Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20681 del 09/08/2018

Civile Sent. Sez. U Num. 20681 Anno 2018
Presidente: VIVALDI ROBERTA
Relatore: FALASCHI MILENA

Data pubblicazione: 09/08/2018

SENTENZA
sul ricorso 19624-2016 proposto da:
SOCIETA’ ITALIANA VERNICIATURA ELETTROFORESI – S.I.V.E.
S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliata in ROMA, VIA COSSERIA 5, presso lo studio
dell’avvocato GUIDO FRANCESCO ROMANELLI, che la rappresenta e
difende unitamente all’avvocato RICCARDO MONTANARO;

- ricorrente contro
CONSORZIO DEI COMUNI E DEGLI UTENTI INDUSTRIALI SULLA RIVA
SINISTRA DELLA STURA, in persona del Presidente pro tempore,
COMUNE DI CIRIE’, in persona del Sindaco pro tempore,

studio dell’avvocato MATTEO MAZZONE, che li rappresenta e difende
unitamente all’avvocato ADELAIDE PITERA’;
– controrícorrenti nonchè contro
CE.R.IN. S.R.L.;
– intimata avverso la sentenza n. 111/2016 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE
ACQUE PUBBLICHE, depositata l’ 11/04/2016.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
13/02/2018 dal Consigliere MILENA FALASCHI;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore
Generale TOMMASO BASILE, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli avvocati Guido Francesco Romanelli ed Adelaide Piterà.

RITENUTO IN FATTO
Con sentenza n. 111 dell’Il aprile 2016 il Tribunale Superiore delle
acque pubbliche respingeva l’appello proposto dalla Società Italiana
Verniciatura Elettroforesi – S.I.V.E. s.p.a. nei confronti del Comune di
Ciriè e del Consorzio dei Comuni e degli Utenti Industriali sulla Riva
Sinistra della Stura, nonché della CE.R.IN. s.r.I., rimasta contumace,
avverso la sentenza n. 1244 del 2014 emessa dal Tribunale regionale
delle acque pubbliche presso la Corte d’Appello di Torino che,
dichiarata cessata la materia del contendere in ordine alla questione

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elettivamente domiciliati in ROMA, VIA G. ANTONELLI 45, presso lo

della debenza del canone relativo allo scarico, aveva rigettato la
domanda della SIVE circa l’insussistenza del credito vantato dal
Consorzio e dal Comune a titolo di canoni periodici per le utilità
ritratte dalla società ricorrente dall’alveo della Stura.
Osservava il Tribunale Superiore che la natura di corrispettivo per

naturale dei beni del Consorzio, e la manutenzione del bene consortile
non poteva essere negata dal momento che elementi strutturali
dell’impianto aziendale della SIVE erano inglobati o comunque
sfruttavano le risorse idriche in questione, come emergeva
dall’attraversamento in sottopasso di tubature, nonché dalla
copertura di tratti di canali o condutture, che consentivano un più
intenso o razionale utilizzo degli spazi circostanti per l’assenza di
ingombri o limitazioni di manovra. In breve, si trattava di un
vantaggio immanente consistente nell’eliminazione degli inconvenienti
naturalmente connessi allo stesso sviluppo dei manufatti consortili
sulla superficie, ragione per la quale la SIVE doveva corrispondere un
compenso connesso alla struttura complessiva dei beni di proprietà
consortile. Né rilevava che fosse posta a carico della SIVE, nei singoli
provvedimenti di assenso o concessione ai manufatti di copertura ed
attraversamento, la manutenzione di questi ultimi, rispondendo detta
prestazione patrimoniale a funzioni diverse, “connesse alla struttura
complessiva dei beni di proprietà consortile ed al loro appunto
complessivo funzionamento e manutenzione, da una parte dei quali
beni la beneficiaria delle concessioni ritraeva un’utilità particolare”. La
richiesta si fondava sulla potestà regolamentare del Comune circa
l’uso dei beni facenti parte del suo demanio o patrimonio, in
particolare l’art. 42, comma 2 d.lgs. n. 267 del 2000 e l’art. 52,
comma 1 d.lgs. n. 446 del 1997, esclusa la natura tributaria dei
proventi in questione, dovendo essere corredati al godimento dei
beni, non contestata la congruità della determinazione unilaterale

