Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20183 del 25/07/2019

Cassazione civile sez. un., 25/07/2019, (ud. 18/06/2019, dep. 25/07/2019), n.20183

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sezione –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – rel. Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 24058/2018 proposto da:

ASSOCIAZIONE SPORTIVA DILETTANTISTICA “SCI NAUTICO LAGHETTO”, in

persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA R. GRAZIOLI LANTE 9, presso lo studio

dell’avvocato PIETRO CARLO PUCCI, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

M.C.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

G.G. BELLI 27, presso lo studio dell’avvocato ALESSANDRA ABBATE,

rappresentato e difeso dall’avvocato FRANCO BRACCIALE;

– controricorrente –

COMUNE DI SPERLONGA, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA RUGGERO FAURO 43, presso lo

studio dell’avvocato UGO PETRONIO, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

M.C.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

G.G. BELLI 27, presso lo studio dell’avvocato ALESSANDRA ABBATE,

rappresentato e difeso dall’avvocato FRANCO BRACCIALE;

– controricorrente al ricorso incidentale –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

9/2018 del COMMISSARIATO PER GLI USI CIVICI di ROMA;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

18/6/2019 dal Consigliere ALDO CARRATO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale LUCIO

CAPASSO, il quale conclude chiedendo dichiararsi il difetto di

giurisdizione del Commissario per gli usi civici, in relazione

all’accertamento della sussistenza o meno di danni alle sponde ed

alla flora con negativo riverbero sull’esercizio del diritto di uso

civico di pesca, spettando la giurisdizione al TRAP ed in ordine

alla legittimità o meno dei provvedimenti emessi dalla P.A.

asseritamente in spregio del vincolo paesaggistico, dovendosi

ritenere sussistente la giurisdizione del G.A..

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con esposto presentato in data 5 giugno 2018 presso il Commissariato per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana, il sig. M.C.A. chiedeva che il Commissario avviasse d’ufficio “tutte le necessarie ed opportune azioni a tutela dei diritti di uso civico di pesca gravanti sui laghi “(OMISSIS)” e “(OMISSIS)” in favore della popolazione di (OMISSIS), nonchè dell’interesse generale alla conservazione dell’ambiente e del paesaggio, valutando l’adozione dei provvedimenti conservativi ai sensi del R.D. n. 332 del 1928, art. 74, comma 1″.

Iscritto a ruolo il suddetto esposto, il menzionato Commissario disponeva l’avvio di contenzioso per procedere alla (asserita) verifica della “qualitas soli” dei beni indicati nello stesso esposto, citando dinanzi a sè il Comune di (OMISSIS), la Regione Lazio e lo stesso M. al fine di accertare se i laghi innanzi richiamati avessero o meno natura demaniale, con la riserva dell’adozione di ogni consequenziale provvedimento.

Si costituiva il Comune di (OMISSIS) (che formulava istanza di integrazione del contraddittorio nei confronti della nominanda rappresentanza speciale prevista dal R.D. n. 332 del 1928, art. 75, e che chiedeva dichiararsi il difetto di giurisdizione del Commissario adito), mentre la Regione Lazio sceglieva di non costituirsi. Nel procedimento interveniva anche l’Associazione Sportiva Dilettantistica “Sci Nautico Laghetto” (indicata nell’esposto del M. come beneficiaria dell’autorizzazione all’occupazione di parte del lago (OMISSIS)), che eccepiva il difetto di giurisdizione del predetto Commissario oltre a chiedere apposito termine per l’esperimento di un tentativo di conciliazione con il suddetto Comune in relazione al disposto di cui alla L. n. 1766 del 1927, art. 29, comma 3.

L’adito Commissario si riservava per l’adozione dei conseguenti provvedimenti, ma, nelle more, la menzionata l’Associazione Sportiva Dilettantistica “Sci Nautico Laghetto” proponeva regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi a queste Sezioni unite, deducendo i seguenti motivi:

a) difetto relativo di giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici, prospettando l’attribuzione della giurisdizione al competente T.R.A.P. con riferimento alla domanda risarcitoria correlata al fatto che lo sci nautico degradava notevolmente le sponde e la flora protetta ed allontanava le specie ittiche ed ornitiche del lago (OMISSIS);

b) difetto assoluto di giurisdizione avuto riguardo alla già intervenuta dichiarazione dell’esistenza dell’uso civico di pesca, a favore dei naturali di (OMISSIS), sui laghi “(OMISSIS)” e “(OMISSIS)”, esercitabile con ogni mezzo e attrezzo consentiti dalla legge e dai regolamenti;

c) un ulteriore motivo di difetto relativo di giurisdizione con riferimento alla domanda di tutela del vincolo paesaggistico, spettando la giurisdizione al giudice amministrativo a cui è demandata la cognizione della legittimità o meno degli atti amministrativi emessi in spregio dei vincoli paesaggistici;

d) un’altra ragione di difetto assoluto di giurisdizione in relazione alla esclusione di ogni legittimazione del Commissario per la liquidazione degli usi civici in ordine all’accertamento dei presupposti per il riconoscimento del risarcimento del danno ambientale prodotto dalla violazione di un vincolo paesaggistico e, quindi, anche qualora detta violazione dipenda dall’uso civico.

