Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21077 del 11/09/2017


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Cassazione civile, sez. VI, 11/09/2017, (ud. 06/06/2017, dep.11/09/2017),  n. 21077

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE L

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Presidente –

Dott. DORONZO Adriana – rel. Consigliere –

Dott. ARIENZO Rosa – Consigliere –

Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere –

Dott. FERNANDES Giulio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 29047-2016 proposto da:

A.M., + ALTRI OMESSI

– ricorrenti –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, AGENZIA DELLE DOGANE E DEI

MONOPOLI, AGENZIA DELLE ENTRATE, elettivamente domiciliati in ROMA,

VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che

li rappresenta e difende;

– controricorrenti –

per regolamento di competenza avverso l’ordinanza del TRIBUNALE di

ROMA, depositata il 14/11/2016, emessa sul procedimento 7562/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non

partecipata del 06/06/2017 dal Consigliere Dott. ADRIANA DORONZO;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del

Sostituto Procuratore Generale, dottor SERVELLO Gianfranco, che,

visti gli artt. 42 e 47 c.p.c., chiede che la Corte di Cassazione

rigetti il ricorso e dichiari la competenza dei Tribunali (in

funzione di giudice del Lavoro) di: Trapani per il ricorrente

A.M.; Agrigento per il ricorrente D.M.C.; Trapani

per il ricorrente L.M.M.; Catania per il ricorrente

W.A.F.; Ragusa per il ricorrente

L.P.M.S.; Reggio Calabria per il ricorrente M.D.; Messina

per la ricorrente T.M.S.; Catania per il ricorrente

A.G.; Palermo per la ricorrente B.G.;

Palermo per la ricorrente M.G.; Palermo per il

ricorrente V.U.; Palermo per il ricorrente

F.M.; Palermo per il ricorrente T.F.; Trapani per la

ricorrente V.F.A.; Palermo per il ricorrente

L.C.N.; Bari per il ricorrente G.F.; Palermo per il

ricorrente I.G.; Palermo per il ricorrente

C.V.; Palermo per il ricorrente G.S.; Palermo per la

ricorrente L.C.; Enna per il ricorrente

D.G.B.; Caltanissetta per il ricorrente D.F.L.;

Catania per il ricorrente D.N.S.; Palermo per il

ricorrente D.G.S.; Messina per il ricorrente

B.S.; Trapani per il ricorrente G.F.; Siracusa

per il ricorrente T.S..

Fatto

RILEVATO

che:

1. Con atto di citazione del 22 ottobre 2015, gli odierni ricorrenti, tutti funzionari di “terza area” alle dipendenze dell’Agenzia delle Entrate, salvo F.G. e Tr.Sa. alle dipendenze della Agenzie delle Dogane e dei Monopoli, hanno convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma la Repubblica italiana, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri, e le suddette Agenzie e – dopo aver dedotto di essere stati incaricati di svolgere le funzioni di dirigente di seconda fascia nelle agenzie di appartenenza con reiterati contratti a tempo determinato, stipulati ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19 e degli artt. 24 e 26 dei Regolamenti delle Agenzie hanno chiesto che fosse accertata l’illegittimità della condotta dello Stato italiano per l’abusivo ricorso ai contratti a termine, in violazione delle clausole 4 e 5 dell’Accordo quadro comunitario sul lavoro a tempo determinato, recepito dalla Direttiva 1999-70-CE, con la condanna al risarcimento del danno per fatto illecito.

1.1. A tal fine, hanno chiesto a) la costituzione con ciascuno dei ricorrenti di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, quali dirigenti, a far data dall’avvenuta maturazione del periodo di svolgimento di funzioni dirigenziali, superiore a trentasei mesi, ovvero dalla data ritenuta di giustizia, e la condanna dei convenuti al pagamento delle retribuzioni dalla data di costituzione del rapporto dirigenziale; b) in via subordinata, quale misura alternativa alla costituzione del rapporto, il risarcimento del danno per equivalente.