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l’uso, sebbene particolare e non corrispondente a quello tipico e

della tariffa. In questo contesto veniva ritenuta la legittimità del
Regolamento comunale, relativo ad un uso strutturale di alcuni
manufatti in cui si articolava il sistema idrico consortile, e, di
conseguenza, la pretesa ed il relativo recupero del corrispettivo.
Avverso la sentenza la SIVE ha proposto ricorso per cassazione con

Resiste con controricorso il Consorzio ed il Comune, rimasta intimata
la CE.R.IN. s.r.I..
La ricorrente ha anche depositato memoria ai sensi dell’art. 378
c. p.c..

CONSIDERATO IN DIRITTO
Con il primo motivo la ricorrente denuncia la violazione e la falsa
applicazione degli artt. 1173 e ss e 1321 e ss c.c., nonché dell’art.
200, comma 1, lett. b) R.D. n. 1775 del 1933 e dell’art. 11 delle
preleggi, per avere il Tribunale Superiore stabilito che la pretesa del
Consorzio non ha natura di ‘prestazione patrimoniale imposta’,
definendolo corrispettivo per la fruizione indiretta e contributo alle
spese di manutenzione del complessivo impianto, dal momento che
ove si trattasse di corrispettivo, lo stesso avrebbe dovuto essere
contenuto e previsto in un contratto. Aggiunge la ricorrente che il
regolamento comunale, inoltre, prevede il pagamento forzoso di un
corrispettivo, pretendendo di intervenire retroattivamente sul
contenuto dei nullaosta rilasciati negli anni antecedenti rispetto alla
data di entrata in vigore dello stesso regolamento. Prosegue
affermando che contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale
Superiore, la società non fruisce di alcun servizio consortile, né è
utente del Consorzio ovvero utilizza alcun canale irriguo consortile,
senza neanche considerare che la presenza del canale costituirebbe
un limite all’attività della società, ragione per la quale erroneamente è
stata richiamata anche la disciplina della tariffa. Né gli artt. 42 d.lgs

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due motivi.

n. 267 del 2000 e 52 d.lgs n. 446 del 1997 legittimano l’introduzione
di prestazioni obbligatorie. Nella sostanza, la richiesta – ad avviso
della ricorrente – concreterebbe una illegittima doppia pretesa.
Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione e la
falsa applicazione dell’art. 23 Cost. e dell’art. 200, comma 1, lett. b)

del prelievo economico imposto dal Consorzio e dal Comune di Ciriè
non trova alcuna giustificazione in una fonte legislativa di rango
primario.
to

.1-9?

IL-

Le due censure – che i, pér evidenti ragioni di connessione,/vertenti
entrambe sulla natura del contributo preteso – sono prive di pregio e
pertanto non possono essere accolte.
Va premesso che, pronunciando nella causa promossa da una società
di gestione del servizio idrico integrato contro il Consorzio di Bonifica
delle Marche, che le aveva richiesto di pagare una somma a titolo di
contributo, queste Sezioni Unite hanno avuto occasione di confermare
quanto già stabilito da Cass. Sez. Un. n.7101 del 2011 e n. 7178 del
2014 e, cioè, che anche in base alla normativa regionale di
riferimento, occorreva distinguere fra contributi obbligatoriamente
dovuti dai proprietari dei fondi ricompresi nel perimetro consortile e
contributi dovuti da coloro che (come, per l’appunto, le società di
gestione) pur non avendo alcuna proprietà nell’anzidetto perimetro,
utilizzavano ugualmente i canali consortili come recapiti dei propri
scarichi provenienti da insediamenti abitativi od industriali esterni.
Mentre le controversie sui primi andavano ricondotte alla giurisdizione
delle commissioni tributarie, quelle sui secondi andavano devolute
alla cognizione del giudice ordinario, stante la “prevalenza della (loro)
natura negoziale, resa palese dalla previsione di una necessaria
determinazione convenzionale di modalità ed entità del corrispettivo”
per l’utilizzo dei canali.
La suindicata normativa regionale di riferimento prevedeva infatti che

