Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20699 del 31/07/2019

Cassazione civile sez. un., 31/07/2019, (ud. 07/05/2019, dep. 31/07/2019), n.20699

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. PETITTI Stefano – Presidente di Sez. –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di Sez. –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. ORICCHIO Antonio – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 26910/2017 proposto da:

A.M., elettivamente domiciliato in ROMA, LUNGOTEVERE

DELLE NAVI 30, presso lo studio dell’avvocato FEDERICO SORRENTINO,

che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato MASSIMO DI

SOTTO;

– ricorrente e controricorrente al ricorrente successivo –

contro

C.N., elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE BRUNO

BUOZZI 87, presso lo studio dell’avvocato CIRO ALESSIO MAURO, che lo

rappresenta e difende unitamente all’avvocato ENRICO MICHETTI;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

CL.MA.DA., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

CRESCENZIO 107, presso lo studio dell’avvocato ALESSANDRA PRINCIPE,

che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato LEOPOLDO

FACCIOTTI;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

M.C., elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA ADRIANA

11, presso lo studio dell’avvocato UGO GIURATO, che lo rappresenta e

difende;

– ricorrente successivo –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI

25;

– controricorrente –

e contro

PROCURA REGIONALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE

PER IL LAZIO, P.L., B.M., BI.ED.MA.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 226/2017 della CORTE DEI CONTI – I SEZIONE

GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 03/07/2017.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

07/05/2019 dal Consigliere Dott. MARIA ACIERNO;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

MATERA Marcello, che ha concluso in via principale per

l’inammissibilità, in subordine per il rigetto del ricorso;

uditi gli avvocati Massimo Di Sotto, Federico Sorrentino, Ugo

Giurato, Alessandra Principe e Ciro Alessio Mauro.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La prima sezione giurisdizionale d’appello della Corte dei Conti ha rigettato le impugnazioni proposte da M.C., A.M., C.N. ed accolto parzialmente quella proposta da Cl.Ma.Da. (nonchè B.M., Bi.Ed.Ma. e P.L. che, tuttavia, non hanno proposto ricorso per cassazione) avverso la pronuncia della sezione territoriale che ne aveva riconosciuto la responsabilità per danno erariale, determinandone l’entità a carico di ciascuno degli appellanti. Le condotte causative del danno, secondo l’impostazione accusatoria, si sono fondate sull’incarico conferito con Delib. 13 maggio 2009, n. 28, a M.C. con decorrenza 1/6/2009 e con scadenza 16/11/2011, consistente in un incarico dirigenziale di studio avente ad oggetto “Autonomia del Consiglio Regionale alla luce del nuovo Statuto e delle specifiche leggi settoriali. Analisi ed eventuali proposte di modifica dei regolamenti consiliari vigenti” con contestuale stipula di un contratto di diritto privato che espressamente prescriveva la presentazione da parte del M. con cadenza periodica semestrale di una relazione al Segretario generale e all’Ufficio di presidenza sulle modalità di svolgimento dell’incarico, sulle tematiche affrontate, sulle problematiche sollevate e sulle soluzioni prospettate con corresponsione di retribuzione annua lorda di Euro 157.722 per tredici mensilità e di un’indennità di risultato pari al 30% della retribuzione medesima. L’incarico veniva conferito all’esito di un ampio contenzioso intercorso con il M. causato dalla sua precedente rimozione dall’incarico di dirigente responsabile della struttura di supporto del CO.RE.COM, giustificata dallo spoil system, giudicata illegittima dal giudice del lavoro, con pronuncia divenuta definitiva, sfociata in condanna alla reintegrazione nel posto di lavoro e risarcimento del danno commisurato alle retribuzioni globali di fatto maturate dal giorno del recesso a quello dell’effettiva reintegra. L’incarico conferito ed oggetto dell’indagine della magistratura contabile veniva prorogato su richiesta del M. indirizzata al Presidente del Consiglio Regionale e al Segretario generale. Quest’ultimo, su sollecitazione del Presidente, accoglieva la richiesta e l’incarico veniva prorogato di ulteriori due anni, sulla base di specifica motivazione che faceva espresso riferimento al lavoro svolto dal M. “come risultante dalle relazioni dallo stesso presentate al Segretario generale e all’Ufficio di Presidenza”. Gli accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza accertavano, tuttavia, che durante tutto il periodo in cui è stato attribuito l’incarico in questione, nessuna relazione era stata predisposta ad eccezione di due relazioni dell’ottobre 2012, successive al rinnovo, non protocollate, di contenuto compilativo, consegnate su richiesta della Guardia di Finanza, quando era già in corso l’indagine. La retribuzione complessivamente percepita dal M. era stata superiore a 600.000 Euro oltre a 123.994,02 come indennità di risultato. Il giudice di primo grado ha ritenuto responsabili oltre al M., il presidente del Consiglio regionale Dott. A. ed il segretario generale Dott. C. nonchè limitatamente all’indennità di risultato, i componenti del nucleo di valutazione (attualmente in giudizio è rimasto Cl.) per aver ascoltato in audizione il M. senza chiedere ragione del mancato deposito delle relazioni, necessarie per valutare il raggiungimento degli obiettivi quale necessario presupposto per l’erogazione dell’indennità di risultato e per avere espresso un giudizio favorevole con elevata valutazione di una attività in concreto non svolta.

