Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20698 del 31/07/2019

Cassazione civile sez. un., 31/07/2019, (ud. 12/02/2019, dep. 31/07/2019), n.20698

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCHIRO’ Stefano – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –

Dott. GRECO Antonio – Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 17568-2018 per regolamento di giurisdizione proposto

d’ufficio dal TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA,

con ordinanza n. 1318/2018 depositata il 21/05/2018 nella causa tra:

T.P., Z.L., Z.V.,

Z.F.M.;

– ricorrenti non costituitisi in questa fase –

contro

PROVINCIA DI MONZA E DELLA BRIANZA, A.N.A.S. S.P.A., FIS IMPIANTI

INTERRATI S.R.L.;

– resistenti non costituitisi in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

12/02/2019 dal Consigliere Dott. MILENA FALASCHI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale

SERGIO DEL CORE, il quale ha concluso che va dichiarata la

giurisdizione del giudice amministrativo.

Fatto

RITENUTO IN FATTO

T.P., Z.F.M., Z.L. e Z.V. evocavano, dinanzi al Tribunale di Monza, la Provincia di Monza e Brianza, l’ANAS s.p.a. e la FIS IMPIANTI s.r.l. esponendo di essere proprietari di terreni siti nel Comune di Giussano, contraddistinti dai mappali nn. (OMISSIS), in ordine ai quali erano stati stipulati con il Comune – a motivo di previsti futuri lavori di realizzazione di opere stradali idonee alla regolarizzazione di un’intersezione con circolazione rotatoria lungo la SP n. (OMISSIS) – due distinti preliminari di cessione bonaria, senza però che seguisse alcuna attività volta dalla realizzazione dei lavori sopra descritti, fin quando la Provincia, divenuta nel frattempo competente per territorio, avviava con gli attori alcuni contatti volti all’attuazione della prevista opera pubblica, senza apportare alcuna modificazione agli originari accordi; in data 07.11.2016 ai proprietari dei terreni de quibus veniva notificata determinazione del Dirigente del settore complesso territorio della Provincia di Monza e Brianza, con la quale venivano a conoscenza che era stato approvato un progetto esecutivo in variante ad altro, a loro sconosciuto, la cui materiale esecuzione era stata affidata dalla Provincia all’ANAS s.p.a. quale stazione appaltante che, a sua volta, aveva individuato nella FIS Impianti Interrati s.r.l. il soggetto appaltatore, precisando che la committente dell’opera (la Provincia) aveva trasmesso alla stazione appaltante ANAS i preliminari di cessione bonaria sottoscritti con il Comune di Giussano, specificando la piena vigenza ed efficacia degli stessi; dopo la notifica della determinazione che pronunciava la “dichiarazione di pubblica utilità” dell’opera stradale de qua, parte del terreno di proprietà degli attori veniva occupato dall’appaltatrice, che ne trasformava radicalmente lo stato, al punto da rendere impossibile l’accesso alle loro proprietà, senza neanche una preventiva notifica di atto amministrativo di occupazione d’urgenza; in assenza di regolari atti amministrativi, chiedevano disporsi l’immediata reintegra nel possesso dei mappali in questione, con ordine immediato di rilascio degli stessi a carico delle convenute.

Instaurato il contraddittorio, nella resistenza della Provincia e dell’ANAS, rimasta contumace la FIS Impianti Interrati, il Tribunale adito, con ordinanza del 9 marzo 2017, declinava la propria giurisdizione sulla controversia, ritenendo sussistere quella del giudice amministrativo.

Con ricorso notificato via PEC il 19 ottobre 2017, gli originari attori riassumevano la lite avanti al TAR Lombardia, che con ordinanza n. 1318 del 2018 (ritualmente comunicata), ha sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione, ritenendo sussistere la giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo mancare nella specie una qualunque vicenda da correlare ad una procedura espropriativa, essendo stata richiesta la reintegrazione nel possesso del diritto di passaggio pedonale e carraie relativamente ad un mappale non oggetto di provvedimento amministrativo.

