Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20164 del 24/09/2020

Cassazione civile sez. un., 24/09/2020, (ud. 22/09/2020, dep. 24/09/2020), n.20164

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di sezione –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – rel. Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto negativo di giurisdizione, iscritto al NRG

5463 del 2020, sollevato dal Tribunale amministrativo regionale per

la Sicilia, con ordinanza in data 4 febbraio 2020, nel procedimento

vertente tra:

C.G., nella qualità di amministratrice di sostegno di

V.A.;

– ricorrente non costituita in questa sede –

e

AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE DI PALERMO; ASSESSORATO ALLA FAMIGLIA,

ALLE POLITICHE SOCIALI E DEL LAVORO DELLA REGIONE SICILIANA; COMUNE

DI PALERMO;

– resistenti non costituiti in questa sede –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

22 settembre 2020 dal Consigliere Giusti Alberto;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del

Sostituto Procuratore Generale Zeno Immacolata, che ha chiesto

dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – C.G., nella qualità di amministratrice di sostegno di V.A., nata il (OMISSIS), portatrice di disabilità ai sensi della L. 5 febbraio 1992, n. 104, art. 3, comma 3 ed invalida civile al 100% con diritto all’accompagnamento, affetta da grave demenza, ha proposto ricorso ex art. 702-bis c.p.c., al Tribunale di Palermo, deducendo che, nonostante fosse stato predisposto dall’Unità di valutazione multidimensionale (UVM) un progetto personalizzato assistenziale individuale a favore della disabile, la L. 8 novembre 2000, n. 328, ex art. 14, con la previsione della necessità di usufruire dei servizi dell’area clinico – riabilitativa (proseguimento di attività di follow up; fisiokinesi terapia domiciliare due volte a settimana) e socio – assistenziale (assistente domiciliare per due ore al giorno), tutti i servizi risultavano inattivi.

La ricorrente ha chiesto, anche in via d’urgenza, l’accertamento della natura discriminatoria del comportamento tenuto dalla P.A. e la condanna delle Amministrazioni competenti all’attivazione immediata di tutti i servizi previsti nel progetto individuale, oltre al risarcimento del danno.

2. – Il Tribunale adito, con ordinanza in data 25 giugno 2019, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

Secondo il Tribunale di Palermo, il progetto individualizzato previsto dalla L. n. 328 del 2000, art. 14, relativo al campo della disabilità, di cui con l’azione promossa si è chiesta l’attuazione, va ascritto alla materia dei pubblici servizi in quanto costituente servizio alla persona e, pertanto, resta attratto alla giurisdizione del giudice amministrativo in forza della previsione dettata dall’art. 133 cod. proc. amm., comma 1, lett. c).

Il Tribunale ha inoltre rilevato che la mera omissione di un servizio essenziale destinato ad un soggetto disabile non integra, per ciò solo, condotta discriminatoria, come tale presupposto della giurisdizione del giudice ordinario.

3. – Riassunta tempestivamente la causa dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, questo, con ordinanza pubblicata il 4 febbraio 2020, dubitando a sua volta della propria giurisdizione, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi della L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 59 e art. 11 cod. proc. amm., comma 3.

Il TAR confliggente ha evidenziato che l’elaborazione del progetto individualizzato priva di ogni potestà discrezionale la pubblica amministrazione, la cui residua autonomia organizzativa non costituisce manifestazione di potere autoritativo e pertanto non muta la situazione giuridica azionata, avente natura di diritto soggettivo.

4. – Il conflitto è stato avviato alla trattazione camerale sulle base delle conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., del pubblico ministero, che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

L’Ufficio della Procura generale della Corte di cassazione ha richiamato la giurisprudenza delle Sezioni Unite, secondo cui la formalizzazione del piano individuale di sostegno, sia assistenziale che didattico, obbliga la P.A. a garantire il programma sviluppato nel progetto di intervento e determina il sorgere, per il soggetto privato, del correlato diritto al servizio pianificato nella sua concreta articolazione in relazione alle specifiche necessità riconosciute.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Il sollevato conflitto di giurisdizione investe le Sezioni Unite del compito di stabilire se spetta al giudice ordinario o al giudice amministrativo in ambito di giurisdizione esclusiva conoscere della controversia relativa alla mancata attuazione, in favore della persona disabile, del progetto individuale predisposto dalla P.A. ai sensi della L. n. 328 del 2000, art. 14.