1.1 La sezione territoriale, in conclusione, per quel che ancora interessa, aveva condannato il M., l’ A. ed il C. rispettivamente al pagamento della somma di Euro 183.243 ciascuno e il Cl. al pagamento delle somme di Euro 7.680 e 21.680 in favore della regione Lazio, oltre accessori.

2. Nella sentenza impugnata le condanne inflitte a M., A. e C. sono state confermate. Sono state ridotte quelle relative ai componenti del nucleo di valutazione.

2.1 A sostegno della decisione assunta è stata ritenuta accertata la responsabilità ed il danno contestati, consistente nelle erogazioni stipendiali indebite a carico del bilancio regionale, per un incarico dirigenziale di studio, effettuato per un primo biennio e successivamente rinnovato senza avere adempiuto all’obbligo, previsto dal contratto, di relazionare semestralmente al fine di dimostrare lo svolgimento ed i risultati dell’attività richiesta, in assenza di qualsiasi vigilanza e controllo da parte degli organi di vertice e del Nucleo di valutazione quanto all’attribuzione dell’indennità di risultato.

2.2 In relazione alle singole posizioni è stato affermato:

2.2.1 per quanto riguarda M.C. è stata disattesa la preliminare eccezione di difetto di giurisdizione contabile in favore del giudice ordinario (in funzione di giudice del lavoro). Il ricorrente M. ha sostenuto che nella specie, la giurisdizione contabile sarebbe potuta sorgere soltanto all’esito della declaratoria d’illiceità del comportamento del dipendente, nello svolgimento delle mansioni previste nel contratto di diritto privato stipulato con la Regione. Si afferma al contrario, nella pronuncia impugnata, che nella fattispecie non viene contestata la regolarità del rapporto di lavoro ma l’esborso di danaro pubblico, risultato privo di giustificazione, in assenza di alcuna utilità da parte della p.a., non essendo stati adempiuti gli obblighi di servizio, previsti contrattualmente, cui è seguita un’illecita corresponsione di emolumenti. Non è pertanto configurabile alcuna efficacia pregiudiziale nell’accertamento del giudice del lavoro che conosce del rapporto di lavoro privatistico mentre la giurisdizione contabile giudica del rapporto di servizio.

E’ stata altresì disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dal M. in quanto lo stesso non può ritenersi mero percettore passivo di indebito oggettivo essendogli stato specificamente contestato di essersi fattivamente adoperato, con evidente contributo causale, nel sollecitare la proroga del rapporto oltre che di aver omesso consapevolmente di relazionare, come prescritto contrattualmente, dell’attività cui era tenuto.

Nel merito è stata accertata l’omissione reiterata dall’obbligo di relazionare periodicamente al segretariato generale e all’ufficio di Presidenza sulle modalità di svolgimento dell’incarico, sulle tematiche in concreto affrontate, sulle problematiche sollevate e sulle proposte formulate dal dirigente, obbligo espressamente previsto nel contratto stipulato con il Consiglio regionale del Lazio, oltre che la fattiva sollecitazione degli organi di vertice al fine di ottenere un rinnovo dell’incarico di studio, concesso per due anni. Il M. ha opposto di essere stato presente sempre sul posto di lavoro, sostenendo che questo era l’oggetto del contratto ma la Corte dei Conti ha ritenuto che si trattasse di un incarico di studio con obiettivi ben precisati e con la finalità di formulare istanze di analisi nonchè proposte di modifiche normative, che dovevano estrinsecarsi attraverso relazioni scritte quali sintesi dell’attività di analisi svolta con indicazione delle soluzioni possibili in relazione alle problematiche affrontate. La reiterata omissione di tale adempimento, previsto espressamente nel contratto, ha determinato l’ingiustificata e non lecita violazione di obblighi di servizio regolati contrattualmente tanto più che, a fronte di un incarico di studio affidato con un compenso complessivo di oltre seicentomila Euro, non è stata fornita alcuna prova dello svolgimento dell’attività dovuta. Non può darsi, infine, rilievo al fatto che l’incarico è derivato dalla obbligatorietà della reintegra e il suo rinnovo dall’esigenza di trovare una soluzione transattiva al contenzioso che era in atto con il M., dal momento che tali circostanze non esimono dall’esecuzione degli obblighi derivanti dal rapporto di servizio così come espressamente definiti nel contratto.