Il conflitto è stato avviato alla trattazione camerale sulla base delle conclusioni scritte del pubblico ministero, ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo, mentre le parti non hanno spiegato difese.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

Va preliminarmente esaminata la questione di ammissibilità del regolamento quanto alla tempestività del conflitto sollevato.

Occorre premettere che il riferimento alla “prima udienza”, quale limite temporale per sollevare il conflitto di giurisdizione, riguarda la prima udienza fissata per la trattazione del merito, come osservato da queste Sezioni Unite, individuata la ragione ispiratrice della L. n. 69 del 2009, art. 59, comma 3 (applicabile anche ai giudizi, come nella specie, instaurati anteriormente all’entrata in vigore della L. n. 69 del 2009: v. Cass., Sez. Un., n. 23109 del 2010, e, conformemente, Cass., Sez. Un., n. 24421 del 2010; Cass., Sez. Un., n. 24686 del 2010) in quella di evitare, almeno tendenzialmente, ogni inutile dispendio di attività processuale, di modo che la competenza giurisdizionale, già individuata nella precedente sentenza, è destinata a divenire incontestabile qualora il giudice successivamente adito non evidenzi immediatamente le ragioni del proprio eventuale dissenso, provocando l’intervento risolutore delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (v. Cass., Sez. Un., 19 maggio 2014 n. 10922).

In ipotesi di giudizio tempestivamente riproposto, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, davanti al giudice amministrativo, l’art. 11, comma 3 codice del processo amministrativo indica nella prima udienza il tempo oltre il quale il giudice amministrativo non può sollevare il conflitto.

Come queste Sezioni Unite hanno già statuito con la sentenza 13 aprile 2012, n. 5873, per un verso tale udienza è quella fissata in base all’art. 71, comma 3, codice cit. (“udienza per la discussione del ricorso”) e disciplinata dall’art. 73; per l’altro verso, la disposizione dell’art. 11, comma 3, del codice va interpretata alla stregua di quella, analoga, contenuta nella L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 59, comma 3 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo civile), ove è previsto che “il giudice davanti al quale la causa è riassunta può sollevare d’ufficio… tale questione… fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito (v. anche Cass., Sez. Un., 13 dicembre 2016 n. 25515).

Ne consegue che, in tema di regolamento d’ufficio, non è ostativa al promovimento del conflitto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo adito a seguito di translatio iudicii la circostanza che il giudice, prima dell’udienza di discussione, abbia celebrato una (o più) Camera di consiglio sulla richiesta di emanazione di misure cautelari, anche ove abbia emesso, all’esito della stessa, un provvedimento provvisorio per assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul merito del ricorso (v. Cass., Sez. Un., 2 luglio 2015 n. 13570; Cass., Sez. Un., 15 maggio 2017 n. 11988).

Il ricorso è, pertanto, ammissibile risultando assolte le prescrizioni de quibus.

Passando al fondo del regolamento, si tratta di stabilire se spetti al giudice ordinario o al giudice amministrativo la giurisdizione sulla controversia sorta con la domanda di reintegra nel possesso proposta dai T. e Z., in conseguenza della lesione del loro diritto di proprietà a causa delle opere realizzare sui loro fondi, dall’Amministrazione inserite in un procedimento espropriativo.

La tesi del giudice rimettente è infondata.

