Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20692 del 20/07/2021

Cassazione civile sez. un., 20/07/2021, (ud. 22/06/2021, dep. 20/07/2021), n.20692

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Primo Presidente f.f. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di sez. –

Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. PERRINO Angelina Maria – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 10131-2020 proposto da:

COMUNE DI MOTTA SANT’ANASTASIA, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE

DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato AGATINO CARIOLA;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI CATANIA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI

CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati DANIELA MACRI’, e

MARIA PIA DI PRIMO;

– controricorrente –

nonché contro

OIKOS S.P.A., COMUNE DI MISTERBIANCO, COMUNE DI BELPASSO, COMUNE DI

CAMPOROTONDO ETNEO, REGIONE SICILIANA, ASSESSORATO REGIONALE

DELL’ENERGIA E DEI SERVIZI DI PUBBLICA UTILITA’;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

12801-1/2019 del TRIBUNALE di CATANIA;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

22/06/2021 dal Consigliere ENRICO SCODITTI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MUCCI ROBERTO, il quale conclude per il rigetto dell’istanza di

regolamento di giurisdizione proposta dal Comune di Motta

Sant’Anastasia nel giudizio r.g. n. 12801/2019 pendente innanzi al

Tribunale di Catania, sussistendo la giurisdizione del giudice

orinario.

Fatto

RILEVATO

che:

OIKOS s.p.a. convenne in giudizio innanzi al Tribunale di Catania il Comune di Misterbianco, il Comune di Motta Sant’Anastasia, il Comune di Belpasso, il Comune di Camporotondo Etneo, il Comune di Catania, la Regione Sicilia e l’Assessorato Regionale dell’Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità, chiedendo l’annullamento dell’ingiunzione di pagamento notificata dal Comune di Misterbianco per l’importo di Euro 5.597.709,93 e degli atti presupposti, ed in subordine la condanna del Comune di Motta Sant’Anastasia al pagamento delle somme richieste dal Comune di Misterbianco nonché la condanna della Regione al pagamento in favore dell’attrice di quanto dovesse essere tenuta pagare al Comune di Misterbianco per non avere provveduto per sette anni a dare attuazione alla L. n. 9 del 2010, art. 2, lett. f) e per avere ingenerato l’affidamento circa la permanente vigenza del D. Dirig. n. 376 del 2008.

Espose l’attrice, proprietaria e gestore di discarica per rifiuti solidi urbani sita nel Comune di Motta Sant’Anastasia, di avere riversato, sulla base di provvedimenti regionali e da ultimo il D. Dirig. n. 376 del 2008, una quota del corrispettivo versatole dai soggetti conferenti i rifiuti, corrispondente ai c.d. oneri di mitigazione secondo tariffa, al Comune nel cui territorio insisteva la discarica per il finanziamento di opere che mitigassero gli effetti negativi derivanti dalla presenza dell’impianto. Aggiunse che la L.R. Sicilia n. 9 del 2010, art. 2 aveva stabilito che l’amministrazione regionale avrebbe dovuto provvedere “alla determinazione, sentita la Conferenza permanente Regione-Autonomie locali, dei criteri per la determinazione di idonee misure compensative in favore:…dei comuni interessati dall’impatto ambientale determinato dalla localizzazione degli impianti di recupero, trattamento e smaltimento, compresi i comuni limitrofi alle discariche e la cui area urbana sia interessata dal transito di mezzi adibiti al trasporto di rifiuti”. Osservò quindi che solo con Decreto n. 5 del 2017 l’Assessorato Regionale dell’Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità aveva dato attuazione alla detta disciplina prevedendo che il 50% dei proventi fossero destinati ai Comuni nel cui territorio insisteva la discarica, il 30% a quelli interessati dal transito dei mezzi adibiti al trasporto dei rifiuti nel raggio di 5 Km dall’impianto e il 20% ai Comuni dove insisteva la discarica o erano confinanti con essa. Aggiunse ancora che il Comune di Misterbianco aveva richiesto il pagamento dei proventi non solo successivi al detto decreto, ma anche a partire dal 2010, in violazione del principio di retroattività, avendo la norma di cui alla L.R. Sicilia n. 9 del 2010, art. 2 natura meramente programmatica.

Con ordinanza di data 3 ottobre 2019 il Tribunale adito rigettò l’istanza di sospensione dell’esecutorietà dell’ordinanza, motivando nel senso che il giudice amministrativo, previamente adito, aveva già accolto l’istanza di misura cautelare.

Il Comune di Motta Sant’Anastasia ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c.. Ha presentato controricorso il Comune di Catania. Il pubblico ministero ha presentato le sue conclusioni scritte. Le conclusioni del pubblico ministero ed il decreto del presidente di fissazione dell’adunanza sono stati notificati agli avvocati delle parti.

Diritto

CONSIDERATO

che:

con il motivo di ricorso si afferma che la controversia è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, lett. p) cod. proc. amm., rientrando gli oneri di mitigazione ambientale nella complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti in quanto costituenti, come affermato dalla sentenza n. 730 del 2017 del T.A.R. Campania, oneri preordinati alla creazione della provvista per l’erogazione di un servizio pubblico, ed in particolare la necessità di far fronte all’inevitabile danno cagionato al territorio dalla gestione dei rifiuti.

Conformemente alle conclusioni del pubblico ministero, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Va premesso che la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa dall’emanazione di un provvedimento cautelare in corso di causa, poiché questo non costituisce sentenza, neppure qualora risolva contestualmente la questione di giurisdizione, tranne che la questione medesima sia stata riferita al solo procedimento cautelare e il regolamento sia stato proposto per ragioni che attengono ad esso in via esclusiva (da ultimo Cass. Sez. U. n. 16086 del 2021 e n. 8774 del 2021). L’ordinanza è stata emessa in relazione all’istanza cautelare di sospensione dell’esecutorietà dell’ordinanza-ingiunzione e la questione posta con il presente regolamento non è riferita al procedimento cautelare.