2.2.2 Per quanto riguarda A.M., il presidente del Consiglio Regionale ha incentrato la propria difesa sull’esclusione di una sua responsabilità per omessa vigilanza ritenendo che tale compito fosse di esclusiva competenza della struttura amministrativa, ovvero del Segretario generale. Ha riconosciuto di avere sollecitato il Segretario generale al rinnovo dell’incarico. La L.R. n. 6 del 2002, recante norme sull’organizzazione della Giunta e del Consiglio regionale, nel prevedere la distinzione tra funzioni di governo e funzioni di amministrazione e gestione, ha riservato agli organi di governo l’attività di alta amministrazione con riguardo alla determinazione dell’indirizzo politico e della verifica dei risultati, mentre alla dirigenza ha assegnato l’attività amministrativa e di gestione; al Segretario generale il compito di coordinare le strutture amministrative gerarchicamente subordinate. Il contratto sottoscritto dal M. prevedeva l’obbligo di relazione semestrale al Segretario generale ed all’ufficio di presidenza, la struttura di supporto alle funzioni del presidente. Pertanto su di lui (e sul segretario generale) gravava l’obbligo di richiedere le relazioni di rendicontazione dell’attività svolta. Tale verifica era necessaria al fine di riscontrare il raggiungimento degli obiettivi anche ai fini del riconoscimento degli ulteriori incentivi connessi ai risultati raggiunti. Il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 21, nel testo in vigore fino al dicembre 2012, prevedeva, in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi o d’inosservanza delle direttive impartite al dirigente, l’impossibilità di rinnovo dell’incarico dirigenziale. Poichè l’oggetto prevalente dell’incarico contrattualmente conferito e degli obblighi di servizio ad esso conseguenti consisteva nella relazione periodica dello svolgimento delle attività di ricerca, analisi e proposte, all’ufficio di presidenza del Consiglio regionale, e poichè il presidente del Consiglio regionale, sulla base di una valutazione positiva, ancorchè conseguente ad un controllo non esercitato, aveva espressamente sollecitato il rinnovo, la responsabilità per il danno erariale conseguente all’ingiustificata erogazione di consistenti importi a titolo di emolumenti deve ritenersi definitivamente accertata.

2.2.3 Per quanto riguarda C.N., la posizione del segretario generale è analoga a quella del Presidente del Consiglio Regionale, quanto al concorso causale nell’affermazione della responsabilità sia in relazione alla prima frazione dell’incarico che al suo rinnovo, disposto su sollecitazione del Presidente del Consiglio regionale, proprio dal Segretario generale. Su entrambi tali posizioni apicali incombevano gli obblighi di verifica mai adempiuti, sia per la prima parte dell’incarico che per il rinnovo.

2.2.4 Per quanto riguarda Cl.Ma.Da., componente del nucleo di valutazione del Consiglio regionale del Lazio, ritenuto responsabile di avere espresso giudizio positivo in ordine al raggiungimento di risultati da parte del Dott. M. così da giustificarne l’attribuzione della relativa indennità, la Corte dei conti ha affermato:

l’eccezione di nullità della citazione perchè notificata al domicilio privato e non a quello eletto ha natura relativa ed è suscettibile di sanatoria. La dedotta erronea applicazione della normativa ratione temporis vigente è priva di fondamento alla luce degli addebiti contestati e non involge questioni preliminari. Non rileva che il compito del Cl. (e degli altri componenti l’ufficio) fosse solo istruttorio e non produttivo di parere vincolante e non decisorio come previsto nella normativa sopravvenuta. Gli addebiti riguardano la posizione del Cl. come componente del nucleo di valutazione e consistono nell’omesso monitoraggio, anche in corso di esercizio, del conseguimento degli obiettivi assegnati; nella valutazione positiva, senza aver eseguito con oculatezza l’attività istruttoria necessaria, e nonostante lo stesso dirigente in audizione avesse detto di non avere obiettivi predeterminati e di non svolgere prestazioni in linea con la propria professionalità, trattandosi di dichiarazioni che avrebbero imposto un approfondimento istruttorio. In conclusione, l’affermazione di responsabilità non si fonda sul carattere vincolante della valutazione svolta dal nucleo ma sulle gravi e rilevanti carenze nell’attività di vigilanza, verifica e controllo propria dell’ufficio, culminate nel parere positivo sul rinnovo.

2.2.4.1 I motivi di appello relativi alla determinazione del quantum sono stati tutti respinti ad eccezione della posizione del Cl. che ha ottenuto una ulteriore riduzione del 20% del danno per non essere stato ripartito il danno con il M. in relazione all’indennità accessoria di risultato.

3. Avverso tale pronuncia hanno proposto ricorso principale per cassazione M.C. e A.M.. Hanno depositato controricorso e ricorso incidentale C.N. e Cl.Ma.Da.. Ha depositato distinti controricorsi la Procura Generale presso la Corte dei Conti. Hanno depositato controricorso A.M., aderendo alle difese di M.C., contenute nei primi due motivi di ricorso e Cl.Ma.Da., quest’ultimo volto ad evidenziare la responsabilità esclusiva del segretario generale. Hanno depositato memoria A.M. e Cl.Ma.Da..

