Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20129 del 25/07/2019

Cassazione civile sez. trib., 25/07/2019, (ud. 02/04/2019, dep. 25/07/2019), n.20129

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DE MASI Oronzo – Presidente –

Dott. ZOSO Liana Maria Teresa – Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. CAPRIOLI Maura – Consigliere –

Dott. FASANO Anna Maria – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 28616-2015 proposto da:

C.M., C.A., C.F.,

F.E., elettivamente domiciliati in ROMA VIALE TUPINI 113, presso lo

studio dell’avvocato CLAUDIO RAMELLI, rappresentati e difesi

dall’avvocato ROBERTO SILTI giusta delega in calce;

– ricorrenti –

contro

COMUNE DI VALMONTONE in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA C.SO VITTORIO EMANUELE n. 326,

presso lo studio dell’avvocato FABIO ORLANDI, che lo rappresenta e

difende giusta delega in calce;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2470/2015 della COMM. TRIB. REG. di ROMA,

depositata il 27/04/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

02/04/2019 dal Consigliere Dott. FASANO ANNA MARIA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. DE

MATTEIS STANISLAO che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito per i ricorrenti l’Avvocato SILTI che si riporta e chiede

l’accoglimento;

udito per il controricorrente l’Avvocato ORLANDI che si riporta e

chiede il rigetto.

Fatto

FATTI DI CAUSA.

Il Comune di Valmontone notificava a F.E., C.F., C.A. e C.M. distinti avvisi di accertamento contestando la maggiore ICI, con riferimento agli anni 2005 e 2006, in relazione ad un terreno ubicato in località (OMISSIS), di cui erano comproprietari. Il Comune riteneva il terreno un’area fabbricabile qualificato di “Tipo 2”, a cui attribuiva un valore imponibile di Euro 5.256.290,00. I contribuenti impugnavano gli atti, atteso che il terreno rimaneva accatastato in “Zona Agricola E Sottozona E2”, pure essendo rientrato nel progetto imprenditoriale presentato dalla società Interservice S.r.l. per la realizzazione di un polo alberghiero secondo gli strumenti di programmazione concordata previsti dal “Patto territoriale delle Colline Romane”, rientranti a livello di normativa nazionale nelle previsioni della “Legge Obiettivo”. I ricorrenti deducevano che l’utilizzazione edificatoria che conseguiva alle “agevolazioni amministrative” derivanti dai patti territoriali era soggetta a vincoli sia di natura oggettiva che di natura soggettiva e che la stessa non era fungibile, in quanto la deroga ai vigenti strumenti urbanistici aveva valenza solo a favore del soggetto proponente. Evidenziavano, inoltre, che lo stesso Comune di Valmontone, con certificato di destinazione urbanistica prot. n. 6684 del 2008, aveva stabilito che: il terreno identificato in catasto al foglio (OMISSIS) era compreso in “Zona Agricola E sottozona E3” e che in attuazione di tale Patto Territoriale delle Colline Romane era stata approvata la variante urbanistica da “zona E agricola” a “zona F sottozona F4 – Servizi ricettivi privati” e che in ottemperanza alla programmazione di Patto Territoriale delle Colline Romane e agli atti approvati dall’Amministrazione Comunale, le specifiche destinazioni urbanistiche ed i relativi benefici erano ad esclusivo vantaggio del soggetto proponente ed attuatore. In data 5 aprile 2006, Intersevice cedeva ad Investeco il contratto per la realizzazione di una proposta progettuale di natura infrastrutturale sui terreni della famiglia C..

