Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21143 del 07/08/2019

Cassazione civile sez. I, 07/08/2019, (ud. 04/07/2019, dep. 07/08/2019), n.21143

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Presidente –

Dott. SAN GIORGIO Maria Rosaria – Consigliere –

Dott. MELONI Marina – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – rel. Consigliere –

Dott. TRICOMI Laura – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 23678/2018 proposto da:

C.O., domiciliato in Roma, via Torino 7, presso lo studio

dell’avvocato Laura Barberio, rappresentato e difeso dall’avvocato

Gianluca Vitale giusta procura in atti;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi 12,

presso l’Avvocatura generale dello stato, che lo rappresenta e

difende ope legis;

– controricorrente –

Avverso ORDINANZA DEL TRIBUNALE DI TORINO, depositata il 13/07/2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

04/07/2019 dal cons. Dott. MAURO DI MARZIO.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – C.O. ricorre per quattro mezzi illustrati da memoria, nei confronti del Ministero dell’interno, contro il decreto del 13 luglio 2018 cui il Tribunale di Torino ha respinto l’impugnazione avverso il provvedimento della Commissione nazionale per il diritto di asilo di revoca della protezione sussidiaria in precedenza riconosciutagli.

2. – L’amministrazione intimata resiste con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Il primo motivo denuncia violazione dell’art. 360 c.p.c., n. 3, in relazione all’art. 45 della direttiva 2013/32/UE, D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 33 omessa informazione dell’avvio del procedimento volto alla revoca della protezione internazionale e violazione del diritto al contraddittorio.

Il secondo motivo denuncia violazione dell’art. 360 c.p.c., n. 3, in relazione al D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 35 bis, comma 8, mancata produzione della documentazione istruttoria da parte della Commissione nazionale per il diritto di asilo, violazione del diritto al contraddittorio.

Il terzo motivo denuncia violazione dell’art. 360 c.p.c., n. 3, in relazione al D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 19, comma 1, art. 3 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 14, comma 1, lett. B, inespellibilità dello straniero per rischio di grave danno in Mali.

Il quarto motivo denuncia violazione dell’art. 360 c.p.c., n. 3, in relazione al D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 14, comma 1, lett. C, erronea interpretazione della nozione di “violenza indiscriminata derivante da conflitto armato”.

2. – Il ricorso è inammissibile.

2.1. – E’ inammissibile il primo motivo.

L’art. 45, comma 1, della direttiva 2013/32/UE stabilisce che: “Gli Stati membri provvedono affinchè, se l’autorità competente prende in considerazione di revocare la protezione internazionale di un cittadino di un paese terzo o di un apolide a norma degli artt. 14 o 19 della direttiva 2011/95/UE, l’interessato goda delle seguenti garanzie: a) sia informato per iscritto che l’autorità competente procede al riesame della sua qualifica di beneficiario di protezione internazionale e dei motivi del riesame; e b) gli sia data la possibilità di esporre in un colloquio personale a norma dell’art. 12, par. 1, lett. b), e degli artt. da 14 a 17, o in una dichiarazione scritta, i motivi per cui la sua protezione internazionale non dovrebbe essere revocata”.

In conformità a detta previsione il D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 33, comma 1, così dispone: “Nel procedimento di revoca o di cessazione dello status di protezione internazionale, l’interessato deve godere delle seguenti garanzie: a) essere informato per iscritto che la Commissione nazionale procede al nuovo esame del suo diritto al riconoscimento della protezione internazionale e dei motivi dell’esame; b) avere la possibilità di esporre in un colloquio personale a norma degli artt. 10, 11 e 12 o in una dichiarazione scritta, i motivi per cui il suo status non dovrebbe essere revocato o cessato”.

Dinanzi a tale normativa sorge dunque il quesito in ordine agli effetti dell’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento volto alla revoca della protezione internazionale precedentemente accordata.

Con ordinanza del 20 marzo 2019, numero 7841, questa Corte ha accolto il ricorso proposto dallo stesso C.O. avverso il decreto di rigetto, da parte del Tribunale di Torino, dell’impugnazione della convalida del provvedimento di trattenimento avanzata dal Questore di Torino a seguito della revoca della protezione sussidiaria.