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

4. E’ necessario procedere all’esame dei motivi di ricorso principale ed incidentale di ciascuno dei ricorrenti, iniziando da M.C., il quale ha formulato due motivi di ricorso. Con il primo ha dedotto l’eccesso di giurisdizione ed il difetto di potestas iudicandi in capo alla Corte dei Conti in relazione alla violazione di obblighi contrattuali contestati al ricorrente. Al riguardo, secondo il ricorrente la giurisdizione deve essere attribuita al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro in quanto viene contestato al M. l’inadempimento delle mansioni contrattualmente previste all’interno di un rapporto di diritto privato, di lavoro subordinato, che era stato già oggetto del sindacato del giudice del lavoro. L’addebito non riguarda una carenza assoluta della prestazione od un ingiustificato allontanamento od assenza dal lavoro, ma un’ipotizzata carenza relativa allo svolgimento in concreto della prestazione contrattualmente dovuta in ragione dell’apprezzamento delle modalità di esecuzione. Si tratta, pertanto, di una valutazione esclusivamente riguardante il contenuto delle prestazioni lavorative rispetto al parametro costituito dagli obblighi contrattualmente assunti. Per potersi ravvisare la giurisdizione del giudice contabile sarebbe stato necessario prima che fosse stato accertato l’illecito inadempimento da parte del giudice del lavoro e solo all’esito di tale accertamento si sarebbe potuto accedere alla giurisdizione contabile. Le contestazioni non riguardano l’an delle prestazioni lavorative (ovvero l’effettuazione delle stesse) ma le modalità inerenti lo svolgimento delle prestazioni e la loro valutazione. Tale cognizione può essere esclusivamente rimessa al giudice del lavoro.

4.1 La censura non coglie la ratio decidendi posta a base dell’affermazione della giurisdizione del giudice contabile. Nella pronuncia impugnata non si contesta la natura giuridica del rapporto contrattuale tra il ricorrente e l’ente pubblico, incontestatamente qualificabile come privatistico e caratterizzato da vincolo di subordinazione. Si sottolinea, tuttavia, che le funzioni e le prestazioni contrattualmente dovute configurano un rapporto di servizio i cui obblighi sono stati radicalmente violati. Il ricorrente era, infatti tenuto a svolgere attività esplicative di compiti strettamente finalizzati alla realizzazione delle funzioni istituzionalmente assegnate all’ente pubblico con il quale il vincolo contrattuale era sorto. Le prestazioni poste a base del rapporto di lavoro consistevano (pag. 9 del ricorso) in un’attività di studio destinata a produrre l’evidenziazione di problematiche o a predisporre proposte volte a garantire ed implementare l’autonomia del Consiglio regionale, in relazione alle regole statutarie ed alle leggi settoriali. L’impegno assunto, di natura esclusiva ed a tempo pieno, è remunerato con un compenso annuale e con un’eventuale indennità di risultato. Ai fini della sussistenza del rapporto di servizio è irrilevante la fonte (incardinamento organico, rapporto di pubblico impiego, vincolo meramente privatistico, di natura subordinata od autonoma, rapporto di fatto) da cui sorge il vincolo con la pubblica amministrazione (S.U. 20340 del 2005; 23599 del 2010). Ciò che determina la responsabilità contabile è che vi sia stato in virtù del rapporto di servizio, l’impiego di denaro pubblico, nella specie consistente nella remunerazione dell’incarico. Non può, pertanto, configurarsi rispetto alla violazione degli obblighi inerenti il rapporto di servizio la giurisdizione del giudice ordinario, in veste di giudice del lavoro, come indicato dal ricorrente, che riguarda il diverso ambito del rapporto d’impiego. Tale diversità ha condotto le S.U. con la pronuncia n. 20340 del 2005 a ritenere irrilevante ai fini della giurisdizione contabile in relazione al rapporto di servizio, la contemporanea pendenza davanti al giudice del lavoro della controversia relativa al rapporto d’impiego.

Nella specie la responsabilità contabile è stata individuata nell’omesso svolgimento reiterato degli obblighi, inerenti il rapporto di servizio, predeterminati nel contratto. La Corte dei Conti non ha qualificato come non corrispondente alla configurazione negoziale dei compiti l’attività in concreto svolta. Ha ritenuto, nel merito, con valutazione che non può essere sindacata nel presente giudizio, che sia mancato del tutto l’adempimento di tali obblighi, nonostante il rilevante esborso di denaro pubblico a titolo di corrispettivo che è stato versato. Pur non essendo configurabile un obbligo di risultato, il contratto conteneva la precisa indicazione delle prestazioni da svolgere delle quali non è stato trovato alcun riscontro probatorio. Tali obblighi, specificamente individuati, non potevano ridursi alla presenza continuativa e senza assenze sul posto di lavoro, come invece ritenuto dalla parte ricorrente.

4.2 In conclusione, la Corte dei Conti non ha valutato il merito dell’attività svolta ritenendola intrinsecamente e qualitativamente inadeguata od insufficiente ma ha ritenuto che sia mancato, all’esito delle indagini svolte ed alla luce dell’insindacabile valutazione degli elementi di fatto acquisiti, da parte del ricorrente, l’adempimento degli obblighi che secondo il paradigma contrattuale fondavano il rapporto di servizio. La retribuzione è stata erogata ingiustificatamente senza riscontro sinallagmatico ed ha prodotto un danno erariale da ripartire con chi doveva vigilare e controllare sull’esecuzione degli obblighi del rapporto di servizio.