La questione verte attorno ai criteri identificativi dell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi e, in particolare, sull’estensione o meno della giurisdizione amministrativa esclusiva anche alla fase di attuazione ed esecuzione del progetto individuale per la persona disabile.

2. – La citata L. n. 328 del 2000, art. 14, dispone, al comma 1, che il progetto individuale è predisposto, su richiesta dell’interessato, dal Comune, d’intesa con l’azienda unità sanitaria locale, al fine di realizzare la piena integrazione della persona disabile di cui alla L. n. 104 del 1992, art. 3, nell’ambito della vita familiare e sociale, nonchè nei percorsi dell’istruzione scolastica o professionale e del lavoro.

Il comma 2 della medesima disposizione prevede che, nell’ambito delle risorse disponibili in base ai piani nazionale e regionale degli interventi e dei servizi sociali e al piano di zona, il progetto individuale comprende, oltre alla valutazione diagnostico-funzionale, le prestazioni di cura e di riabilitazione a carico del Servizio sanitario nazionale, i servizi alla persona a cui provvede il comune in forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all’integrazione sociale, nonchè le misure economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale, e che nel progetto individuale sono definiti le potenzialità e gli eventuali sostegni per il nucleo familiare.

Il progetto individuale si presenta, dunque, come l’insieme di quelle prestazioni e di quegli interventi, multiformi e coordinati, rivolti ad assicurare in concreto l’integrale tutela della persona disabile.

3. – Va ricordato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte regolatrice, in tema di sostegno all’alunno in situazione di handicap, la giurisdizione si radica diversamente a seconda della doglianza formulata nei confronti della pubblica amministrazione scolastica.

Le Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 25 novembre 2014, n. 25011; Cass., Sez. Un., 28 febbraio 2017, n. 5060; Cass., Sez. Un., 20 aprile 2017, n. 9966; Cass., Sez. Un., 8 ottobre 2019, n. 25101; Cass., Sez. Un., 28 gennaio 2020, n. 1870) hanno statuito che le controversie aventi ad oggetto la declaratoria della consistenza dell’insegnamento di sostegno ed afferenti alla formalizzazione del piano educativo individualizzato, rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133 cod. proc. amm., comma 1, lett. c), che affida a detto giudice speciale “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo”. In tale fase, infatti, sussiste ancora, in capo all’amministrazione scolastica, il potere discrezionale, espressione dell’autonomia organizzativa e didattica, di individuazione della misura più adeguata al sostegno.

Allo stesso modo, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie nelle quali si censurino i provvedimenti adottati dalla P.A. nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali in tema di sostegno scolastico a favore di minori diversamente abili, come nelle ipotesi in cui si chieda l’aumento del numero delle ore di supporto concesse al minore e si metta in discussione la correttezza del potere amministrativo esercitato nell’organizzazione del servizio.

Ove, invece, si chieda l’attuazione del piano educativo individualizzato già redatto, contenente l’indicazione delle ore di sostegno necessarie ai fini dell’educazione e dell’istruzione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario: in tal caso si è infatti di fronte ad un diritto, ad essere seguiti da un docente specializzato, già pienamente conformato, nella sua articolazione concreta, rispetto alle specifiche necessità dell’alunno disabile, e non vi è più spazio discrezionale, per la pubblica amministrazione-autorità, per diversamente modulare da un punto di vista quantitativo, e quindi per ridurre, gli interventi in favore della salvaguardia del diritto all’istruzione dello studente disabile.

3.1. – Sulla stessa linea si è posta la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria 7 aprile 2016, n. 7), la quale ha confermato l’attribuzione alla giurisdizione del giudice ordinario di tutte le controversie relative alla fase di attuazione del piano educativo individualizzato e ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo per le controversie volte all’adozione di tale strumento, ovvero nelle quali ne viene contestato l’esito.

