Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20079 del 02/09/2013

Civile Sent. Sez. U Num. 20079 Anno 2013
Presidente: ADAMO MARIO
Relatore: SEGRETO ANTONIO

SENTENZA

sul ricorso 22337-2012 proposto da:
AUTOLINEE ALLASIA S.R.L., in persona del legale
•

2013

rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata

372

in ROMA, VIALE PARIOLI 180, presso lo studio
dell’avvocato SANINO MARIO, che la rappresenta e
difende unitamente all’avvocato COMBA MARIO EUGENIO,

Data pubblicazione: 02/09/2013

per delega a margine del ricorso;
– ricorrente contro

PROVINCIA DI CUNEO, REGIONE PIEMONTE;
– intimati.

del CONSIGLIO DI

STATO, depositata il 20/02/2012;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del

11/06/2013

dal Consigliere Dott. ANTONIO

SEGRETO;
udito

l’Avvocato

Carlo

CELANI

per

delega

dell’avvocato Mario Sanino;
udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott.
UMBERTO APICE, che ha concluso per il rigetto del
ricorso.

890/2012

avverso la sentenza n.

–

Ricorso n. 22337/12
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La

s.r.l. Autolinee Allasia propose ricorso al TAR Piemonte per

ottenere l’annullamento della determinazione del 14.5.2007, n.
5185/26.3 del dirigente del settore Trasporto Pubblico Locale
della Regione Piemonte e l’accertamento del diritto di conseguire
il pagamento della somma di e.

44.907,40 oltre interessi, a

titolo di compensazione ( a norma dei reg. C.E.E. n. 1191/69 e n.
1893/1991) degli oneri economici sostenuti nell’esercizio 1997,
per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico imposti
dalla Regione Piemonte e la conseguente condanna della Regione a
corrispondere le suddette somme, previste nella citata fonte
sopranazionale, in ragione dei sacrifici economici derivanti
dall’adempimento degli obblighi di espletamento del servizio
pubblico.
Il ricorso, cui aveva resistito l’intimata Regione, tra l’altro e
preliminarmente eccependo il difetto di giurisdizione del giudice
adito, venne da quest’ultimo accolto con sentenza n. 508 del 2011.
A seguito dell’appello della Regione, cui aveva resistito la
società ricorrente, il Consiglio di Stato, con sentenza depositata
il 20.2.2012, in accoglimento del pregiudiziale motivo
dell’impugnazione principale, dichiarava il difetto di
il

giurisdizione del giudice amministrativo. A tale decisione

C.d.S. perveniva, sulla premessa che il petitum riguardava la
compensazione economica del canone per la concessione di linee di
trasporto
delle

regionale,
in

tariffe

ritenendo

non

si

fosse

. procedimento

L.

n.

giudice,

controversia

avente

compensazione

a

corso,

a

degli

quanto

in presenza

241
ad

del

1990,

oggetto

oneri

di

dei

cagione

contrariamente

che,

della

considerazione

in

di

un

ex

costi

remuneratività

accordo
art.

11,
il

pubblico

servizio,

del

argomentato

esclusivamente
servizio

non

dal

primo

sostitutivo
bensì

di

diritto
di

di
una

alla

trasporto,

rispetto al quale la p.a. non dispone di poteri discrezionali, per
cui

trattasi

di

materia

pacificamente

rientrante

nella

–

giurisdizione del giudice ordinario,

secondo la recente costante

giurisprudenza delle Sezioni unite della Cassazione.
Avverso tale sentenza la

s.r.l. Autolinee Allasia ha proposto

ricorso per cassazione, ai sensi dell’art. 362, c.1,

per motivo

attinente alla giurisdizione.
Motivi della decisione
1.1.Con il primo motivo di ricorso la ricorrente lamenta

la

violazione della norma attributiva della giurisdizione esclusiva
del G.A. sulle controversie in materia di esecuzione degli accordi
integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo, quale
contemplata dall’art. 11 c. 5, 1. n. 241/1990 (applicabile ratione
temporis alla controversia, ed oggi riprodotto, a seguito di
formale abrogazione, dall’art. 133 c. l, lett. a) n. 2 del d.lgs.
n. 104/2010.
1.2.Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente lamenta

la

violazione della norma attributiva della giurisdizione esclusiva
del G.A. sulle controversi in materia di concessioni
amministrative di servizi pubblici, qual contemplata dall’art. 33,
c. l, d. lgs. 31.3.1998, n. 80, come sostituito dall’art. 7 1. n.
205/2000 e nella versione risultante dall’intervento additivo
della sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004 (applicabile
ratione temporis alla controversia ed oggi riprodotto, a seguito
di formale abrogazione dall’art. 133, c. l, lett. c), d. lgs. n.
104/2010.
2.1.