5. Con il secondo motivo viene dedotto il diniego di giustizia con conseguente violazione degli artt. 6 e 13 della Convenzione Europea dei diritti umani (d’ora in poi CEDU). La violazione dei limiti esterni della giurisdizione è stata attuata mediante un’attività di produzione normativa che esorbita dalla giurisdizione, consistente nell’applicazione del paradigma legislativo relativo ad un contratto di lavoro autonomo avente ad oggetto prestazioni di consulenza mentre tra le parti è stato stipulato un contratto di lavoro subordinato. Ne consegue che, in violazione dell’art. 2094 c.c., si è ritenuto da parte della Corte dei Conti che il ricorrente fosse tenuto ad una prestazione specifica e non a fornire le proprie energie lavorative con continuità e diligenza come è accaduto. Infine, sono state violate le regole processuali che governano la ripartizione dell’onus probandi nei giudizi di responsabilità contabile, essendo stato posto a carico del ricorrente l’onere di dimostrare la consegna delle relazioni semestrali, mentre su di esso non incombeva alcun obbligo di conservazione.

5.1 Entrambe le censure contenute nel motivo sono inammissibili. La contestata qualificazione giuridica del rapporto integra un mero error in iudicando oltre ad essere del tutto irrilevante alla luce del costante e soprarichiamato orientamento di questa Corte (S.U. 20340 del 2005; 23599 del 2010) che ritiene configurabile il rapporto di servizio, ove se ne accertino i requisiti, indipendentemente dall’inquadramento giuridico del rapporto stesso, ed anche ove un vincolo giuridicamente qualificato non vi sia ed il rapporto si sia instaurato di fatto, ravvisando la responsabilità contabile anche nell’ipotesi di svolgimento d’incarichi non autorizzati (S.U. 25769 del 2015) se abbiano comportato l’erogazione ingiustificata di denaro pubblico.

Per quanto riguarda la dedotta violazione dei principi in tema di onus probandi, si tratta di un vizio del tutto interno all’esercizio della giurisdizione, strettamente attinente al merito, non denunciabile ex art. 362 c.p.c..

6. L’esame dei motivi prosegue con la posizione dell’altro ricorrente principale A.M., presidente del Consiglio Regionale all’epoca dei fatti.

6.1 Nel primo motivo viene dedotto l’eccesso di giurisdizione ed il difetto della potestas iudicandi della Corte dei Conti per aver fondato la responsabilità contabile del ricorrente sull’attribuzione ad esso di una competenza estranea alle funzioni del presidente del Consiglio Regionale. Per il principio di separazione tra politica e amministrazione (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 4 e L.R. n. 6 del 2002, art. 4) quest’ultimo svolge la funzione d’indirizzo politico amministrativo, definisce i programmi e gli obiettivi ma non ha compiti di gestione. Il precedente incarico del M. non era stato ritenuto dal giudice del lavoro strettamente fiduciario rispetto agli organi politico-amministrativi di vertice della regione. Poichè il nuovo è stato la conseguenza dell’esito del predetto giudizio si deve ritenere che il M. non dovesse rispondere al Presidente del Consiglio regionale del suo operato. La Corte dei Conti, ha, conseguentemente, esorbitato dalla giurisdizione attribuendo la responsabilità contabile al ricorrente sulla base di attribuzioni inesistenti. Il controllo, la cui omissione si imputa al Presidente del Consiglio regionale doveva essere svolta dal Segretario generale, dal momento che tra i compiti di quest’organo c’è la gestione ed il controllo delle risorse umane. E’ stato addebitato, inoltre, al Presidente di avere ritenuto coerente con il perseguimento degli obiettivi dell’amministrazione regionale la permanenza in organico del M. piuttosto che esporre l’ente territoriale ad una probabile condanna nel giudizio di mobbing da quest’ultimo instaurato. Questa scelta, tuttavia, integra una valutazione di alta amministrazione sottratta a qualsiasi sindacato giurisdizionale perchè di opportunità e la inclusione di essa nella responsabilità amministrativa produttiva di danno erariale costituisce un ulteriore profilo di esorbitanza dalla giurisdizione.

6.2. Nel secondo motivo viene dedotto l’evidente diniego di giustizia e la violazione degli artt. 6 e 13 CEDU per le modalità di ripartizione del danno erariale da parte della Corte dei Conti, puntualmente contestate davanti al giudice contabile ma che la pronuncia non ha esaminato. Tale omissione ha determinato un radicale stravolgimento delle norme di rito idoneo ad integrare l’eccesso di potere giurisdizionale. Il danno erariale, consistente nelle retribuzioni percepite dal M. doveva essere dal medesimo interamente risarcito e non soltanto nella misura di un terzo come ha ritenuto la Corte dei Conti, favorendo così proprio chi si è arricchito illegittimamente.

6.3 Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione svolta dalla Procura Generale della Corte dei Conti di avvenuta formazione del giudicato interno in tema di giurisdizione del giudice contabile. A sostegno dell’eccezione, svolta anche nei confronti di C.N., si rileva che le difese davanti al giudice contabile hanno avuto ad oggetto esclusivo il merito della causa. Il ricorrente A. replica di essere stato indotto a contestare l’esorbitanza dalla giurisdizione dal contenuto specifico della pronuncia impugnata. 6.4 L’eccezione è infondata alla luce dell’orientamento delle S.U., cui il collegio aderisce integralmente così massimato:

“Non è configurabile un giudicato implicito sulla giurisdizione, preclusivo del ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, in relazione alla statuizione del giudice speciale di primo grado che sia astrattamente affetta dal vizio di eccesso di potere giurisdizionale non specificamente dedotto in sede di gravame, in quanto detto vizio non dà luogo ad un capo autonomo sulla giurisdizione autonomamente impugnabile in appello, ma si traduce in una questione di merito, del cui esame il giudice speciale di secondo grado vene investito con la proposizione del gravame in base alle regole processuali proprie del plesso giurisdizionale di riferimento; pertanto, l’interesse a ricorrere alle Sezioni Unite potrà sorgere esclusivamente rispetto alla sentenza d’appello che, essendo espressione dell’organo di vertice del relativo plesso giurisdizionale speciale, è anche la sola suscettibile di arrecare un “vulnus” all’integrità della sfera delle attribuzioni degli altri poteri, amministrativo e legislativo” (S.U. 1034 del 2019; 10770 del 2019).