2. Si è costituito con controricorso il M.C.A., il quale ha, in via pregiudiziale, chiesto dichiararsi inammissibile il proposto regolamento preventivo di giurisdizione, adottare ogni provvedimento di giustizia in ordine alla richiesta di integrazione del contraddittorio nei confronti della nominanda rappresentanza speciale prevista dal R.D. n. 332 del 1928, art. 75, e, in subordine, rigettare lo stesso ricorso formulato ai sensi dell’art. 41 c.p.c., siccome infondato.

3. Si è costituito con controricorso anche il Comune di (OMISSIS), che ha invocato l’accoglimento del proposto regolamento di giurisdizione sia in adesione ad esso che in via incidentale.

4. La Regione Lazio è rimasta intimata non avendo svolto alcuna attività difensiva.

Le difese di tutte le parti costituite hanno rispettivamente depositato anche memoria difensiva finale.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Rileva il collegio che – innanzitutto – vanno rigettate sia l’eccezione pregiudiziale relativa alla prospettata inammissibilità del ricorso di cui all’art. 41 c.p.c., siccome rispondente ai requisiti previsti dall’art. 366 c.p.c., sia quella – altrettanto pregiudiziale – riguardante l’assunto difetto di integrità del contraddittorio dal momento che, all’atto della notificazione del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, la Rappresentanza Speciale di cui al R.D. n. 332 del 1928, art. 75, non risultava parte in causa non essendo essa stata convenuta nè, peraltro, risultando essere stata nominata dalla Regione Lazio.

Occorre, altresì, aggiungere che – diversamente da quanto prospettato nella memoria difensiva depositata nell’interesse del Comune di (OMISSIS) – non si pone affatto una questione di legittimazione del M.C.A. ad essere parte dell’esperito regolamento di giurisdizione, essendosi egli costituito quale cittadino residente in detto Comune esercitante l’uso civico di pesca a favore dei naturali di (OMISSIS) (e, quindi, utente di tale uso) non rilevando – ai fini di tale legittimazione – una ulteriore diversa qualità spesa, quale asserito rappresentante di un movimento locale, nel corpo dell’esposto inviato al Commissario per gli usi civici, che ha attivato poi, di sua iniziativa, il procedimento (senza, perciò, che potesse conferirsi alcun rilievo a questa circostanza per come emergente dal contenuto del provvedimento del suddetto competente Commissario, come trascritto nello stesso controricorso di detto ente comunale).

2. Fatta questa premessa, queste Sezioni unite ritengono che il proposto regolamento di giurisdizione debba essere accolto.

La L. 16 giugno 1927, n. 1766, (relativa alla conversione in legge del R.D. 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R.D. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica il R.D. 22 maggio 1924, n. 751, art. 26, e del R.D. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dal R.D.L. 22 maggio 1924, n. 751, art. 2) contiene – ai sensi del suo art. 1 – la disciplina riguardante l’accertamento e la liquidazione generale degli usi civici e di qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento delle terre spettanti agli abitanti di un Comune, o di una frazione di Comune, e per la sistemazione delle terre provenienti dalla liquidazione suddetta e delle altre possedute da Comuni, università ed altre associazioni agrarie, comunque denominate, soggette all’esercizio di usi civici.

L’art. 29 di detta legge prevede – al comma 1 – che i Commissari sono legittimati a procedere, su istanza degli interessati od anche d’ufficio, all’accertamento, alla valutazione ed alla liquidazione dei diritti di cui al richiamato art. 1, allo scioglimento delle promiscuità ed alla rivendica e ripartizione delle terre.

Al comma 2 (per quanto concerne l’individuazione del perimetro di controversie ad essi attribuite) è stabilito che i Commissari (il cui potere di esercitare d’ufficio la propria giurisdizione pur dopo il trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative previste dal ricordato comma 1 è rimasto agli stessi assegnato per effetto della sentenza della Corte Cost. n. 46/1995) decidono tutte le controversie circa l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti suddetti, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonchè tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni loro affidate.

Sulla base di questo sistema normativo di riferimento il Commissario per gli usi civici del Lazio, Umbria e Toscana ha attivato il procedimento in questione allo scopo di accertare se i laghi “(OMISSIS)” e “(OMISSIS)”, ricadenti nel territorio del Comune di (OMISSIS), abbiano o meno natura demaniale civica.

E’ importante, tuttavia, evidenziare che è lo stesso Commissario, nel corpo del provvedimento per la citazione dinanzi a sè delle parti, che attesta come già con le precedenti sentenze commissariali del 14 ottobre 1938 e 28 marzo 1956 (ormai divenute definitive) veniva riconosciuto l’uso civico di pesca sui predetti laghi e loro emissari a favore dei naturali di (OMISSIS) e che la sua indagine era volta a verificare che l’installazione di una struttura precaria ed amovibile per l’esercizio dell’attività di sci nautico (da parte dell’Associazione Sportiva Dilettantistica “Sci Nautico Laghetto”) comportasse o meno una contestazione della natura demaniale civica di detti laghi.