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CU_
/

R.D. n. 1775 del 1933 dal momento che la natura non commutativa

/

il predetto corrispettivo, “univocamente definito come canone”,
venisse determinato mediante “l’obbligatoria stipula di una
convenzione”, ovverosia sulla base di “uno schema chiaramente
negoziale di obbligazione”, che oltre ad essere del tutto distinta da
quella gravante sui proprietari dei fondi ricompresi nel perimetro

il Consorzio e il gestore del servizio idrico integrato” (Cass. Sez. Un.
n. 4309 del 2017).
Orbene, il contributo richiesto dal Consorzio dei Comuni e degli Utenti
Industriali sulla Riva Sinistra della Stura, al quale aderisce il Comune
di Cirié, nel cui territorio è ricompreso il tratto della rete dei canali nel
quale la S.I.V.E. svolge la propria attività di realizzazione di
rivestimenti nobilitanti e/o protettivi su metalli e plastica, trova
fondamento nella deliberazione del Consiglio Comunale di Cirié n. 21
del 30 marzo 2009 di approvazione del Regolamento per l’esecuzione
di opere e interventi straordinari sulla rete dei canali irrigui, dove ai
punti 1 e 12 è previsto che “tutte le opere e gli interventi di carattere
permanente, autorizzati con concessione o parere, sono soggette al
versamento annuale di un corrispettivo per l’utilità ritratta da chi ha
realizzato l’opera, quale rimborso forfettario di una quota dei costi
sostenuti per la complessiva manutenzione della rete dei canali”.
Sulla base del Regolamento il Consorzio ha richiesto alla S.I.V.E. i
canoni per alcuni manufatti realizzati in precedenza dai gestori del
sito occupato dalla ricorrente: si tratta di coperture e attraversamenti
(precisamente, attraversamento in sottopasso con due condotte
fognarie del diametro di 110 mm e di 300 mm, poste ad una
profondità di 60 cm sotto il fondo del canale), che la società assume
di avere realizzato in virtù di regolari nullaosta da parte del
Consorzio, rilasciati tra il 1986 ed il 2006, e di cui afferma avere
avuto da sempre cura di manutenerli. Nega la S.I.V.E., pertanto, di
essere obbligata alla corresponsione dei canoni pretesi per non essere

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consortile, “trova(va) origine e fonte primaria in una convenzione tra

stati gli stessi concordati ovvero previsti nell’originario atto di
concessione, trattandosi, per di più, afferendo ad opere realizzate
dalla medesima ricorrente.
Per analizzare correttamente la fattispecie appare imprescindibile la
ricostruzione del quadro giuridico di riferimento alla potestà

Viene in primo luogo in rilievo la disposizione dettata dall’art. 3,
comma 149, lettera a) della legge 23 dicembre 1996 n. 662 che
prevede la revisione della disciplina dei tributi locali informata al
principio dell’attribuzione agli enti locali, in particolare province e
comuni (riferendosi il vecchio testo dell’art. 119 Cost. alla sola finanza
delle regioni), seguita poi dal D.Igs. n. 446 del 1997, art. 52
(modificato dall’art. 1, comma 1, lettera s) del D.Igs. n. 506 del 1999
ed in seguito dall’art. 1 della legge 24 dicembre 2007 n. 244), che in
attuazione dei principi e dei criteri direttivi contenuti nelle lettere a) e
b) della norma prima indicata, disciplina la potestà regolamentare dei
comuni e delle province nell’ambito della previsione delle fonti delle
entrate locali. In base all’art. 52 della legge citata – considerata una
pietra miliare per l’autonomia finanziaria dei Comuni – le norme
legislative assumono carattere sussidiario nei confronti di quelle
regolamentari. Restano, pertanto, in vigore solo nel caso in cui il
Comune non intervenga sostituendole con lo strumento del
Regolamento. Viene stabilito, in particolare, che gli enti hanno il
potere di disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche di
natura tributaria, fatta eccezione, per quanto riguarda queste ultime,
per la individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei
soggetti passivi e dell’aliquota massima dei vari tributi, e ciò nel
rispetto dell’art. 53 della Costituzione.
I Regolamenti vengono adottati con deliberazione dei rispettivi
consigli a norma dell’art. 32 della legge 8 giugno 1990 n. 142, non
oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione, ed hanno

