Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20090 del 02/09/2013

Civile Sent. Sez. L Num. 20090 Anno 2013
Presidente: ROSELLI FEDERICO
Relatore: TRIA LUCIA

SENTENZA

sul ricorso 18070-2009 proposto da:
POZZETTO

ROBERTA

PZZRRT56T5OH2941,

elettivamente

domiciliata in ROMA, VIALE GIULIO CESARE 14, presso lo
studio dell’avvocato BARBANTINI MARIA TERESA, che la
rappresenta e difende unitamente all’avvocato SPINELLI
STEFANO, giusta delega in atti;
– ricorrente –

2013
2245

contro

MINISTERO DELL’ ECONOMIA E DELLE FINANZE, REGIONE
EMILIA ROMAGNA, COMUNE DI FORLI’;
– intimati –

Data pubblicazione: 02/09/2013

avverso la sentenza n. 779/2006 della CORTE D’APPELLO
di BOLOGNA, depositata il 31/07/2008 R.G.N. 648/2003;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 20/06/2013 dal Consigliere Dott. LUCIA
TRIA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. GIULIO ROMANO, che ha concluso per
l’accoglimento del primo motivo.

udito l’Avvocato SPINELLI STEFANO;

Udienza del giorno 20 giugno 2013 — Aula B
n. 9 del ruolo — RG n. 18070/09
Presidente: Roselli – Relatore: Tria

1.— La sentenza attualmente impugnata (depositata il 31 luglio 2008), in accoglimento
dell’appello proposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze avverso la sentenza del
Tribunale di Forlì del 4 marzo 2003, dichiara il difetto di legittimazione passiva del suddetto
Ministero e, per l’effetto, rigetta la domanda di Roberta Pozzetto volta ad ottenere l’accertamento
del proprio stato di invalidità nella misura dell’80-85% alla data della visita di revisione del 13
febbraio 2001 e la condanna dell’indicato Ministero e della Regione Emilia-Romagna, convenuti,
alla corresponsione del relativo assegno.
La Corte d’appello di Bologna, per quel che qui interessa, precisa che:
a) nella specie non è configurabile la situazione di litisconsorzio necessario dedotta dal
Ministero, atteso che l’INPS è l’unico soggetto legittimato passivo nelle controversie in materia di
invalidità, secondo l’orientamento costante della giurisprudenza di legittimità (vedi: Cass. 13 luglio
2005,n. 14770),
b) ne consegue l’erroneità dell’evocazione in giudizio, da parte dell’assistita, del Ministero e
della Regione, soggetti privi della legittimazione passiva;
c) deve essere accolto il motivo di appello con il quale il Ministero ripropone l’eccezione —
non esaminata dal primo giudice — di difetto della propria legittimazione passiva;
d) la Corte di cassazione, intervenuta nella materia con la sentenza 27 agosto 2004, n. 17070,
ha affermato il principio secondo cui, nei procedimenti giurisdizionali concernenti pensioni, assegni
e indennità spettanti agli invalidi civili e posti a carico dell’apposito fondo di gestione istituito
presso 11NPS, introdotti anteriormente all’entrata in vigore del decreto-legge 30 settembre 2003, n.
269, convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, la legittimazione passiva spetta unicamente
all’INPS, sia per le azioni di accertamento e condanna, sia per quelle di mero accertamento del
diritto (di “concessione” del trattamento), e ciò ai sensi delle disposizioni dell’art. 130 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, non modificate, sul punto, dalla successiva normativa statale;
e) ne consegue che, nella specie, la domanda non poteva essere proposta nei confronti del
Ministero, che era privo della legittimazione passiva;
d) nessuna statuizione deve essere adottata per le spese, di entrambi i gradi del giudizio, nel
rapporto tra il Ministero e la Pozzetto, ai sensi dell’art. 152 disp. att. cod. proc. civ., nel testo
anteriore alla riforma del 2003;
1