Orbene, sulla base di questo inquadramento del complessivo svolgimento pregresso della vicenda caratterizzante il regime dell’uso civico relativo òagli indicati laghi, è preliminare osservare che secondo la giurisprudenza di queste Sezioni unite – rientrano nella giurisdizione del Commissario regionale per gli usi civici, ai sensi del riportato L. n. 1766 del 1927, art. 29, le (sole) controversie concernenti l’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, ovvero della qualità demaniale del suolo, precisandosi che la questione della demanialità deve essere accertata nel giudizio in via principale (cfr. Cass. SU n. 26816/2009), e non delibata solo incidenter tantum e che, inoltre, la relativa richiesta deve essere sollevata dal preteso titolare o dall’asserito utente del diritto civico poichè in caso di conflitto tra le parti, vertendosi direttamente sulla natura del bene, deve essere risolto con efficacia di giudicato del Commissario (v. sentenze n. 5621/1996, n. 3031/2002 e n. 836/2005), restando, perciò, escluse quelle domande che postulano un già intervenuto definitivo accertamento della “qualitas soli”.

Partendo da questi presupposti occorre rimarcare che, nel caso di specie, il procedimento è stato iniziato per accertare la fondatezza o meno della denuncia di una paventata occupazione di una porzione del Lago di (OMISSIS) al fine di collocarvi una struttura non fissa per l’esercizio di attività di sci nautico; pertanto, con l’esposto presentato non erano state poste in discussione l’esistenza e l’estensione del diritto di uso civico di pesca nei menzionati laghi. Tale diritto non ha, invero, ad oggetto direttamente il demanio idrico ma la popolazione ittica di un determinato bacino idrico, ragion per cui l’asserita predetta “occupazione” – sulla quale il Commissario per gli usi civici ha deciso di introdurre il giudizio – non concretava di certo contestazione (nè da parte del Comune che l’aveva autorizzata, nè da parte della beneficiaria della stessa) della natura demaniale dei laghi, nè negazione dell’esistenza (già, peraltro, accertata con le richiamate sentenze passate in giudicato del 1938 e del 1956) e/o dell’effettiva estensione del diritto di uso civico di pesca, ma, tutt’al più, avrebbe potuto costituire causa di un possibile danno risentito dai titolari del diritto di uso civico di pesca (la cui lesione sarebbe accertabile – alla stregua dei comuni criteri di riparto della giurisdizione – dal giudice ordinario).

In altri termini, sulla scorta del contenuto degli accertamenti che erano stati prospettati al Commissario degli usi civici, non era stata dedotta una questione propriamente attinente all’accertamento della “qualitas soli” di detti bacini lacustri ma alla eventuale idoneità della menzionata occupazione ad arrecare danno ai fruitori del diritto di uso civico di pesca o ad ostacolarne l’esercizio, onde il “petitum” prospettato non può ritenersi riconducibile ad una delle materie effettivamente attribuite alla giurisdizione del predetto Commissario ai sensi del riportato L. n. 1766 del 1927, art. 29(cfr. SU n. 7032/2006). Allo stesso modo, anche l’invocata adozione di provvedimenti strumentali alla tutela del vincolo paesaggistico e alla conservazione dell’ambiente non implica alcuna controversia tale da mettere in discussione l’esistenza del diritto di uso civico, ma semmai lo presuppongono, e l’eventuale contestazione circa la valutazione della legittimità o meno di atti amministrativi con i quali si deduca essersi determinata una violazione di detto vincolo non può certo considerarsi appartenente alla giurisdizione del Commissario per gli usi civici (ma, secondo i criteri generali, al giudice amministrativo).

Si deve, quindi, ritenere che, con la sua iniziativa sollecitata dall’esposto del M., il Commissario per gli usi civici del Lazio, Toscana ed Umbria, in assenza di ogni controversia tra le parti circa la “qualitas soli” o in ordine all’esercizio dell’incontroverso diritto di uso civico di pesca, ha promosso un giudizio che esula del tutto dalle sue attribuzioni giurisdizionali, come individuate ai sensi della L. n. 1766 del 1927, citato art. 29.

3. In definitiva, per le ragioni complessivamente esposte e dovendosi escludere nella fattispecie l’operatività di qualsiasi criterio di radicamento della sua giurisdizione, deve essere dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione del Commissario per gli usi civici.

Sussistono idonee e gravi ragioni, anche in dipendenza della peculiarità della controversia, per disporre l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara il difetto di giurisdizione del Commissario per gli usi civici.

Compensa per intero tra tutte le parti le spese del regolamento di giurisdizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite, il 18 giugno 2019.

Depositato in Cancelleria il 25 luglio 2019

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