6.5 In relazione al primo motivo deve rilevarsi che la responsabilità contabile del ricorrente A. è stata desunta dalla espressa previsione contrattuale dell’assunzione del compito di verifica e riscontro periodico (semestrale) dell’adempimento dell’incarico da parte del M. in capo all’ufficio di Presidenza del Consiglio regionale. Trattandosi di attività di ricerca e consulenza riguardante specificamente le proposte di aggiornamento e di modificazione dello statuto regionale mano a mano ritenute utili o necessarie, nel contratto è prevista la predisposizione di relazioni periodiche da sottoporre all’esame e all’approvazione dell’ufficio di presidenza del Consiglio regionale. Non può, pertanto, dubitarsi del diretto coinvolgimento nella vigilanza e nel controllo dello svolgimento dell’incarico, da parte del Presidente del Consiglio regionale, avendo l’attività contrattualmente prevista lo scopo precipuo di fornire strumenti di supporto tecnico per la migliore articolazione della distribuzione delle funzioni politiche ed amministrative all’interno della regione mediante l’intervento, se necessario, sulle previsioni statutarie. Non si tratta, in conclusione, neanche sotto il profilo generale, di una responsabilità amministrativa per attività estranee ai compiti istituzionali dell’organo e dell’ufficio ricoperto dal ricorrente. La responsabilità contabile è stata attribuita in via concorrente all’ A. non perchè non ha svolto un ruolo di quotidiana vigilanza delle presenze in ufficio del M. e dei profili di carattere formale relativi alla sua diligenza lavorativa ma per non aver richiesto un riscontro, nè periodicamente nè episodicamente, della totale mancanza di contenuto dell’attività di ricerca e proposta che doveva costituire il fulcro dell’incarico assegnato. Al riguardo, deve rilevarsi che, contrariamente all’assunto difensivo del ricorrente, questa condotta omissiva che ha caratterizzato il primo segmento temporale del rapporto è stata oggetto di puntuale accertamento nella sentenza impugnata, in relazione all’impiego di denaro pubblico – le retribuzioni corrisposte – senza alcun riscontro sinallagmatico. Nella seconda frazione temporale, il coinvolgimento diretto del ricorrente nella decisione di rinnovare l’incarico al M. non viene contestato sotto il profilo fattuale ma lo si ritiene una scelta di stretta opportunità insindacabile, in quanto finalizzata a scongiurare i rischi di una causa di mobbing. Al riguardo deve rilevarsi che non si riscontra il dedotto superamento dei limiti esterni della giurisdizione contabile nel riconoscimento della responsabilità contabile per danno erariale (in via concorrente) in capo al ricorrente in relazione all’intera durata dell’incarico conferito al Dott. M., essendo il sindacato della giurisdizione contabile esteso alla verifica della efficacia, razionalità ed economicità delle scelte amministrative. Nella specie coerentemente con il parametro costituzionale, contenuto nell’art. 97 Cost. e rinvenibile nella L. n. 241 del 1990, art. 1, la Corte dei Conti ha censurato il modo con il quale la decisione di conferire l’incarico e di rinnovarlo è stata attuata, senza alcuna verifica dell’esecuzione dei compiti da esso derivanti nè nella prima nè nella seconda fase del rapporto, con l’aggravante, per la seconda frazione temporale, della concreta valutabilità dell’andamento radicalmente deficitario della prima frazione che, tuttavia, non ha impedito non soltanto il rinnovo dell’incarico ma soprattutto di continuare ad omettere, anche in tale successiva fase, di esercitare il potere dovere di direttiva, vigilanza e verifica, in adempimento delle previsioni contrattuali e delle funzioni generali dell’ufficio ricoperto, nonostante il significato impiego di denaro pubblico che la prosecuzione del rapporto comportava.

6.5.1. Non rileva, in conclusione, ai fini della delimitazione dell’ambito della giurisdizione del giudice contabile, la indicata ragione di opportunità, invocata per giustificare il rinnovo dell’incarico, nel quadro di rilevante squilibrio tra obiettivi e costi che tale scelta, accompagnata dall’omessa verifica periodica dell’esecuzione dell’incarico conferito, ha determinato, in palese violazione dei canoni di economicità ed efficacia che costituiscono parte integrante dell’esercizio della giurisdizione contabile (ex multis S.U. 11139 del 2017; 9680 del 2019).

7. Il secondo motivo deve essere dichiarato inammissibile in quanto diretto a contestare il criterio di ripartizione della responsabilità contabile, ovvero un profilo strettamente inerente il merito della decisione, del tutto interno all’esercizio della giurisdizione.