4. – Il Collegio ritiene che la stessa regola di riparto sia destinata ad operare là dove venga in rilievo il progetto individuale per la persona disabile con i contenuti previsti dalla L. n. 328 del 2000, citato art. 14, che comprende l’indicazione delle prestazioni e degli interventi sanitari, socio-sanitari e socio-assistenziali nonchè delle modalità della loro interazione per realizzare la piena integrazione della persona con handicap.

4.1. – Pertanto, ove la controversia verta sulla redazione del progetto individuale o il suo aggiornamento o ne vengano contestati gli esiti, la giurisdizione è del giudice amministrativo.

In tale evenienza, infatti, la controversia non attiene all’esecuzione del provvedimento redatto dall’amministrazione comunale, d’intesa con l’azienda unità sanitaria locale, volto ad accertare le esigenze della persona disabile, ma alla stessa predisposizione di tale atto, indipendentemente dal fatto che si tratti della sua prima predisposizione ovvero del suo doveroso aggiornamento, d’ufficio o ad istanza dell’interessato.

4.2. – Ove, invece, si lamenti la mancata (o incompleta) attuazione o esecuzione del documento programmatorio, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.

Infatti, secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 204 del 2004), la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo (ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo).

Ora, è evidente che una volta che il progetto individuale, predisposto dal Comune d’intesa con l’azienda unità sanitaria locale, abbia individuato, anche tenendo conto delle risorse disponibili in base ai piani di settore, le prestazioni di cura e di riabilitazione a carico del Servizio sanitario nazionale e i servizi alla persona, con particolare riferimento al recupero e all’integrazione sociale, la P.A. ha il dovere di erogare quelle prestazioni e quei servizi.

Poichè, dunque, deve riconoscersi alla persona con disabilità nei cui confronti sia stato predisposto un progetto individuale la L. n. 328 del 2000, ex art. 14, una posizione di diritto soggettivo alla concreta erogazione delle prestazioni e dei servizi indicati nel progetto – un diritto già pienamente conformato, nella sua articolazione concreta, rispetto alle specifiche necessità della persona -, e poichè l’attività materiale di erogazione delle prestazioni e dei servizi già deliberati nel progetto non afferisce all’esercizio di potestà autoritative, le relative controversie, estranee al perimetro della giurisdizione esclusiva, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

D’altra parte, la circostanza che il progetto individuale stabilisca un assetto non stabile, suscettibile di modifiche in dipendenza del possibile mutamento delle esigenze della persona disabile alla quale si riferisce, non fa venir meno la differenza esistente tra una controversia avente ad oggetto l’attuazione del progetto e quella volta ad ottenerne l’adozione o il suo aggiornamento.

5. – Nella presente controversia la parte ricorrente ha chiesto l’attuazione di quanto previsto in favore della persona disabile dal progetto individuale della L. n. 328 del 2000, ex art. 14, in relazione sia alle misura socio-assistenziale (con l’assegnazione di un assistente domiciliare per due ore al giorno e cinque giorni la settimana), sia ai servizi dell’area clinico – riabilitativa (con fisiokinesi terapia domiciliare due volte la settimana); conseguentemente, tale domanda così come la conseguente domanda risarcitoria – esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, per rientrare in quella del giudice ordinario.

Deve essere quindi affermata la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale vanno rimesse le parti, con conseguente cassazione della ordinanza del Tribunale di Palermo in data 25 giugno 2019, che detta giurisdizione ha declinato.

6. – Non vi è luogo a provvedere sulle spese del presente giudizio, trattandosi di conflitto di giurisdizione sollevato d’ufficio nel quale le parti non hanno sollevato attività difensiva in questa sede.

7. – Ai sensi dell’art. 52 del Codice in materia di protezione dei dati personali, va disposto che, in caso di diffusione dell’ordinanza, sia omessa l’indicazione delle generalità e degli altri dati identificativi della persona disabile interessata.

PQM

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti; cassa l’ordinanza del Tribunale di Palermo in data 25 giugno 2019.

Ai sensi dell’art. 52 del Codice in materia di protezione dei dati personali, dispone che, in caso di diffusione dell’ordinanza, sia omessa l’indicazione delle generalità e degli altri dati identificativi della persona disabile interessata.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 22 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 24 settembre 2020