Secondo il costante orientamento di queste Sezioni Unite, le azioni possessorie sono esperibili davanti al giudice ordinario nei confronti della P.A. quando il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ed avente contenuto, in senso lato, ablativo, ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale lesiva di beni, dei quali il privato vanti il possesso, mentre ove risulti, sulla base del criterio del petitum sostanziale, che oggetto della tutela invocata è, non una situazione possessoria ma, il controllo di legittimità dell’esercizio del potere, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, competente essendo il giudice amministrativo, con la conseguenza che va affermato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ove il ricorrente, assumendo di essere stato molestato nel possesso di un terreno e di un’adiacente strada di sua proprietà, richieda la sospensione o l’eliminazione del provvedimento con cui l’amministrazione comunale abbia disposto la rimozione della recinzione e lo sgombero dell’area, al fine di ripristinare il libero transito dei mezzi agricoli usati da altri cittadini per raggiungere i propri fondi, non potendosi ravvisare nell’attività del Comune un disturbo di fatto del possesso del bene vantato dal privato, quanto l’esercizio di una potestà pubblicistica rientrante nelle competenze municipali in materia di urbanistica e di circolazione stradale (cfr., ex plurimis, Cass., Sez. Un., n. 10285 del 2012; Cass., Sez. Un., n. 4128 del 2012; Cass., Sez. Un., n. 23568 del 2008; Cass., Sez. Un., n. 13397 del 2007).

Tanto chiarito, nella specie, deve sottolinearsi che la domanda formulata dagli originari ricorrenti si inserisce in un procedimento lato sensu espropriativo, connotato dall’esercizio di potere amministrativo mediante la determinazione dirigenziale di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera stradale che interessava entrambi i mappali, notificata in data 07.11.2016 ai proprietari dei fondi, già oggetto di cessioni bonarie alla p.a., finalizzate ad evitarne l’ablazione di autorità.

Lungi dal risolversi in una mera attività materiale lesiva di beni posseduti dai ricorrenti, la condotta dell’Amministrazione pubblica si ricollega direttamente ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti ed avente contenuto, lato sensu, ablativo; con la conseguenza che sulla base del criterio del petitum sostanziale, oggetto della tutela invocata non è una situazione possessoria, ma il controllo di legittimità dell’esercizio del potere, rientrante pienamente della sfera di attribuzione del giudice amministrativo.

Del resto sono gli stessi ricorrenti a lamentare che l’occupazione dei mappali è stata conseguenza dell’avvio e della esecuzione dei lavori riferibili agli accordi negoziali e ai successivi atti provvedimentali, essendo tutte le restanti circostanze dedotte da entrambe le parti (quali la violazione degli accordi per mancato rispetto della condizione prevista di apertura del passaggio pedonale e carrabile, esposta dai ricorrenti, e la circostanza che i lavori realizzati non avrebbero inciso sui mappali di proprietà dei ricorrenti, illustrata dalle amministrazioni) del tutto irrilevanti.

E dunque i ricorrenti così argomentando, hanno sostanzialmente investito il Giudice ordinario adito dell’accertamento circa la legittimità del procedimento espropriativo del 2016, nel cui ambito è stata realizzata la invasione degli accessi alle proprietà, accertamento al quale va ricollegato la richiesta tutela possessoria.

Pertanto, applicando alla fattispecie il menzionato criterio del “petitum sostanziale”, oggetto della tutela possessoria invocata dai ricorrente è – non già una situazione possessoria, ma – il controllo di legittimità dell’esercizio del potere da parte della Provincia, posto che questo ha pacificamente incaricato la realizzazione delle opere in contestazione, nello svolgimento del più volte ricordato procedimento espropriativo e, quindi, in presenza di provvedimenti amministrativi formali emessi nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali e, comunque, nell’esercizio di una potestà pubblicistica rientrante nelle competenze provinciali in materia di urbanistica e di circolazione stradale.

Tirando le fila del discorso sin qui condotto, deve essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della presenta controversia, dinanzi al quale va rimesso il giudizio per la riassunzione nei termini di legge.

Nessuna pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità in mancanza di difese da parte degli interessati.

P.Q.M.

La Corte, decidendo a sezioni unite e pronunziando sul regolamento sollevato d’ufficio dal TAR-Lombardia, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi alla quale rimette il giudizio per la riassunzione nei termini di legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 12 febbraio 2019.

Depositato in Cancelleria il 31 luglio 2019

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