8. In relazione ai motivi di ricorso incidentale formulati da C.N., Segretario Generale pro tempore della regione Lazio, all’epoca dei fatti, deve preliminarmente essere disattesa l’eccezione, prospettata dalla Procura Generale della Corte dei Conti, di avvenuta formazione del giudicato interno sulla giurisdizione per le ragioni già esposte nel par. 6.4.

9. Con il primo motivo viene dedotto il difetto di giurisdizione del giudice contabile in favore del giudice del lavoro. Al riguardo viene evidenziato che l’incarico contrattualmente conferito al Dott. M. è stato espressamente posto in essere per adempiere al giudicato lavoristico e che il giudice contabile d’appello è entrato nel merito dello svolgimento delle mansioni oggetto del contratto qualificando surrettiziamente come violazioni di obblighi inerenti il rapporto di servizio, le omissioni contestate. Così facendo anche al Segretario generale sono state contestate violazioni di obblighi inerenti le prestazioni oggetto del rapporto di lavoro come al Dott. M. senza alcuna specificazione relativa alle condotte omissive che darebbero luogo alle violazioni inerenti gli obblighi di servizio. La Corte dei Conti ha disposto la sostanziale negazione del contratto di lavoro, stipulato per adempiere ad una pronuncia definitiva del giudice ordinario, contestando, del tutto al di fuori del proprio ambito giurisdizionale, le modalità di attuazione del giudicato, da ritenersi inerenti il merito dell’azione amministrativa ed arrivando ad ingerirsi della omessa revoca dell’incarico e della risoluzione del rapporto, ovvero di eventi rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario. Peraltro, la dedotta violazione di obblighi di servizio costituisce anch’essa inadempimento di obbligazioni scaturenti dal rapporto di lavoro determinato stipulato dal Segretario Generale con la regione Lazio, con conseguente attrazione della giurisdizione del giudice ordinario anche sotto tale diversa angolazione.

10. La censura è inammissibile. Come già evidenziato nell’esame della posizione relativa agli altri due ricorrenti, la contestata violazione degli obblighi di servizio non è stata ravvisata nella stipula del contratto e nella definizione dell’oggetto dell’incarico conferito al Dott. M.. Nè è rilevante che tale incarico sia stato conferito per adempiere ad un giudicato del giudice del lavoro, non essendo questa determinazione ad essere oggetto dell’esame del giudice contabile ma la continuativa violazione degli obblighi di verifica e controllo dei compiti oggetto dell’incarico conferito, ancorchè espressamente previsti in contratto anche a carico del Segretario generale oltre che rientranti nelle attribuzioni generali del predetto organo secondo l’elencazione degli stessi illustrata proprio nel motivo di ricorso incidentale. L’omissione dell’attività di verifica dello svolgimento dell’incarico ha determinato l’impiego di denaro pubblico senza che vi sia stata alcuna corrispettività nelle prestazioni del Dott. M. che non ha mai provveduto ad adempiere l’obbligo di relazionare periodicamente sul proprio oggetto di studio e ricerca. La condotta omissiva si è peraltro aggravato con il rinnovo e con la liquidazione dell’indennità di risultato, anch’esse ingiustificate alla luce del parametro di economicità ed efficacia costituzionalizzato nell’art. 97 Cost. e declinato nella L. n. 241 del 1990, art. 1.

Non si ravvisa, pertanto la lamentata ingerenza o sovrapposizione della giurisdizione contabile nella attuazione, disposta dalla p.a., del giudicato del giudice del lavoro, non essendo, la responsabilità contabile, stata desunta dalla scelta contrattuale o dalla natura e qualità degli obblighi reciprocamente assunti in quanto fondata sulla violazione degli obblighi di servizio, di vigilanza e verifica dell’adempimento degli obblighi contrattuali da parte del Dott. M., cui è stata versata regolarmente una retribuzione non modesta senza rilevarne la mancanza di sinallagmaticità, con la conferma delle medesime violazioni anche nella fase di rinnovo del contratto e della prosecuzione dello stesso fino alla cessazione.

11. Rimangono da esaminare i dieci motivi di ricorso incidentale proposti da Cl.Ma.Da., membro pro tempore del nucleo di valutazione del Consiglio Regionale del Lazio al quale la responsabilità concorrente (ma in misura molto ridotta rispetto alle percentuali degli altri corresponsabili) è stata attribuita per aver espresso un giudizio positivo in relazione al riconoscimento dell’indennità di risultato oltre la retribuzione contrattualmente prevista.

12. Con il primo motivo viene dedotto l’eccesso di giurisdizione per l’errata applicazione delle norme processuali in tema di notifica, in relazione alla sua vocatio in jus. La censura è inammissibile trattandosi della prospettazione di un mero error in procedendo (ex multis S.U. 7847 del 2014; 7292 del 2016; 15275 del 2017).