Anche in detta sede il ricorrente ha lamentato omessa informazione dell’avvio del procedimento volto alla revoca della protezione internazionale e violazione del diritto al contraddittorio. La menzionata ordinanza, nel decidere sul motivo, cassando con rinvio, ha affermato quanto segue: “Orbene, l’art. 45, comma 1, della direttiva 2013/32/UE dispone espressamente che “Gli Stati membri provvedono affinchè, se l’autorità competente prende in considerazione di revocare la protezione internazionale di un cittadino di un paese terzo o di un apolide a norma degli artt. 14 o 19 della direttiva 2011/95/UE, l’interessato goda delle seguenti garanzie: a) sia informato per iscritto che l’autorità competente procede al riesame della sua qualifica di beneficiario di protezione internazionale e dei motivi del riesame; e b) gli sia data la possibilità di esporre in un colloquio personale a norma dell’art. 12, par. 1, lett. b), e degli artt. da 14 a 17, o in una dichiarazione scritta, i motivi per cui la sua protezione internazionale non dovrebbe essere revocata”. Sul punto, la giurisprudenza di questa Corte è ferma nel ritenere che – in tema di protezione internazionale – il provvedimento amministrativo della Commissione territoriale deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento di cui alla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 7 atteso l’espresso richiamo ad esso operato dal D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 18. La violazione di tale obbligo determina la invalidità della decisione del giudice che, adito a fronte del provvedimento amministrativo negativo, abbia puramente e semplicemente accettato le acquisizioni procedimentali lesive dei diritti di difesa, senza procedere ad alcuna iniziativa officiosa e collaborativa: detta iniziativa, se può essere negata quando le prospettazioni documentali ed orali del richiedente protezione siano di tale implausibilità da rendere la stessa inutile, non può essere declinata allorchè il richiedente protezione, per omesso avviso dell’inizio del procedimento amministrativo, non abbia potuto ragionevolmente formulare nessuna produzione o deduzione (cfr. Cass. Sez. 6 – 1, Ordinanza n. 10546 del 25/06/2012; Sez. 6 – 1, Ordinanza n. 15758 del 24/06/2013). Ciò posto e ricordato, la censura mossa dal ricorrente è fondata, posto che il tribunale, sebbene investito della denuncia di manifesta illegittimità della revoca dello status posta a base della misura del trattenimento, non ha colto la questione relativa al difetto dell’avviso di inizio procedimento – che, peraltro, non riveste solo una valenza formale (perchè comporta, invero, un complesso di garanzie, quali ad es. l’audizione dell’interessato) – ed ha convalidato il trattenimento, senza esaminare la questione, rilevante e decisiva, del difetto di comunicazione dell’avviso. Ebbene, è utile ricordare che, secondo la giurisprudenza espressa da questa Corte, il sindacato giurisdizionale sul provvedimento di convalida del trattenimento del cittadino straniero non deve essere limitato alla verifica delle condizioni giustificative dell’adozione della misura indicate nel D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 4 bis e art. 14, comma 1, nella formulazione attualmente vigente, ma deve essere esteso, oltre che all’esistenza ed efficacia del provvedimento espulsivo, anche alla verifica delle condizioni di manifesta illegittimità del medesimo, in quanto indefettibile presupposto della disposta privazione della libertà personale (Sez. 6 – 1, Ordinanza n. 17407 del 30/07/2014).

Giurisprudenza quest’ultima relativa ai profili di manifesta illegittimità del provvedimento espulsivo, ma che è, in realtà, applicabile, ricorrendone l’eadem ratio, anche ad eventuali profili di manifesta illegittimità del provvedimento di revoca della protezione internazionale posta alla base del decreto di trattenimento (“Ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio”. Si impone pertanto la cassazione del provvedimento impugnato con rinvio al tribunale competente per un nuovo esame della vicenda che tanga in considerazione i principi qui riaffermati”.

Il provvedimento richiama il dictum di Cass. 25 giugno 2012, n. 10546, secondo cui: “In tema di protezione internazionale, il provvedimento amministrativo della Commissione territoriale deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento di cui alla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 7 atteso l’espresso richiamo ad esso operato dal D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 18. La violazione di tale obbligo determina la invalidità della decisione del giudice che, adito a fronte del provvedimento amministrativo negativo, abbia puramente e semplicemente accettato le acquisizioni procedimentali lesive dei diritti di difesa, senza procedere ad alcuna iniziativa officiosa e collaborativa: detta iniziativa, se può essere negata quando le prospettazioni documentali ed orali del richiedente protezione siano di tale implausibilità da rendere la stessa inutile, non può essere declinata allorchè il richiedente protezione, per omesso avviso dell’inizio del procedimento amministrativo, non abbia potuto ragionevolmente formulare nessuna produzione o deduzione”.