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impositiva dei Comuni.

effetti non anteriormente al 1° gennaio dell’anno successivo. Con la
conseguenza che con riferimento al profilo fiscale, mentre le Regioni
sono poste su di un piano di assoluta pariteticità con lo Stato, gli enti
locali minori esercitato un potere regolamentare ai sensi dell’art. 117,
comma 6, della Cost. e dell’art. 52 del D.Igs n. 446 del 1997, cioè

presenza di un regolamento che può essere emanato anche in
assenza di una legge di autorizzazione, detto potere subisce evidenti
limiti, in quanto in ogni caso deve tenere conto dei vincoli finanziari e
delle altre importanti novità contenute nel testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali (artt. 149 – 269), approvato con
Digs 18 agosto n. 267 che detta disposizioni in materia di finanza
propria e derivata. In ogni caso, a mente del novellato art. 119 Cost.,
le risorse economiche devono consentire di finanziare integralmente
le funzioni pubbliche attribuite a ciascun ente ed ovviamente queste
‘h a
non poss o che essere costituite da risorse proprie e da tributi che
detti enti sono legittimati ad istituire in armonia con i principi della
Carta fondamentale, di coordinamento della finanza pubblica, del
sistema tributario e, soprattutto, nel rispetto dei vincoli comunitari.
A fronte di siffatta ricostruzione normativa, le Sezioni Unite
condividono la determinazione reiettiva del giudice di primo grado e
di quello di appello.
Osserva il Collegio che dalla normativa sopra citata emerge la potestà
regolamentare del Comune di Cirié nel disciplinare le proprie entrate,
soprattutto laddove concernenti l’uso di beni demaniali, come nella
specie.
Del resto la determinazione del canone da parte del Comune
costituisce atto dovuto, in applicazione della normativa di cui sopra,
in conformità ai criteri adottati a fronte di atti applicativi di specifiche
disposizioni legislative e/o regolamentari e vanno a compensare un
uso esclusivo di beni demaniali di non poca consistenza. E la

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attraverso una fonte normativa sub primaria. Infatti pur essendo in

giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’art. 1, comma 251,
legge n. 296 del 2006 trova applicazione anche alle concessioni in
corso e non solo a quelle rilasciate a partire dal 10 gennaio 2007 (cfr
Cons. St. n. 729 del 2017; Cons. St. n. 3196 del 2013; Cons. St. n.
3522 del 2012). In tal senso si è espresso anche la Corte

“Innanzitutto si deve prendere in esame la censura basata sulla
presunta lesione dell’affidamento dei cittadini nella sicurezza dei
rapporti giuridici, che deriverebbe dall’incidenza sui rapporti in corso
dei nuovi criteri di determinazione dei canoni concessori. A tal
proposito, giova ricordare come questa Corte abbia chiarito che
«nel nostro sistema costituzionale non è affatto interdetto al
legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in
senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata,
anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti
(salvo, ovviamente, in caso di norme retroattive, il limite imposto in
materia penale dall’art. 25, secondo comma, della Costituzione).
Unica condizione essenziale è che tali disposizioni non trasmodino in
un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini
nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale
dello stato di diritto» (sentenza n. 264 del 2005; in senso
conforme, ex plurimis, sentenze n. 236 e n. 206 del 2009).
Nel caso oggetto del presente giudizio, la variazione dei criteri di
calcolo dei canoni dovuti dai concessionari di beni demaniali, in
particolare di beni appartenenti al demanio marittimo (nella specie,
idrico), non è frutto di una decisione improvvisa ed arbitraria del
legislatore, ma si inserisce in una precisa linea evolutiva della
disciplina

dell’utilizzazione

dei

beni

demaniali.