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

e) sussistono giusti motivi per compensare le spese tra le altre parti.
2.— Il ricorso di Roberta Pozzetto domanda la cassazione della sentenza per due motivi; il
Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Regione Emilia-Romagna e il Comune di Forlì non
svolgono attività difensiva.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1.— Il ricorso è articolato in due motivi, formulati in conformità con le prescrizioni di cui
all’art. art. 366-bis cod. proc. civ., applicabile ratione temporis.
1.1.- Con il primo motivo si denunciano, in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ.: a)
violazione e falsa applicazione dei principi e delle norme in tema di legittimazione passiva nei
giudizi concernenti la revisione della condizione di invalidità civile e l’erogazione dei conseguenti
benefici economici, ai sensi dell’art. 130 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112; b) violazione dell’art. 37,
comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448.
Si sostiene che la Corte bolognese ha trascurato di considerare che la presente controversia —
instaurata con ricorso depositato il 17 dicembre 2001, cioè dopo l’entrata in vigore dell’art. 130 del
d.lgs. n. 112 del 1998 e prima del 2 ottobre 2003 (data di entrata in vigore del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269, convertito dalla legge n. 274 del 2003) — si riferisce ad una ipotesi di
revisione del grado di invalidità civile, già accertato.
Conseguentemente la Corte territoriale non ha considerato che, nella specie, il Ministero
dell’Economia e delle Finanze non è privo della legittimazione passiva, in applicazione dell’art. 37,
commi 5 e 6, della legge n. 448 del 1998.
Ciò trova conferma negli orientamenti espressi dalla giurisprudenza di legittimità — ivi
compresa Cass. 13 luglio 2005, n. 14770, richiamata dalla Corte bolognese — secondo cui per i
giudizi iniziati nel suindicato periodo di tempo è fatta salva la legittimazione del suindicato
Ministero per le controversie di cui all’art. 37, commi 5 e 6, della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
riguardanti la verifica dello stato di invalidità ovvero la legittimità del provvedimento di revoca
della prestazione, sicché per tali controversie il legislatore, derogando al principio generale della
corrispondenza tra titolare del diritto e soggetto abilitato a farlo valere, ha introdotto una forma di
sostituzione processuale ex art. 81 cod. proc. civ. dell’obbligato sostanziale che continua a rimanere
l’INPS alla stregua dell’art.130, comma 1, del d.lgs. n.112 del 1998 (vedi: Cass. 20 febbraio 2006,
n. 3595).
1.2.- Con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ.
violazione e falsa applicazione dei principi e delle norme in tema di legittimazione passiva nei
giudizi concernenti la revisione della condizione di invalidità civile, ai sensi dell’art. 130 d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112.

2

I — Sintesi dei motivi di ricorso

Ne consegue che — anche prescindendo da quanto esposto a sostegno del primo motivo — non
doveva essere negata la legittimazione passiva del Ministero, visto che l’art. 130 del d.lgs. n. 112
del 1998 ha operato il trasferimento della competenza e della legittimazione passiva all’INPS e alle
Regioni, a seconda dei casi, con esclusivo riferimento alle “funzioni di concessione dei nuovi
trattamenti economici”, mentre ha mantenuto la competenza del Ministero del Tesoro (ora
Ministero dell’Economia e delle Finanze), attraverso le Commissioni mediche delle ASL, per la
fase dell’accertamento dei requisiti sanitari.
—