In un frangente, quale quello riguardo al quale era stata pronunciata la decisione testè menzionata, in cui il ricorrente per cassazione, che aveva visto respingere la propria domanda di protezione internazionale o umanitaria, si doleva che la Commissione territoriale non avesse fatto applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 7 secondo cui: “Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato… ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi…”, questa S.C. ha in motivazione affermato quanto segue: “Ma la conseguenza non è la nullità del provvedimento per carenza di requisito formale ma la invalidità di una decisione che abbia puramente e semplicemente “accettato” la acquisizione procedimentale lesiva di diritti della difesa: il vizio di omesso avviso, in realtà, rifluisce sul diritto alla difesa (come affermato, per la non dissimile ipotesi dell’obbligo di procedere alla traduzione degli atti nei corso del procedimento di protezione, da Cass. 26480 e 24544 del 2011). Nella specie il ricorso è del tutto autosufficiente nell’affermare che avrebbe potuto, ove avvisato, produrre alla C. T. documentazione di rilievo, proprio quella documentazione che a pag. 3 della sentenza di appello si afferma non essere reperibile in atti”.

Il principio affermato dalla decisione del 2012, dunque, si riassume in ciò, che la mancata informativa dell’avvio del procedimento non comporta affatto che il Tribunale debba adottare una pronuncia di tipo per così dire cassatorio, tale da determinare la regressione del procedimento di revoca nella sua fase amministrativa: al contrario, il Tribunale deve far sì che il contraddittorio non dispiegatosi nella fase amministrativa possa viceversa integralmente realizzarsi in quella giurisdizionale, cosa che, nel caso esaminato da Cass. 25 giugno 2012, n. 10546, non era accaduto, giacchè il richiedente la protezione aveva lamentato di non aver potuto produrre documentazione dinanzi alla Commissione, che poi la Corte d’appello non aveva reperito in atti.

Di egual sostanza è l’altro responso richiamato in Cass. 20 marzo 2019, n. 7841, peraltro concernente fattispecie diversa, ove si legge: “Nella formulazione della censura, la parte ricorrente, pur avendo correttamente individuato l’atto da cui sarebbe scaturito il vulnus subito all’esercizio del diritto di difesa davanti alla Commissione Nazionale per il diritto d’asilo, non fornisce alcuna concreta indicazione sul contenuto di tale lesione. Viene affermato che il cittadino non ha potuto svolgere l’audizione prevista ex lege ma non si dà alcuna indicazione in ordine agli elementi di fatto che avrebbero potuto diversamente far valutare la condotta criminosa posta a base del provvedimento di revoca, successivamente confermato in primo e secondo grado. Anche nelle difese successive, le censure hanno analogo contenuto. Si lamenta in astratto, l’omissione dell’audizione e del diritto a depositare memorie ma nulla si indica in ordine alle ragioni della revoca. In nessun grado del giudizio, come può agevolmente ricavarsi dall’esame della narrativa del ricorso, si formula un concreto giudizio alternativo a quello di gravità in ordine al reato incontestatamente commesso dal cittadino straniero. La violazione del diritto di difesa, secondo il costante indirizzo di questa Corte… deve essere effettivo e non meramente formale. Nella specie, il cittadino straniero ha tempestivamente e pienamente partecipato a tutti i gradi di giudizio, potendo in ciascuno di essi chiarire perchè la mancata audizione tempestiva davanti alla Commissione avrebbe costituito, in concreto, una lesione del proprio diritto di difesa e quali allegazioni di fatto non è stato possibile dedurre allora e nel successivo procedimento giurisdizionale”.