1.2. Hanno inoltre chiesto c) la condanna di tutti i convenuti alla regolarizzazione della posizione contributiva e assicurativa, compresi i periodi di svolgimento delle funzioni dirigenziali, nonchè al risarcimento dei danni costituiti dal diverso trattamento contrattuale e di legge subito rispetto ai colleghi dirigenti assunti a tempo indeterminato; e, infine, d) l’accertamento del loro diritto ad essere retribuiti quali dirigenti a titolo di risarcimento del danno, nella misura dovuta per il periodo compreso tra l’anticipata cessazione dell’incarico – disposta dalle Agenzie per effetto dell’intervento della sentenza della Corte costituzionale n. 37 del 2015, recepita dal Consiglio di Stato sino alla prevista scadenza del contratto; il tutto con vittoria di spese del giudizio.

2. La causa, iscritta a ruolo e assegnata alla seconda sezione civile del tribunale, è stata rimessa dal giudice designato al presidente della sezione che l’ha poi trasmessa alla sezione lavoro, ritenendo che la domanda di costituzione di un rapporto di lavoro dirigenziale a tempo determinato implicasse la competenza del giudice del lavoro.

2.1. Designato il giudice del lavoro e disposto il mutamento di rito ai sensi dell’art. 426 c.p.c., i convenuti hanno eccepito l’incompetenza per territorio del Tribunale di Roma ai sensi dell’art. 413 c.p.c., rilevando che nessuno dei ricorrenti prestava servizio presso un Ente avente sede in Roma e non trovando applicazione il foro erariale previsto dall’art. 25 c.p.c..

2.2. Con ordinanza resa all’udienza del 14/11/2016 il Tribunale di Roma, sezione lavoro, ha dichiarato la sua incompetenza per territorio e ha designato come competenti i tribunali, in funzione di giudice del lavoro, nella cui circoscrizione hanno sede gli uffici ai quali i ricorrenti sono addetti o erano addetti al momento della cessazione del rapporto; l’ordinanza è stata impugnata dai lavoratori con regolamento di competenza, fondato su un unico motivo.

2.3. Le amministrazioni convenute hanno depositato memoria ex art. 47 c.p.c., u.c.. Il Pubblico Ministero ha concluso per iscritto per il rigetto del ricorso.

Diritto

CONSIDERATO

che:

1. La questione di competenza è prospettata sotto il profilo della violazione dell’art. 25 c.p.c., in connessione con l’art. 413 c.p.c., comma 5, nonchè con l’art. 24 Cost. e L. n. 234 del 2012, art. 41: i ricorrenti assumono che l’azione intrapresa, – scaturente dalla illegittimità dei contratti a termine stipulati per oltre un decennio dalle agenzie convenute -, tende ad ottenere il risarcimento del danno causato dallo Stato legislatore che non avrebbe dato applicazione alle clausole della direttiva CE sul contratto a tempo determinato.

2. Il motivo è infondato.

E’ opportuno premettere che la competenza per materia si determina a priori, sulla base della domanda dell’attore e dei fatti posti a fondamento della stessa, senza che rilevi la qualificazione che l’attore abbia dato alla azione proposta, che potrebbe essere artificiosamente prospettata allo scopo di sottrarre la controversia al giudice precostituito per legge (Cass. ord. 22/10/2015, n. 21547; Cass. ord. 26 marzo 2014, n. 7182; Cass. 17/05/2007, n. 11415; da ultimo, Cass. ord. 10/05/2017, n. 11441).

2.1. Deve aggiungersi che, secondo la giurisprudenza costante di questa Corte, quante volte la domanda introduttiva del giudizio esibisca un petitum sostanziale che si identifichi con il rapporto di lavoro, tante volte sussiste, alla stregua dell’esposta disciplina, la competenza del giudice del lavoro, non rilevando in contrario che la prospettazione della parte si esprima in senso impugnatorio di atti prodromici.

2.2. Il petitum sostanziale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della “causa petendi”, ossia dell’intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale essi sono manifestazione (cfr., in punto di giurisdizione, Cass. Sez. Un. ord. 28/06/2006, n. 14849; Cass. Sez. Un. ord. 07/03/2003, n. 3508,).