I terreni in data 31 maggio 2006 venivano ceduti dai proprietari a INVESTECO S.r.l.. Nella conferenza di servizi del 23 luglio 2004, era stato approvato il Programma della Società Interservice per la realizzazione del polo alberghiero, effettuato a seguito del Patto Territoriale delle colline romane ed approvato dal Consiglio Comunale di Valmontone, con Delib. 10 ottobre 2002, n. 100. La Commissione Tributaria Provinciale di Roma, con sentenza n. 1691/19/14, accoglieva i ricorsi riuniti dei contribuenti. Il Comune proponeva appello che veniva accolto dalla Commissione Tributaria Regionale del Lazio, con sentenza n. 2470/VI/15, sostenendo l’edificabilità del terreno, tenuto conto che la variazione della destinazione urbanistica da agricolo ad edificatorio era avvenuta con l’approvazione della Regione Lazio, in data 23 luglio 2004, dell’accordo di programma di variante urbanistica, adottata con Atto della Giunta Comunale 10 ottobre 2002, n. 100, conseguentemente il regime fiscale dei terreni ai fini ICI doveva ritenersi variato. F.E., C.F., C.A., C.M. ricorrono per la cassazione della sentenza, svolgendo un solo motivo. Il Comune di Valmontone si è costituito con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo di ricorso, si censura la sentenza impugnata denunciando violazione o falsa applicazione del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 2, comma 1, lett. b), come interpretato dal D.L. 30 settembre 2005, n. 203, art. 11 quaterdecies, comma 16, e dal D.L. 4 luglio 2006, n. 223, art. 36, comma 2, quali norme di interpretazione autentica, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, atteso che i giudici di appello avrebbero accolto erroneamente la tesi, sostenuta dal Comune di Valmontone negli avvisi di accertamento impugnati e nel ricorso in appello, che i terreni situati in “(OMISSIS)” dovessero essere considerati come “aree fabbricabili”. In realtà i terreni posseduti in comproprietà dagli odierni ricorrenti erano stati oggetto di un progetto imprenditoriale, presentato prima da Interservice s.r.l. e poi da Investeco s.r.l., per la realizzazione di un polo alberghiero, secondo gli strumenti di programmazione concordata previsti dal “Patto territoriale delle Colline Romane”.

Si lamenta che i giudici di appello non avrebbero considerato che le “agevolazioni amministrative” previste dal “Piano territoriale delle Colline Romane” si concretizzano in una deroga agli strumenti urbanistici vigenti di cui può beneficiare esclusivamente il soggetto proponente e per la sola realizzazione degli specifici interventi edilizi indicati nel “bussiness plan”: tali interventi edilizi possono dunque concretizzarsi nella sola realizzazione dei beni strumentali indicati nel progetto d’impresa.

L’utilizzazione edificatoria che consegue alle “agevolazioni amministrative” derivanti dai patti territoriali è soggetta, dunque, a vincoli sia di natura soggettiva che oggettiva. Sotto il profilo soggettivo l’utilizzazione edificatoria non sarebbe fungibile in quanto la deroga ai vigenti strumenti urbanistici avrebbe valenza solo a favore del soggetto proponente e solo qualora questi rispetti tutte quelle condizioni indicate nel progetto di impresa sia in termini di realizzazione degli investimenti programmati sia in termini di realizzazione degli obiettivi imprenditoriali. Tali beni strumentali, peraltro, secondo quanto disposto dagli stessi Patti territoriali non possono essere oggetto di autonoma alienazione.

Quanto sopra riferito troverebbe riscontro da quanto attesto dal Comune di Valmontone nel certificato di destinazione urbanistica dei terreni in esame, emesso in data 28 aprile 2008, secondo cui il terreno, identificato in catasto al foglio (OMISSIS), è compreso in “Zona Agricola E sottozona E3”, ed in attuazione del “Patto Territoriale delle Colline Romane” è stata approvata variante urbanistica da “zona E Agricola” a “zona F sottozona F4 – Servizi Ricettivi privati”. Si preciserebbe, inoltre, nel predetto certificato che le specifiche destinazioni urbanistiche ed i relativi benefici definiti nell’ambito del progetto imprenditoriale della società Investeco S.r.l. presentato in data 30.5.2002, sono ad esclusivo vantaggio del soggetto proponente ed attuatore. Ne consegue che i terreni posseduti dai ricorrenti non potrebbero essere qualificati come area fabbricabile, in quanto l’utilizzo edificatorio non è fungibile nè trasferibile ed inalienabile e connesso alla stretta realizzazione dei beni strumentali ad un progetto imprenditoriale.

2. Le censure non sono fondate per le considerazioni che seguono.

La questione all’esame della Corte inerisce alla qualificazione di aree fabbricabili dei terreni di cui erano comproprietari C.M., C.F., C.A. e F.E., con riferimento ad ICI, anni di imposizione 2005-2006, interessate da un piano urbanistico particolareggiato per la realizzazione di un polo alberghiero (Patto Territoriale delle Colline Romane). Dovendosi chiarire se le aree siano da considerarsi edificabili ai fini fiscali, nei confronti del contribuente proprietario pro quota, atteso che l’utilizzazione edificatoria del terreno è riservata al soggetto “proponente” e “attuatore” del piano territoriale.