Alla

vecchia

concezione, statica e legata ad una valutazione tabellare e astratta
del valore del bene, si è progressivamente sostituita un’altra,

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costituzionale con la sentenza n. 302 del 2010 dove si legge

tendente ad avvicinare i valori di tali beni a quelli di mercato, sulla
base cioè delle potenzialità degli stessi di produrre reddito in un
contesto specifico.
Tale processo evolutivo è in corso da diversi decenni ed ha indotto
questa Corte ad osservare che gli interventi legislativi, volti ad

conforme agli artt. 3 e 97 Cost., di consentire allo Stato una
maggiorazione delle entrate e di rendere i canoni più equilibrati
rispetto a quelli pagati in favore di locatori privati (sentenza n. 88 del
1997).
Del resto, un consistente aumento dei canoni in questione era già
stato disposto dall’art. 32, commi 21, 22 e 23, del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito in
legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 24 novembre 2003, n.
326. La concreta applicazione degli aumenti disposti dalle norme
citate è stata successivamente rinviata sino a quando la legge
finanziaria del 2007 (art. 1, comma 256) ha disposto la loro
abrogazione, mentre contestualmente introduceva i nuovi criteri di
calcolo. Questi ultimi hanno sostituito gli aumenti generalizzati dei
canoni annui per concessioni demaniali marittime, disposti con il
citato d.l. n. 269 del 2003, con un nuovo meccanismo, che incide
soprattutto sulle aree maggiormente produttive di reddito, cioè quelle
su cui insistono pertinenze destinate ad attività commerciali,
terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi.
Non si può dire pertanto che l’aumento dei canoni, disposto dalla
previsione legislativa censurata, sia giunto inaspettato, giacché esso
si è sostituito ad un precedente aumento, di notevole entità, non
applicato per effetto di successive proroghe, ma rimasto tuttavia in
vigore sino ad essere rimosso, a favore di quello vigente, dalla norma
oggetto di censura.

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adeguare i canoni di godimento dei beni pubblici, hanno lo scopo,

Nè l’incremento può essere considerato frutto di irragionevole arbitrio
del legislatore, tale da indurre questa Corte a sindacare una scelta di
indirizzo politico-economico, che sfugge, in via generale, ad una
valutazione di legittimità costituzionale. Si tratta infatti di una linea di
valorizzazione dei beni pubblici, che mira ad una loro maggiore

diminuendo proporzionalmente i vantaggi dei soggetti particolari che
assumono la veste di concessionari.
Si deve ricordare in proposito la giurisprudenza della Corte di giustizia
dell’Unione europea, laddove sottolinea che una mutazione dei
rapporti di durata deve ritenersi illegittima quando incide sugli stessi
«in modo improvviso e imprevedibile», senza che lo scopo
perseguito dal legislatore ne imponesse l’intervento (sentenza 29
aprile 2004, in cause C-487/01 e C-7/02). Per i motivi illustrati sopra,
l’intervento del legislatore non è stato né improvviso e imprevedibile,
né ingiustificato rispetto allo scopo perseguito di assicurare maggiori
entrate all’erario e di perequare le situazioni dei soggetti che
svolgono attività commerciali, avvalendosi di beni pubblici, e quelle di
altri soggetti che svolgono le identiche attività, ma assoggettati ai
prezzi di mercato relativi all’utilizzazione di beni di proprietà
privata….”.
Quanto, infine, al profilo di censura relativo alla ultrattività del
contributo per le annualità antecedenti al 2009, ne va rilevata la
inammissibilità per carenza di interesse, in quanto la stessa S.I.V.E.
ha chiarito nel ricorso che l’intimazione ha riguardato gli anni dal
2009 al 2012.
Conclusivamente il ricorso deve essere rigettato.
Le spese processuali, liquidate come in dispositivo e in favore del
Consorzio e del Comune, per non avere l’intimata CE.R.IN. svolto
difese, seguono la soccombenza.

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redditività per lo Stato, vale a dire per la generalità dei cittadini,

Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013
ed è respinto per infondatezza, sussistono le condizioni per dare atto
– ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17,
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il testo unico di

della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente,
dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello
dovuto per la stessa impugnazione integralmente rigettata.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso;
condanna la S.I.V.E. alla rifusione delle spese processuali, che liquida
in favore del Consorzio e del Comune in complessivi C 3.200,00, di
cui C 200,00 per esborsi, oltre ad accessori di legge.
Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, inserito
della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei
presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore
importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il
ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio delle Sezioni Unite del
13 febbraio 2018.

cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater –