la disciplina dettata dalla L. n. 412 del 1991, art. 4, comma 7, “ed ogni altra successiva modificazione ed integrazione della relativa disciplina”, non ne dispone l’applicabilità anche a categorie diverse da quelle contemplate dalla stessa legge, applicabilità che, come si è già detto, non può essere invocata sulla base dell’equiparazione fissata dalla L. n. 222 del 1984, venuta meno a seguito della contrattualizzazione del rapporto di impiego.

40. Legittimamente, pertanto, l’INPS è intervenuto con il Regolamento n. 12 del 2012 a disciplinare i casi e le modalità di rilascio della necessaria autorizzazione all’espletamento dell’incarico, posto che il potere unilaterale è stato esercitato nel rispetto d3el D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, e della contrattazione collettiva che, appunto, valorizza l’autonomia organizzativa e le peculiarità istituzionali e ordinamentali di ogni singolo ente (Cass. 427/2019).

41. Consegue a quanto osservato che sono prive di pregio le prospettazioni difensive del ricorrente che invocano il Regolamento del 30.7.2010 e gli atti interni emanati dall’Inps, che, nella vigenza del regime precedente l’entrata in vigore dell’art. 53 commi 6 e 7, sull’assunto, per quanto innanzi osservato infondato, che le attività svolte nell’espletamento degli incarichi retribuiti non autorizzati sarebbero riferibili all’esercizio dell’attività libero professionale non necessitante di autorizzazione in quanto coperta dall’opzione manifestata dallo stesso ricorrente per l’attività extramuraria, rinnovatasi tacitamente di anno in anno.

42. Tutte le censure che addebitano alla sentenza il vizio di travisato esame di un punto decisivo della controversia (primo, secondo e terzo motivo) sono inammissibili ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, nel testo applicabile “ratione temporis” (la sentenza impugnata è stata pubblicata il 10.3.2017), all’esito delle modifiche introdotte a riforma dettata dal D.L. n. 83 del 2012, convertito dalla L. n. 134 del 2012 (Cass. SS.UU. n. 8053/2014).

43. Il ricorso va, pertanto, rigettato con conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo.

44. Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

P.Q.M.

LA CORTE

Rigetta il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in Euro 5.500,00 per compensi professionali, oltre Euro 200,00 per esborsi, oltre 15% per rimborso spese generali forfettarie, oltre IVA e CPA.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 3 luglio 2019.

Depositato in Cancelleria il 7 agosto 2019

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