Esame delle censure

2.- I motivi — da trattare congiuntamente, data la loro intima connessione — non sono da
accogliere.
2.1.- In base ad un consolidato e condiviso orientamento di questa Corte — cui si è uniformata
la Corte bolognese — nei procedimenti giurisdizionali concernenti pensioni, assegni e indennità
spettanti agli invalidi civili e posti a carico dell’apposito fondo di gestione istituito presso l’INPS,
introdotti anteriormente all’entrata in vigore del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito nella
legge 24 novembre 2003, n. 326, la legittimazione passiva non spetta alle Regioni, ancorché titolari
delle competenze amministrative relative alla “concessione” dei benefici, ma unicamente all’INPS,
sia per le azioni di accertamento e condanna, sia per quelle di mero accertamento del diritto (di
“concessione” del trattamento), e ciò ai sensi delle disposizioni dell’art. 130 del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112, non modificate, sul punto, dalla successiva normativa statale, fatti salvi gli eventuali
interventi legislativi delle Regioni in materia di invalidità civile, nell’esercizio delle competenze
loro attribuite dall’art. 117 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (vedi, tra le tante: Cass. 7 gennaio 2009, n. 65; Cass. 27agosto 2004, n. 17070, Cass. 16
gennaio 2006, n. 748, Cass. 19 ottobre 2007, n. 21963, Cass. 23 luglio 2008, n. 20323; (Cass. 6
febbraio 2009 n. 3010).
Con l’art. 37, commi 5 e 6, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 è stata prevista una
eccezione a questo regime perché, pur rimanendo fermo l’obbligo di corrispondere alla prestazione
a carico dell’INPS, è stata attribuita la legittimazione passiva al Ministero dell’Economia e delle
Finanze, ma solo per le controversie relative ai procedimenti di verifica della permanenza dei
requisiti sanitari di benefici già disposti (Cass. 13 luglio 2005, n. 14770; Cass. 8 agosto 2006, n.
17940).
Ciò ha finito per derogare al principio generale della corrispondenza tra titolare del diritto e
soggetto abilitato a farlo valere, introducendo una forma di sostituzione processuale ex art. 81 cod.
proc. civ. dell’obbligato sostanziale che continua a rimanere l’INPS alla stregua dell’art.130,
comma 1, del d.lgs. n.112 del 1998 (Cass. 20 febbraio 2006, n. 3595).
3

Si sostiene che la Corte d’appello avrebbe commesso l’ulteriore errore di ritenere che il
presente giudizio si riferisca alla concessione del beneficio economico (assegno di invalidità),
mentre nel ricorso introduttivo la Pozzetto ha chiaramente chiesto il mero accertamento giudiziale
del proprio stato di invalidità, non riconosciuto in sede amministrativa e quindi l’accertamento dei
requisiti sanitari posti a base della provvidenza.

2.2.- Tali controversie — previste dall’indicato art. 37, commi 5 e 6, della legge n. 448 del
1998 — sono, peraltro, differenti dalla presente, in quanto in esse si controverte dell’esistenza del
diritto al trattamento assistenziale in godimento, mediante contestazione dell’esito delle verifiche e
revoche del beneficio disposte dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (già Ministero del
Tesoro) nell’esercizio delle funzioni conservate allo Stato, in materia di verifica dei requisiti
sanitari, ai sensi dell’art. 129, comma 1, lett. n), del d.lgs. n. 112 del 1998 (vedi, per tutte: Cass. 3
novembre 2006, n. 23535).

a) “nei procedimenti giurisdizionali relativi ai verbali di visita emessi dalle Commissioni
mediche di verifica, finalizzati all’accertamento degli stati di invalidità civile, cecità civile e
sordomutismo, nonché ai provvedimenti di revoca emessi dal Ministero del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica nella materia di cui al presente articolo la legittimazione passiva
spetta al Ministero medesimo” (comma 5);
b) “gli atti introduttivi dei procedimenti giurisdizionali relativi a controversie in materia di
invalidità civile avverso provvedimenti emanati dal Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, i decreti ingiuntivi, le sentenze e ogni altro provvedimento reso in
detti giudizi devono essere notificati alla predetta amministrazione presso gli uffici dell’Avvocatura
dello Stato e presso le Commissioni mediche di verifica competenti per territorio. A queste ultime
vanno altresì notificati gli eventuali atti di precetto(comma 6).
2.3.- Va precisato, per completezza, che dopo l’emanazione della suindicata disciplina la
normativa in materia di individuazione dell’ente cui spetta la legittimazione passiva nelle
controversie in materia di invalidità civile ha subito molteplici modificazioni, nel corso del tempo.
In particolare, con l’art. 42 del d.l. n. 269 del 2003, convertito dalla legge n. 326 del 2003, è
stata introdotta una normativa molto innovativa, nella quale si è anche prevista, in materia
processuale, la partecipazione del Ministero dell’Economia e delle Finanze nei procedimenti
giurisdizionali concernenti l’invalidità civile, la cecità civile, il sordomutismo, l’handicap e la
disabilità ai fini del collocamento obbligatorio al lavoro, in qualità di litisconsorte necessario ai
sensi dell’art. 102 cod. proc. civ. (comma 1), al fine di sopperire all’inconveniente determinatosi, a
seguito della modifica introdotta dall’art. 130 del d.lgs. n. 112 del 1998, con l’individuazione quale
unico legittimato passivo nelle suddetta controversie dell’INPS, pur non essendosi posto tale era in
grado di svolgere alcun controllo sulle condizioni sanitarie, visto che l’INPS rimaneva estraneo alla
fase amministrativa in cui l’accertamento doveva essere compiuto, da parte della Commissioni
mediche presso le ASL ai sensi del d.P.R. n. 698 del 1994 (Cass. 31 luglio 2009, n. 17832).
Successivamente, l’art. 10 del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito dalla legge 2
dicembre 2005, n. 248, ha previsto il subentro dell’INPS nell’esercizio delle funzioni residuate allo
Stato in materia di invalidità civile, cecità civile, sordomutismo, handicap e disabilità, già di
competenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