3. Ora, come ha anche osservato il Pubblico Ministero nelle sue conclusioni scritte, a fondamento della domanda vi è una successione di contratti a tempo determinato per la copertura di posti di dirigenti stipulati dai convenuti con gli odierni ricorrenti, tutti già alle dipendenze della pubblica amministrazione, ed in forza del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19.

4. I ricorrenti assumono di aver subito un danno dalla reiterata stipulazione di tali contratti, la cui illegittimità è scaturita anche per effetto dell’intervento della Corte costituzionale, che con la sentenza n. 37 del 2015, ha ritenuto illegittima la norma del D.L. 2 marzo 2012, n. 16, art. 8, comma 24, (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla L. 26 aprile 2012, n. 44, art. 1, comma 1, nella parte in cui consente alle Agenzie delle dogane, delle entrate e del territorio di coprire provvisoriamente posizioni dirigenziali, nelle more dell’espletamento delle procedure concorsuali, attraverso l’affidamento di incarichi dirigenziali a tempo determinato a funzionari privi della relativa qualifica, protraendo un’assegnazione asseritamente temporanea di mansioni superiori in maniera indefinita nel tempo in conseguenza delle reiterate proroghe del termine previsto per l’espletamento del concorso per dirigenti.

4.1. La Corte Costituzionale ha infatti ritenuto che la disposizione impugnata viola la regola del pubblico concorso per l’accesso alle pubbliche amministrazioni, in quanto l’assegnazione di posizioni dirigenziali ad un funzionario può avvenire solo ricorrendo alla reggenza, quale istituto che serve a colmare vacanze nell’ufficio e caratterizzato inderogabilmente dalla straordinarietà e temporaneità.

5. L’illegittimità degli incarichi dirigenziali, conseguente alla eliminazione della norma dall’ordinamento giuridico, e il danno che ne è eventualmente conseguito sono senz’altro da riconnettersi ad una condotta dell’amministrazione in quanto datrice di lavoro, non anche dello Stato legislatore che non avrebbe dato attuazione alla direttiva 1999-70.

5.1. Nell’adozione di atti di natura non autoritativa, infatti, la pubblica amministrazione, agisce secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge disponga diversamente, e di fronte all’attività non autoritativa e di diritto privato delle amministrazioni pubbliche, tutte le situazioni giuridiche soggettive degli interessati vanno ricondotte alla categoria dei diritti di cui all’art. 2907 c.c., ai fini dell’identificazione del giudice competente per la tutela (Cass. Sez. Un., 25/3/2005, n. 6421).

5.2. Nel caso in esame, non vi è dubbio che il petitum sostanziale attenga direttamente al rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione, in quanto il fatto costitutivo del preteso diritto è dato dal reiterato, e così illegittimo, conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato ai ricorrenti in quanto dipendenti, ovvero in forza di un rapporto di lavoro già in corso con le amministrazioni convenute, desumibile dal richiamo del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 19 – in cui è espressa la regola del conferimento dell’incarico a soggetti già legati all’amministrazione, come è evincibile, a contrario, dal chiaro riferimento alla necessità che il conferimento ad un soggetto esterno sia supportato da provvedimento specificamente motivato (“esplicita motivazione”) e sia conferito a “persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione” (cfr. Cass. 22/2/2017, n. 4621), – e dagli artt. 24 e 26 dei regolamenti delle agenzie delle entrate, che espressamente prevedevano la copertura con personale interno (“per inderogabili esigenze di funzionamento dell’Agenzia, le eventuali vacanze sopravvenute possono essere provvisoriamente coperte, previo interpello e salva l’urgenza, con le stesse modalità di cui al comma i (cioè mediante la stipula di contratti individuali di lavoro a termine con propri funzionari, con l’attribuzione dello stesso trattamento economico dei dirigenti) fino all’attuazione delle procedure di accesso alla dirigenza e comunque fino al “. art. 24 regolamento della Agenzia Entrate, su cui si è espresso il Consiglio di Stato, sez. 4, nella pronuncia n. 4641 del 6 ottobre 2015, e art. 26 del regolamento dell’Agenzia delle Dogane).