2.1. Non è contestato, essendo stato oggetto di accertamento in fatto del giudice del merito, che in data 16 maggio 2002 i proprietari dei terreni sottoscrissero con la società Interservice S.r.l. un contratto per la realizzazione di una proposta progettuale di natura infrastrutturale nei terreni di loro proprietà e che nella seduta della conferenza di servizi del 23 luglio 2004, tenuta presso la Regione Lazio, veniva approvato il Programma della Società Interservice per la realizzazione del polo alberghiero effettuato a seguito del patto territoriale delle Colline Romane ed approvato dal Consiglio Comunale di Valmontone, con Delib. 10 ottobre 2002, n. 100.

La Commissione Tributaria Regionale, nella motivazione della sentenza impugnata, precisa che in data 5 aprile 2006 Interservice aveva ceduto il suo contratto alla INVESTECO S.r.l. e che in data 31 maggio 2006 i proprietari C. alienarono i terreni alla predetta società, a fronte di corrispettivo di Euro 7.130.000,00 con un contratto sottoposto a condizione sospensiva.

Non è contestato, altresì, che in data 26 novembre 2008 veniva redatto tra il Comune di Valmontone e i proprietari dei terreni un “verbale di incontro procedimentale” con il quale si stabiliva un abbattimento dell’ICI e la possibilità della totale riscossione al momento del rilascio del permesso a costruire.

Non è dato rilevare che a tale accordo procedimentale sia stato dato seguito con un atto di approvazione da parte degli organi deliberativi del Comune di Valmontone.

Parte ricorrente deduce che proprio in ragione di tale accordo procedimentale l’intervenuta potenzialità edificatoria di terreni avrebbe dispiegato i propri effetti solo con riguardo al soggetto proponente ed attuatore e non anche per i proprietari del terreno stesso, per i quali l’immobile sarebbe rimasto agricolo.

2.2. Il D.L. n. 223 del 2006, art. 36, comma 2, convertito con modifiche nella L. 4 agosto 2006, n. 248, ha definito il concetto di area edificabile. Sono edificabili, ai fini fiscali, i terreni per i quali vi sia uno strumento urbanistico generale adottato, che per le Regioni che prevedono sia i piani strutturali che operativi deve intendersi come piano strutturale. La scelta del legislatore, con la norma in commento, è stata quella di anticipare il momento dell’edificabilità alla mera adozione dello strumento urbanistico generale da parte del Comune. Invero, mentre dal punto di vista urbanistico un terreno può dirsi edificabile solo dopo che lo strumento urbanistico generale è divenuto efficace e, se necessario, anche dopo che sia divenuto efficace lo strumento urbanistico attuativo, dal punto di vista economico, può anche la mera adozione dello strumento urbanistico creare aspettative sulla edificabilità del suolo, che ne fanno crescere il valore. Le Sezioni Unite di questa Corte, con sentenza n. 25506 del 2006, hanno affermato che: “ai fini tributari sono edificabili tutti quei terreni che tali sono qualificati da uno strumento urbanistico, indipendentemente dalla sussistenza dell’approvazione regionale dello strumento stesso e di strumenti attuativi che rendono possibile in concreto il rilascio della concessione edilizia”. Si precisa che: “l’aspettativa di edificabilità di un suolo non comporta ai fini della valutazione fiscale, l’equiparazione sic ed simpliciter all’edificabilità”. La nozione di “strumenti urbanistici”, cui fare riferimento per considerare un terreno suscettibile di edificabilità va intesa in senso ampio, comprendendo tutte quelle norme che in concreto vanno a disciplinare l’edificazione.

Questa Corte, con indirizzo condiviso, ha precisato che: “In tema di ICI, a seguito dell’entrata in vigore art. 11 quaterdecies, comma 16, conv., con modif., dalla L. n. 248 del 2005, e del D.L. n. 223 del 2006, art. 36, comma 2, conv. con modif., dalla L. n. 248 del 2006, che hanno fornito l’interpretazione autentica del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 2,comma 1, lett. b), l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi; nè rileva, quando non risulti in concreto pregiudicata la difesa del contribuente, che l’Amministrazione, in violazione della L. n. 289 del 2002, art. 31, comma 20, non abbia dato comunicazione al proprietario dell’attribuzione della natura di area fabbricabile ad un terreno, non essendo specificamente sanzionata l’inosservanza” (Cass. n. 12308 del 2017). Da questi principi deriva che nessuna sanzione può essere comminata all’ente comunale per omessa comunicazione al proprietario dell’attribuzione della natura edificabile del terreno, e che lo stesso, oggetto di un progetto per la realizzazione di un polo alberghiero è suscettibile di utilizzazione edificatoria, anche se tale utilizzazione debba essere eseguita dal soggetto proponente.