13. Con il secondo motivo l’eccesso di giurisdizione viene riscontrato nel non il giudice aver considerato che la valutazione dei dirigenti svolta dal nucleo in questione ha natura strettamente discrezionale, non può subire limitazioni e, conseguentemente non è assoggettabile alla giurisdizione contabile. La censura è inammissibile dal momento che oggetto della contestazione e del successivo accertamento della responsabilità è l’omessa attività preliminare alla decisione sull’indennità di risultato, attività di natura istruttoria volta all’acquisizione dei dati indispensabili, consistenti in primo luogo nell’espletamento dei compiti oggetto dell’incarico (la redazione delle relazioni semestrali), non potendo essere svolta alcuna valutazione senza tali riscontri. In questa condotta inadempiente, la Corte dei Conti ha ravvisato la violazione degli obblighi di servizio produttiva della responsabilità contabile, non avendo rilievo, al riguardo, la natura giuridica del rapporto della Commissione con la p.a. ma soltanto l’omesso svolgimento delle funzioni istruttorie proprie del nucleo di valutazione, nella specie procedimentalmente finalizzate a fornire le informazioni necessarie ad assumere la decisione d’impiegare maggiori risorse finanziarie per premiare il conseguimento di un risultato coerente con le finalità istituzionali dell’ente.

14. Con il terzo motivo viene dedotta l’errata applicazione della normativa di cui al D.Lgs. n. 150 del 2009. La censura è inammissibile attenendo alla prospettazione di un error in iudicando. Peraltro è stata correttamente applicato il regime giuridico ratione temporis vigente.

15. Con il quarto e quinto motivo si contesta la ripartizione di responsabilità eseguita dalla Corte dei Conti, rilevandosi da un lato l’esclusiva responsabilità del M. e dall’altro il coinvolgimento del Segretario Generale, nell’attività svolta dal nucleo di valutazione. Entrambe le censure attengono al merito della distribuzione della responsabilità da parte del giudice contabile e sono, di conseguenza radicalmente inammissibili, avendo ad oggetto la richiesta di un riesame delle ragioni della decisione e non l’esorbitanza dalla giurisdizione.

16. Nel sesto motivo viene dedotto l’eccesso di giurisdizione per non avere la Corte dei Conti considerato l’esatta natura dell’attività del nucleo di valutazione in particolare in relazione alla funzione valutativa di prima istanza svolta dal dirigente sovraordinato, ovvero dal Segretario Generale, e per non aver colto che si tratta di funzione di mero supporto senza alcuna natura decisionale o vincolatività al riguardo. La censura è inammissibile sia perchè sostanzialmente ripetitiva, essendo stato già esaminato il profilo della partecipazione endoprocedimentale alla decisione finale del nucleo di valutazione e la responsabilità prevalente del segretario generale, sia perchè è proprio la funzione di acquisizione e conoscenza dei dati, ovvero il supporto istruttorio alla valutazione finale ad aver formato oggetto della contestazione e del successivo accertamento di responsabilità. Al riguardo non è rilevante la distinzione prospettata tra controllo d gestione in capo al Segretariato generale e controllo strategico, attribuito al nucleo di valutazione, in quanto non è neanche contestato che la predetta Commissione abbia espresso parere positivo sul riconoscimento dell’indennità di risultato.

17. Con il settimo motivo viene contestata la quantificazione dell’ammontare della quota di danno erariale a carico dei singoli componenti del nucleo di valutazione per il mancato defalco di trattenute IRPEF. La censura è radicalmente inammissibile attenendo al merito della decisione della Corte dei Conti,

18. Con l’ottavo motivo viene contestata, sotto il profilo del diniego di giustizia, la violazione degli artt. 1223 e 2056 c.c., in relazione all’incidenza causale delle singole condotte ed al rilievo nettamente prevalente del M.. La censura è inammissibile trattandosi al massimo della prospettazione di un error in iudicando.

19. Con il nono motivo vengono contestati esclusivamente errori di fatto nei quali sarebbe incorsa la Cote dei Conti, ovvero censure del tutto estranee all’eccesso di giurisdizione, in quanto relative all’esame ed alla valutazione del tutto interna al merito della decisione, dei riscontri probatori acquisiti.

20. Con il decimo motivo viene censurata ex art. 111 Cost., l’adozione di un criterio di calcolo del danno erariale non comprensibile. A sostegno della censura viene indicata la sentenza di questa Corte n. 23704 del 2016 che qualifica come error in iudicando, denunciabile in sede di giudizio di legittimità l’errore riconducibile all’impostazione delle operazioni matematiche necessarie per ottenere un certo risultato. La censura è inammissibile perchè denuncia un error in iudicando, non scrutinabile in sede di giudizio ex art. 362 c.p.c., in quanto riguardante esclusivamente il superamento dei limiti esterni della giurisdizione adita ma soltanto negli ordinari giudizi di legittimità ai quali si riferisce il precedente citato.

21. In conclusione, i ricorsi principali e quelli incidentali sono inammissibili Le spese processuali tra le parti private sono da compensare in considerazione della sostanziale reciproca soccombenza, mentre non si deve procedere alla statuizione sulle spese processuali in relazione alla controricorrente Procura Generale della Corte dei Conti.

P.Q.M.

Dichiara inammissibili i ricorsi principali ed i ricorsi incidentali.

Compensa le spese processuali tra le parti privati.

Sussistono le condizioni per l’applicazione del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 7 maggio 2019.

Depositato in Cancelleria il 31 luglio 2019

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