I motivi vanno esaminati congiuntamente, stante la loro

connessione.
Essi sono infondati.
L’impugnata sentenza del Consiglio di Stato risulta, invero,
conforme all’indirizzo consolidato di queste S.U., secondo cui,

in

tema di adeguamento dei contributi dovuti dagli enti territoriali,
in base al criterio dei costi effettivamente sostenuti, alle
imprese concessionarie di trasporto pubblico, secondo quanto
previsto nel Regolamento CE n. 1191 del 1969 (come modificato da
quello n. 1893 del 1991), la domanda diretta al conseguimento di
tali prestazioni, in quanto fondata sulla diretta applicazione

4

della normativa comunitaria, rientra nella giurisdizione del
giudice ordinario, non essendo ravvisabili nel relativo
procedimento amministrativo elementi di discrezionalità implicanti
valutazione comparativa degli interessi pubblici e di quelli
privati, ma esclusivamente parametri normativi predeterminati, in
considerazione dei quali l’impresa concessionaria risulta titolare
di una posizione di diritto soggettivo correlato all’adempimento

concedente. Conseguentemente irrilevante risulta la riconduzione
della controversia alla materia dei pubblici servizi, mancando
l’esercizio di un potere autoritativo da parte della P.A., ne’
opera il del D.Lgs. n. 163 del 2006, art. 244 (“codice degli
appalti pubblici”) attribuente, in materia di revisione prezzi la
giurisdizione al G.A., essendo esclusa dall’ambito di applicazione
del citato “codice”, ai sensi dell’art. 23 del medesimo D.Lgs., la
prestazione di servizi di pubblico trasporto

(v., tra le altre e

più recenti, nn. 397, 398, 399, 400, 5168, 15241 del 2011; 4886,
4887, 4888, 4889, 4890, 4891, 4892, 19828 del 2012;in precedenza
nn. 13338 , 22621 del 2010).
2.2..

A tale orientamento va dato seguito, non essendovi ragioni

per discostarsene.
Va, anzitutto osservato che il quadro normativo che disciplina il
servizio pubblico di trasporto locale, strutturalmente in perdita,
perché fornito all’utenza ad un prezzo inferiore a quello
necessario a coprirne i costi, è costituito da una serie di norme
di

diverso

rango.

Vi è innanzi tutto la disciplina proveniente da fonti comunitarie,
in funzione dell’esigenza di eliminare le distorsioni della
concorrenza derivanti dagli obblighi di servizio pubblico. In tale
. prospettiva il regolamento del Consiglio CEE 26.6.1969, n. 1191
enuncia al primo “considerando” che “uno degli obiettivi della
politica comune dei trasporti è l’eliminazione delle disparità
create dall’imposizione alle imprese di trasporto, da parte degli
Stati membri, di obblighi inerenti alla nozione di servizio 5

di una obbligazione pecuniaria a carico dell’amministrazione

pubblico che possano falsare in misura sostanziale le condizioni
di concorrenza”.
Il regolamento indica come via privilegiata per eliminare la
distorsione quella di eliminare gli obblighi di servizio.
Tuttavia il Consiglio, rendendosi realisticamente conto della
difficoltà di raggiungere tale obiettivo, ammette “che il
mantenimento di tali obblighi è indispensabile in alcuni casi per

ponendosi il problema del ristoro economico degli obblighi di
servizio, precisa al quattordicesimo “considerando” che “la
composizione degli oneri che conseguono, per le imprese di
trasporto, dal mantenimento degli obblighi di servizio pubblico
deve essere effettuata secondo metodi comuni…”.
I criteri per la compensazione vengono poi posti dagli artt. 10 13

del

regolamento

in

questione.

2.3.In proposito la CGCE (24/07/2003, n. 280) ha statuito che uno
Stato membro, che corrisponde a un’azienda incaricata di svolgere
un servizio di interesse generale una compensazione economica, non
viola le disposizioni comunitarie che pongono un divieto di
fornire aiuti di Stato in grado dì alterare le regole di
concorrenza se, nell’attribuire la compensazione, sono rispettate
quattro condizioni. L’intervento statale è sottratto alla
qualificazione di aiuto se l’impresa che deve effettuare il
pubblico servizio è effettivamente incaricata di svolgere una
specifica attività, se i parametri per stabilire la compensazione
sono definiti in modo trasparente, se la compensazione non eccede
quanto necessario a coprire i costi dell’azienda e se, qualora la
scelta della società avvenga al di fuori di una procedura di
appalto, la compensazione sia stabilita analizzando i costi, gli
introiti e il margine di utile ragionevole. Successivamente la
stessa CGCE ha statuito che la concessione di una compensazione
all’impresa incaricata di assicurare il trasporto deve essere
determinata conformemente alle disposizioni del Regolamento n.
1191/69, come modificato dal Regolamento n. 1893/91 – (sent.
07/05/2009, n. 504).