Invero, il D.L. n. 203 del 2005, art. 11 quaterdecies, comma 16, ha interpretato autenticamente il D.Lgs. n. 504 cit., art. 2, comma 1, lett. b), nel senso che un’area è da considerarsi comunque edificabile se è utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale, indipendentemente dalla adozione di strumenti attuativi.

Orbene, non è contestato che nella seduta della conferenza dei servizi del 23 luglio 2004 tenutasi presso la Regione Lazio, veniva approvato il Programma della società Interservice per la realizzazione del polo alberghiero effettuato a seguito del patto territoriale delle colline romane che era stato a sua volta approvato dal Consiglio comunale di Valmontone con Delib. 10 ottobre 2002, n. 100.

Pertanto, secondo l’indirizzo espresso da questa Corte, il concetto di edificabilità di un’area risulta ancorato a una possibilità edificatoria del terreno anche solo potenziale e remota, purchè questa sia evidenziata dalla destinazione urbanistica riconosciuta al terreno da parte dello strumento urbanistico generale (Cass. n. 19515 del 2003; Cass. n. 16751 del 2004, Cass. n. 21573 del 2004, Cass. n. 21644 del 2004), nella specie sostituito da strumenti urbanistici, quali i Patti Territoriali di programmazione concordata. A conferma del concetto astratto della edificabilità ai fini ICI, si è precisato che: “il D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 1, in nessun modo ricollega il presupposto dell’imposta all’idoneità del bene a produrre reddito o alla sua attitudine a incrementare il proprio valore o il reddito prodotto, giacchè ai sensi del successivo art. 5, il valore dell’immobile assume rilievo ai soli fini della determinazione della base imponibile e, quindi, della concreta misura dell’imposta. Ne consegue che deve escludersi che da un’area edificabile, assoggettata a vincolo urbanistico che la destini a espropriazione, sia, per ciò stesso, esente dall’imposta”. (Cass. n. 19131 del 2007). Anche in tema di imposte sui redditi, si è affermato che: “Ai fini dell’applicabilità del D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, art. 81,comma 1, lett. b), come interpretato dal D.L. 4 luglio 2006, n. 223, art. 36, comma 2, conv. in L. 4 agosto 2006, n. 248, e della tassazione delle plusvalenze realizzate a seguito di cessione a titolo oneroso di terreni suscettibili di utilizzazione edificatoria, occorre che sussista un effettivo strumento urbanistico di pianificazione territoriale generale, adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione della Regione e dall’adozione degli strumenti attuativi del medesimo (ex multis Cass. n. 25821 del 2016; Cass. n. 7909 del 2016; Cass. n. 13142 del 2014; Cass. S.U. n. 25505 e 25506 del 2006). Alla luce del principio chiaramente fissato dal D.L. n. 223 del 2006, art. 36, comma 2: “Un’area è da considerarsi fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dalla approvazione della regione e dell’adozione di strumenti attuativi del medesimo” (Cass. n. 13657 del 2018).

2.3. Nella specie, il terreno oggetto di accertamento era divenuto edificabile, ai fini fiscali, a seguito della approvazione nella seduta della conferenza di servizi del 23 luglio 2004, tenuta presso la Regione Lazio, del Programma della Società Interservice per la realizzazione del polo alberghiero effettuato a seguito del patto territoriale delle Colline Romane (approvato dal Consiglio Comunale di Valmontone, con Delib. 10 ottobre 2002, n. 100).

I patti territoriali si collocano nell’ambito della cosiddetta “azione amministrativa per accordi” e sono caratterizzati come uno strumento di programmazione negoziata. Tale programmazione deve essere pur sempre conforme alle finalità esecutive del P.R.G. ed è uno strumento al quale possono partecipare i proprietari degli immobili ricadenti nelle zone oggetto di programmazione.

In ragione delle argomentazione sopra espresse, non appare affatto illogico ritenere che le aree oggetto del Patto siano edificabili ai fini ICI, atteso che la potenzialità edificatoria non si concretizza solamente sulla base delle previsioni del P.R.G., in itinere o non ancora attuale, ma prende in considerazione tutti gli elementi oggettivi che sono idonei ad influenzare il valore in comune commercio di un terreno, ed è proprio in ragione di detto valore che si esprime la capacità contributiva che, secondo il legislatore, giustifica (art. 53 Cost.) la sottoposizione del bene ad una imposta patrimoniale annuale (quale l’ICI).