4

Di ciò si ha conferma nella lettura dei suindicati commi dell’art. 37 cit., secondo cui:

La Corte rigetta il ricorso. Nulla per le spese del presente giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione lavoro, il 20 giugno 2013.
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Con d.P.C.m. 30 marzo 2007 la decorrenza del suddetto subentro è stata fissata al 1° aprile
2007e si è precisato che:
1) “a decorrere dalla medesima data, l’INPS subentra al Ministero dell’Economia e delle
Finanze nei rapporti giuridici relativi alle funzioni ad esso trasferite” (art. 1, comma 1);

Peraltro, in base all’art. 10, comma 4, del d.l. n. 203 del 2005 cit., fino al 10 aprile 2007 ha
continuato ad avere applicazione, in materia processuale, l’art. 42, comma 1, del d.l. n. 269 del 2003
cit., prevedente, come si è detto, la partecipazione al giudizio del Ministero dell’Economia e delle
Finanze quale litisconsorte necessario, partecipazione da considerare giustificata per il venir meno,
a decorrere dalla data di entrata in vigore del richiamato d.l. n. 269 del 1993, dei ricorsi
amministrativi avverso i provvedimenti in materia di invalidità civile, secondo la disposizione
contenuta nel medesimo art. 42, comma 3, del decreto stesso, ove pure era introdotto, e per la prima
volta, un termine di decadenza per proporre la domanda giudiziale (vedi, in tal senso: Cass. 31
luglio 2009, n. 17832 cit. e Cass. 13 giugno 2008 n. 16047).
2.4.- Com’è noto — in linea generale — la corretta individuazione del soggetto dotato della
legittimazione passiva in giudizio in relazione alla domanda proposta deve essere effettuata con
riguardo alla situazione di diritto vigente al momento della introduzione della lite.
Ne consegue che, essendo stata la presente controversia instaurata con ricorso depositato il 17
dicembre 2001, cioè dopo l’entrata in vigore dell’art. 130 del d.lgs. n. 112 del 1998 e prima del 2
ottobre 2003, data di entrata in vigore del!’ l’art. 42 del d.l. n. 269 del 2003, non possono nutrirsi
dubbi sulla spettanza della legittimazione passiva unicamente all’INPS, essendo evidente che —
diversamente da quanto si sostiene nell’attuale ricorso — il presente giudizio non rientra tra quelli
per i quali, eccezionalmente, l’art. 37, commi 5 e 6, della legge n. 448 del 1998 hanno mantenuto —
per il relativo periodo di vigenza — la legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle
Finanze.
Infatti, la domanda azionata dalla Pozzetto è diretta ad ottenere l’accertamento del proprio
stato di invalidità (nella misura dell’80-85%) onde ottenere il riconoscimento di una prestazione
assistenziale e non è, invece, diretta a contestare l’esito della verifica della permanenza dei requisiti
sanitari di un beneficio già in godimento ovvero il provvedimento di revoca del beneficio stesso, al
fine di ottenere il ripristino della relativa prestazione assistenziale già in essere.

III Conclusioni
—

3.- In sintesi, il ricorso deve essere respinto. Nulla va disposto per le spese del presente
giudizio di cassazione, in quanto il Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Regione Emilia-

“l’INPS subentra al Ministero dell’Economia e delle Finanze nelle controversie instaurate a
decorrere dalla data del 10 aprile 2007, ancorché riferite a rapporti sorti anteriormente alla
medesima data” (art. 5, comma 4).