Ciò premesso, vale osservare che, nel caso oggi in esame, il Tribunale ha disatteso l’eccezione concernente la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca sulla base di una duplice ratio decidendi:

-) per un verso affermando che detta comunicazione poteva essere omessa, in presenza di ragioni di urgenza, in applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 7 sul procedimento amministrativo;

-) per altro verso evidenziando che il giudizio dinanzi ad esso in atto aveva ad oggetto non il provvedimento di revoca, ma la sussistenza del diritto alla protezione, e che “la parte ricorrente è venuta a conoscenza del provvedimento, ciò che ha consentito, anche a mezzo dell’impugnazione proposta e dell’audizione disposta in questa fase, il pieno dispiegamento del diritto di difesa e contraddittorio, privando di un concreto interesse giuridico la censura in discorso”.

Sicchè, se è vero che nell’altro giudizio oggetto di Cass. 20 marzo 2019, n. 7841, il giudice di merito non aveva “colto la questione relativa al difetto dell’avviso di inizio procedimento”, è altrettanto vero che nel caso in esame l’ha invece perfettamente colta, ed ha deciso conformemente a diritto, con riguardo ad entrambe le rationes decidendi poc’anzi riassunte:

-) correttamente, quanto alla prima ratio, il Tribunale ha ritenuto l’applicabilità della L. n. 241 del 1990, art. 7 sul procedimento amministrativo, giacchè, quantunque il D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 33, comma 1, preveda un obbligo di avviso che non contempla espressamente l’esonero derivante da ragioni di urgenza, quali quelle previste dal citato art. 7, è evidente come la disposizione si inserisca appieno nella trama complessiva del testo normativo, e che, dunque, la comunicazione di avvio del procedimento cui si riferisce l’art. 33 citato sia sottoposta alla medesima disciplina di quella contemplata, con riguardo alla generalità dei procedimenti in tema di protezione internazionale, dal D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 18, che l’art. 7 espressamente richiama;

-) correttamente, quanto alla seconda ratio, il Tribunale ha evidenziato che il giudizio dinanzi ad esso in atto aveva ad oggetto non il provvedimento di revoca, ma la sussistenza del diritto alla protezione, e che il C. era stato posto pienamente in condizioni di far valere le proprie ragioni, in perfetta aderenza al dato normativo ed alla giurisprudenza di questa Corte poc’anzi richiamata, dalla quale emerge l’orientamento che qui si ribadisce e che può riassumersi nel seguente principio di diritto: “In materia di revoca della protezione internazionale, l’omissione dell’avviso di avvio del procedimento di cui al D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 33, comma 1, non determina la nullità del provvedimento di revoca per carenza di un requisito formale, ma impone al giudice, chiamato a pronunciarsi sull’impugnazione avverso il provvedimento della Commissione nazionale per il diritto di asilo, di consentire all’impugnante di spiegare in sede giurisdizionale tutte le difese che egli, a causa del mancato avviso, non abbia potuto avanzare in fase amministrativa”.

2.2. – Il secondo motivo è inammissibile.

Il ricorrente lamenta la mancata trasmissione, da parte della Commissione per il riconoscimento del diritto di asilo, dei seguenti documenti: “la nota A.2/DIGOS/2017 della Questura di Mantova del 15/11/2017; la nota 224… della Direzione centrale della polizia di prevenzione del dipartimento della pubblica sicurezza del 22/11/2017; le asserite “testimonianze raccolte dai competenti organi””, documenti che sarebbero menzionati nel provvedimento di revoca adottato dalla Commissione e trascritto alle pagine 6-7 del ricorso.

Tale provvedimento, tuttavia, non risulta localizzato,

nell’osservanza della regola stabilita dall’art. 366 c.p.c., n. 6, (tra le tante Cass., Sez. Un., 25 marzo 2010, n. 7161; Cass. 20 novembre 2017, n. 27475), giacchè alle pagine menzionate non è detto se e dove il documento sia stato prodotto e sia reperibile, nè esso risulta menzionato tra i documenti depositati con il ricorso per cassazione a pagina 28 del medesimo (merita in proposito ribadire, con Cass. 6 ottobre 2017, n. 23452, che per i fini della localizzazione del documento non è sufficiente la presenza di un, nel caso di specie ipotetico, indice nel fascicolo di parte).

Sicchè il motivo è inammissibile perchè carente del requisito dell’autosufficienza.