Nè assume rilievo, ai fini della imponibilità ICI, per le ragioni sopra ampiamente esposte, quanto asserito dai contribuenti secondo cui in ottemperanza alla programmazione di Patto Territoriale delle Colline Romane ed agli atti approvati dall’Amministrazione Comunale, le specifiche destinazioni urbanistiche ed i relativi benefici, definiti nell’ambito del progetto imprenditoriale della Società Investeco S.r.l. presentato in data 30.5.2002 e relativi alla realizzazione di un polo turistico alberghiero, fossero ad esclusivo vantaggio del soggetto proponente ed attuatore, atteso che, ai fini fiscali, il concetto di utilizzazione edificatoria del terreno è un concetto diverso dalla concreta edificabilità.

Infatti, si è già detto che l’indirizzo largamente condiviso di questa Corte ritiene che: “l’edificabilità di un area, per l’applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile basato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita dal P.R.G. adottato dal comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi, tenuto, altresì, conto che il dettato del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 2, comma 1, prevedendo che un terreno sia considerato edificatorio anche ove esistano possibilità effettive di costruzione, delinea, ai fini fiscali, una nozione di area edificabile ampia ed ispirata alla mera potenzialità edificatoria” (Cass. n. 4952 del 2018).

Nè si può ritenere che un bene, ai fini fiscali, sia da ritenersi edificabile rispetto a chi esegue il progetto edilizio concordato ed agricolo rispetto al proprietario.

Va, altresì, precisato che non è di ausilio alle argomentazioni difensive di parte contribuente, il contenuto del certificato di destinazione urbanistica dei terreni situati nella “(OMISSIS)”, rilasciato in data 28 aprile 2008, su richiesta di INVESTECO S.r.l., riportato in ricorso in ossequio al principio di autosufficienza, atteso che nello stesso si dà atto proprio dell’asserita variante urbanistica ed, in particolare, che “in attuazione del Patto Territoriale delle Colline Romane è stata approvata variante urbanistica da “zona E Agricola” a “zona F sottozona F4, Servizi ricettivi privati” con Delib. Consiglio Comunale 10 ottobre 2002, n. 96, per la realizzazione di un Polo Alberghiero sul terreno in oggetto.

Si legge testualmente nel predetto certificato che: “Il terreno sito a Valmontone in località (OMISSIS), distinto in catasto….. è stato oggetto di piano urbanistico particolareggiato attuativo nell’ambito del Patto Territoriale delle Colline Romane in cui è stato approvato in variante urbanistica da “zona E agricola” a “zona F sottozona F4 – Servizi ricettivi privati”, con gli indici ed i parametri desumibili dal progetto adottato con atto di c.c. 10 ottobre 2002, n. 100 ed approvato nella seduta della conferenza dei servizi del 23.7.2004 tenutasi presso la Regione Lazio e successivo accordo di programma ratificato in Consiglio Comunale con atto di c.c. 19 ottobre 2004, n. 135, per la realizzazione di un polo alberghiero in loc. (OMISSIS) proposto dalla Soc. Interservice, ai sensi del bando pubblico di Patto territoriale delle Colline Romane”.

I giudici di appello hanno fatto buon governo dei principi espressi, dando rilievo al fatto che la variazione della destinazione urbanistica dei terreni da agricolo ad edificatorio era avvenuta con l’approvazione della Regione Lazio, in data 23 luglio 2004, dell’accordo di programma di variante urbanistica, adottata con Atto della Giunta Comunale 10 ottobre 2002, n. 100. Tale circostanza è stata correttamente valorizzata ponendosi, altresì, in evidenza come i proprietari delle aree edificabili le avessero poi vendute, in data 31 maggio 2006, per un corrispettivo di Euro 7.130.000,00, certamente non commisurato al valore di un terreno ritenuto agricolo.

3. Da siffatti rilievi consegue che nessuna censura può essere espressa nei confronti della sentenza impugnata, con conseguente rigetto del ricorso e condanna della parte soccombente al pagamento delle spese di lite, liquidate come da dispositivo.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte soccombente al rimborso delle spese di lite che liquida in complessivi Euro 5250,00 per compensi, oltre spese forfetarie ed accessori di legge. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1, quater dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 2 aprile 2019.

Depositato in Cancelleria il 25 luglio 2019