Ai fini della devoluzione della controversia nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo deve ricorrere il coinvolgimento dell’azione della pubblica amministrativa quale autorità, secondo il fondamentale insegnamento di Corte Cost. 6 luglio 2004, n. 204. Per atto o comportamento riconducibile solo mediatamente all’esercizio del potere, per riprendere la formula di cui all’art. 7 cod. proc. amm., si intende che il rapporto amministrativo ha carattere pregiudicante rispetto a quello dedotto in giudizio, che è un rapporto di diritto comune in quanto attinente ad un diritto soggettivo. Quest’ultimo rapporto è così avvinto da un nesso di pregiudizialità-dipendenza al rapporto amministrativo. In linea generale quando ricorre il nesso di pregiudizialità-dipendenza fra rapporti giuridici, di diritto comune ed amministrativo, al giudice ordinario è dato il potere di accertamento incidentale sul rapporto amministrativo, ove insorga controversia sul punto, e di disapplicare l’atto amministrativo. Il senso della giurisdizione esclusiva è che, quando ricorra un nesso di pregiudizialità-dipendenza fra la controversia su diritti soggettivi ed il rapporto amministrativo, e si tratti di una delle materie che l’art. 133 cod. proc. amm. considera di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione è del giudice amministrativo.

La fattispecie di rapporto debito-credito dedotta in giudizio non contiene un elemento che possa essere riconducibile ad un rapporto pregiudicante nel quale la pubblica amministrazione creditrice intervenga quale autorità. L’importo che la società attrice è obbligata a riversare al Comune, quale quota del corrispettivo versatole dai soggetti conferitari dei rifiuti, è predeterminato dal decreto dell’Assessorato regionale, e non ricorre alcun rapporto, distinto da quello dedotto in giudizio, nel quale vi sia spendita del potere amministrativo da parte del Comune creditore nella controversia di diritto comune. Grazie alla predeterminazione di fonte regionale dei proventi da riversare ricorre solo il rapporto obbligatorio fra Comune e soggetto gestore della discarica.

Il solo potere amministrativo esercitato nella vicenda in esame è quello dell’autorità regionale con la fissazione dei proventi in favore dei Comuni in attuazione della L.R. Sicilia n. 9 del 2010, art. 2 potere che può essere sindacato dal giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità in presenza dell’impugnativa del decreto assessorile. Ove tale decreto fosse sub iudice ricorrerebbe il presupposto della sospensione necessaria di cui all’art. 295 c.p.c. della controversia innanzi al giudice ordinario fra privato e Comune. Come si desume da Cass. Sez. U. 2 novembre 2018, n. 28053, relativa ad una vicenda diversa ma con tratti di analogia a quella in esame, l’alternativa è fra l’impugnazione del provvedimento-fonte innanzi al giudice amministrativo e la controversia inerente al diritto di credito innanzi al giudice ordinario, senza che questi possa disapplicare il provvedimento-fonte nel caso di contestazione della sua legittimità perché in tal caso il sindacato sul potere coinciderebbe con il petitum sostanziale e l’accertamento sarebbe principaliter e non sul mero rapporto pregiudicante. Il nesso di pregiudizialità-dipendenza, che giustificherebbe la sospensione ai sensi dell’art. 295, riguarderebbe, per riprendere sempre Cass. Sez. U. n. 28053 del 2018, solo l’esistenza del provvedimento-fonte e non la sua legittimità, ovvero la riconducibilità al medesimo provvedimento del comportamento tenuto dall’Amministrazione.

Va così affermato che è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia fra il gestore di impianto di smaltimento di rifiuti ed il Comune per il pagamento della quota dei proventi dell’attività di smaltimento corrispondente ai c.d. oneri di mitigazione ambientale.

Deve essere regolata la giurisdizione anche con riferimento alla domanda subordinata. Nel caso di domande cumulate avvinte da nesso di subordinazione, il potere delle Sezioni Unite di regolare la giurisdizione va esercitato con riferimento a tutte le domande, ma senza sciogliere il nesso di subordinazione voluto dalla parte. Ne consegue che il regolamento di giurisdizione va risolto rimettendo le parti innanzi al giudice munito di giurisdizione sulla domanda principale e dichiarando la giurisdizione, eventualmente diversa, sulla domanda subordinata, declaratoria, quest’ultima, rilevante solo condizionatamente alla definizione della domanda pregiudiziale (cfr. Cass. sez. U. 14 aprile 2020, n. 7822).

La domanda subordinata ha ad oggetto il risarcimento invocato nei confronti dell’ente regionale per avere ingenerato l’affidamento circa la permanente vigenza del D. Dirig. n. 376 del 2008, affidamento che ha comportato il pagamento integrale degli oneri in favore del solo Comune di Motta Sant’Anastasia. Al riguardo va rammentato che spetta alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria la controversia relativa ad una pretesa risarcitoria fondata sulla lesione dell’affidamento del privato nell’emanazione di un provvedimento amministrativo a causa di una condotta della pubblica amministrazione che si assume difforme dai canoni di correttezza e buona fede (Cass. Sez. U. 28 aprile 2020, n. 8236).

Circa le spese del presente regolamento di giurisdizione, il relativo provvedimento va rimesso al giudice presso il quale prosegue il giudizio.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale rimette le parti anche per le spese del presente regolamento di giurisdizione.

Così deciso in Roma, il 22 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 20 luglio 2021