Ciò esime dall’osservare che la mancata trasmissione dei fascicoli da parte della Commissione assume rilievo nella sola ipotesi in cui abbia cagionato un concreto deficit probatorio derivante dall’omissione (v., per il caso dell’esame della domanda di protezione internazionale, Cass. 28 febbraio 2019, n. 6061), essendo altrimenti il motivo di ricorso in proposito spiegato inammissibile: deficit probatorio che nel caso di specie non sussiste affatto, dal momento che il contenuto dei documenti richiamati dal ricorrente è quello su cui si è dipanato il contraddittorio in sede giudiziale, con l’addebito al C.O. (si veda la pagina 3 del decreto impugnato) di essersi reso “protagonista di episodi di molestie… caratterizzate da urla incontrollate ed incomprensibili, associate ad atteggiamenti minacciosi nei confronti dei docenti” di una scuola, oltre che degli allievi, tra i quali anche minori non accompagnati, e soprattutto di aver manifestato condivisione e apprezzamento verso fatti di terrorismo, tanto da dichiararsi “pronto a farsi esplodere”: addebiti al quale il C. ha replicato denunciando un’avversione nei suoi confronti – giudicata dal Tribunale non plausibile – per la sua abitudine di parlare a voce alta e di occupare troppo lungo la doccia.

Sicchè il motivo è inammissibile anche sotto tale profilo, non essendo identificabile il deficit probatorio derivante dalla mancata trasmissione della documentazione detta.

2.3. – Il terzo e quarto motivo possono essere trattati simultaneamente e sono entrambi parimenti inammissibili.

Essi, difatti, non hanno nulla a che vedere con una censura di violazione di legge giacchè non mirano affatto a porre in discussione il significato e la portata applicativa delle norme richiamate in rubrica.

Vale difatti osservare che il vizio di violazione di legge (quanto alla violazione di legge in senso proprio) ricorre in ipotesi di erronea negazione o affermazione dell’esistenza o inesistenza di una norma, nonchè di attribuzione ad essa di un significato non appropriato, ovvero (quanto alla falsa applicazione), alternativamente, nella sussunzione della fattispecie concreta entro una norma non pertinente, perchè, rettamente individuata ed interpretata, si riferisce ad altro, od altresì nella deduzione dalla norma, in relazione alla fattispecie concreta, di conseguenze giuridiche che contraddicano la sua pur corretta interpretazione (Cass. 26 settembre 2005, n. 18782).

Dalla violazione o falsa applicazione di norme di diritto va difatti tenuta nettamente distinta la denuncia dell’erronea ricognizione della fattispecie concreta in funzione delle risultanze di causa, ricognizione che si colloca al di fuori dell’ambito dell’interpretazione e applicazione della norma di legge. Il discrimine tra l’una e l’altra ipotesi – violazione di legge in senso proprio a causa dell’erronea ricognizione dell’astratta fattispecie normativa, ovvero erronea applicazione della legge in ragione della carente o contraddittoria ricostruzione della fattispecie concreta – è segnato dal fatto che solo quest’ultima censura, e non anche la prima, è mediata dalla contestata valutazione delle risultanze di causa (Cass. 11 gennaio 2016, n. 195; Cass. 30 dicembre 2015, n. 26110; Cass. 4 aprile 2013, n. 8315; Cass. 16 luglio 2010, n. 16698; Cass. 26 marzo 2010, n. 7394; Cass., Sez. Un., 5 maggio 2006, n. 10313).

Nel caso in esame i due motivi sono palesemente diretti a censurare la valutazione di merito svolta dal tribunale nell’escludere la sussistenza di ostacoli al rimpatrio (dal momento che il C. è afflitto da una contenuta insufficienza mentale suscettibile di essere tenuta sotto controllo anche nel paese di origine) e nel negare altresì, sulla base di pertinente documentazione debitamente citata, che nel Mali, dal quale il ricorrente proviene, sia riscontrabile un contesto di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale tale da costituire minaccia grave ed individuale alla vita o alla persona di un civile.

3. – Le spese seguono la soccombenza. Non sussistono i presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

PQM

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al rimborso, in favore del controricorrente, delle spese sostenute per questo giudizio di legittimità, liquidate in complessivi Euro 2.100,00, oltre alle spese prenotate a debito, dando atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, che non sussistono i presupposti per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione Prima civile, il 4 luglio 2019.

Depositato in Cancelleria il 7 agosto 2019

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