5.3. Del resto, non si è mai dubitato che in materia di pubblico impiego privatizzato, nell’ipotesi di abusiva reiterazione di contratti a termine, sussista la competenza del giudice del lavoro (da ultimo, sia pur non con espresso riferimento alla competenza v. Cass. 12/04/2017, n. 9402; Cass. 7/4/2017, n. 9058).

5.4. Non è dunque in discussione la mancata attuazione della direttiva CE da parte dello Stato italiano, ma, piuttosto, la deduzione di un comportamento del datore di lavoro violativo di norme inderogabili, costituite dalla disciplina sul contratto di lavoro a tempo determinato e dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 36 con le successive modificazioni, e sanzionato, oltre che con il risarcimento del danno in favore del dipendente, anche da disposizioni che fanno perno soprattutto sulla responsabilità, anche patrimoniale, del dirigente cui sia ascrivibile l’illegittimo ricorso al contratto a termine (Cass. sez. Un. 15/3/2016, n. 5072/2016), fortemente dissuasive, per contrastare l’illegittimo ricorso al contratto di lavoro a tempo determinato; con ciò assicurandosi la piena compatibilità comunitaria, sotto tale profilo, della disciplina nazionale (v. pure Cass. 12/2/2017, n. 9402).

6. Inconferente è la giurisprudenza richiamata nel ricorso riguardante la domanda dei medici specializzandi volta ad ottenere il risarcimento del danno per la tardiva attuazione delle direttive comunitarie CEE 75/363 e 82/76, per la obiettiva diversa qualificazione del rapporto: in queste ultime controversie, la qualificazione dell’azione per il risarcimento del danno è in termini di responsabilità ex lege (nel senso di responsabilità discendente dalla violazione dell’obbligo statuale di adempiere il diritto comunitario manifestatosi nelle direttive non self-executing ma sufficientemente specifiche da individuare le modalità di adempimento in modo obbligato), qualificazione data da Cass. Sez. Un. 17/4/2009, n. 9147 e, quindi, ribadita dalle sentenze gemelle della terza sezione Civile del 17/5/2011, nn. 10813, 10814, 10815 e 10816, 2011, alle quali si è, poi, conformata la giurisprudenza successiva (Cass. ord. 29/11/2016, n. 24353).

Per converso, è stata espressamente esclusa l’inquadrabilità, nell’ambito del rapporto di lavoro subordinato, e neppure del lavoro autonomo, dell’attività svolta dai medici iscritti alle scuole di specializzazione universitarie, la quale invece costituisce una particolare ipotesi di “contratto di formazione-lavoro”, oggetto di specifica disciplina (v. Cass. 22/09/2009, n. 20403; Cass. 09/02/2012, n. 1891). Il ricorso deve pertanto essere rigettato e deve essere dichiarata la competenza dei tribunali come indicati nell’ordinanza impugnata, la quale va tuttavia corretta limitatamente al ricorrente Giordano, per cui il tribunale competente è quello di Palermo, come da dichiarazione resa dall’Avvocatura dello Stato all’udienza del 14/11/2016.

La regolamentazione delle spese va rinviata alla decisione di merito.

Poichè il ricorso è stato notificato in data successiva al 31 gennaio 2013, sussistono i presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater. In tema di impugnazioni, il presupposto di insorgenza dell’obbligo del versamento, per il ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, non è collegato alla condanna alle spese, ma al fatto oggettivo del rigetto integrale o della definizione in rito, negativa per l’impugnante, del gravame (Cass., ord.13 maggio 2014 n. 10306).

PQM

 

La Corte rigetta il ricorso e dichiara la competenza dei tribunali – in funzione di giudice del lavoro – come indicata nell’ordinanza impugnata, ad eccezione del ricorrente Giordano per il quale il giudice competente è il Tribunale di Palermo, e non quello di Trapani; rinvia alla decisione di merito il regolamento delle spese di questo giudizio.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 6 giugno 2017.

Depositato in Cancelleria il 11 settembre 2017

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