assicurare la fornitura di servizio di trasporto sufficiente”, e,

Va infine segnalato che ai sensi dell’art. l del regolamento, come
modificato, “gli Stati possono escludere dal campo di applicazione
del presente regolamento le imprese la cui attività è limitata
esclusivamente alla fornitura di servizi urbani, extraurbani e
regionali”.
2.4.11 legislatore nazionale è intervenuto in materia con la L. 10
aprile 1981, n. 151, che all’art. 6 prevede i criteri con cui le

al “conseguimento dell’equilibrio economico dei servizi di
trasporto”. In particolare viene disposto che bisogna calcolare:
a) il costo economico standardizzato del servizio con riferimento
a criteri e parametri di rigorosa ed efficiente gestione, distinto
per categorie e modi di trasporto e tenuto conto, attraverso
analisi comparate, della qualità del servizio offerto e delle
condizioni ambientali in cui esso viene svolto; b) i ricavi del
traffico presunti derivanti dall’applicazione di tariffe minime
stabilite dalla Regione, con il concorso degli enti locali
interessati.
La legislazione nazionale ha, quindi, previsto in luogo della
totale compensazione degli obblighi di servizio specificamente
individuati dal regolamento CEE 1191/69, “un regime contributivo
di sostegno delle imprese fondato sulla erogazione di contributi
diretti a conseguire l’equilibrio economico dei bilanci”.
2.5.11 legislatore nazionale con il D.Lgs. 19 novembre 1997, n.
422 (c.d. decreto Burlando) ha riformato il settore, prevedendo
che i servizi di pubblico trasporto siano gestiti da imprese
scelte tramite gare di evidenza pubblica con il passaggio da un
sistema di concessione del servizio (atto unilaterale) a quello di
contratto di servizio tra ente affidante e impresa affidataria.
•

. Sicché il sostegno economico pubblico alle imprese gestrici,
rappresentato dai contributi d’esercizio, si è trasformato da
sovvenzione a corrispettivo contrattuale.
3.1.Va, anzitutto osservato che – ai fini della giurisdizione non rileva che si versi in materia di pubblici servizi, occorrendo
pur sempre, per radicare la giurisdizione del giudic

regioni devono determinare i contributi di esercizio finalizzati

amministrativo, che la pubblica amministrazione agisca esercitando
il suo potere autoritativo (C. Cost. 2004/204) e che comunque non
si tratti di corrispettivi, qualifica, questa, inclusiva anche dei
contributi di esercizio a favore delle imprese di trasporti locali
in concessione (S.U. n. 12372 del 2008).
Ed al proposito , ribadendo quanto già affermato da queste S.U.
con sentenze n. 27618 del 21/11/2008, e n. 13338 del 01/06/2010,

giurisdizione ordinaria è nell’inesistenza di una discrezionalità
amministrativa nella determinazione della entità del credito
controverso anche alla stregua dei criteri tecnici posti dalla
legge

regionale

veneta

in

materia.

3.2.A maggiore ragione tale discrezionalità manca, ove, come nella
fattispecie, la richiesta actorea di determinazione del contributo
o del corrispettivo è fondata direttamente sul Regolamento CEE n.
1893/91, in applicazione del noto principio di gerarchia delle
fonti, per cui la norma comunitaria prevale su quella nazionale
(CGCE, 13/07/2006, n. 103; Cass. 22/04/1999, n. 3999).
Le norme comunitarie in materia hanno infatti una funzione diversa
da quelle nazionali e regionali, che pur mirano a contemperare
vari interessi.
Esse hanno la funzione di procedere al ristoro effettivo dei costi
sostenuti per l’adempimento agli obblighi di servizio pubblico,
indipendentemente dal raggiungimento di posizioni di equilibrio di
bilancio, ma con lo scopo di non alterare il regime concorrenziale
nel settore del trasporto passeggeri anche a livello locale. Da
ciò consegue che la parte, che ha proposto il ricorso al Tar, ha
avanzato una pretesa patrimoniale, avente la consistenza del
diritto soggettivo in relazione alla puntualità, immediatezza e
diretta pertinenza con cui le norme comunitarie disegnano la
tutela della sua posizione di impresa di trasporto esercente
un’attività di pubblico servizio, che deve essere riconosciuta
sulla base delle disposizioni del Regolamento CEE n. 1191/1969,
che ha disposto che “le decisioni di mantenere o di sopprimere a
termine, totalmente o parzialmente, un obbligo di servizio

va osservato che il presupposto della insorgenza della

•

pubblico, prevedono, per gli oneri che ne derivano, la concessione
di una compensazione determinata secondo i metodi comuni di cui
agli artt. 10, 11, 12 e 13” (Cons. Stato, Sez. 5^, 29/08/2006, n.
5043).
–

3.3.Sta di fatto che il procedimento legale determinativo del
contributo spettante a ciascuna impresa esercente l’autotrasporto
in concessione (ovvero il corrispettivo nell’ipotesi di contratto

di servizio), sia se regolato dalle norme individuatrici del
contributo sulla base di criteri “forfetari” e predeterminati per
tutte le imprese sia se regolato dal criterio dello scrutinio dei
costi e ricavi effettivi per ciascun beneficiario, non comporta
alcuna valutazione degli interessi in gioco sì che solo con la sua
conclusione possa predicarsi la sostituzione dell’interesse
pretensivo

con

il

diritto

soggettivo.

Sia le vecchie sia le nuove norme, infatti, regolano condizioni
oggettive e momenti di mero accertamento conclusi dalla
individuazione del contributo all’esito di un confronto finale tra
risorse in bilancio e disavanzo di ciascun beneficiario.
3.4.È

irrilevante che il diritto soggettivo possa insorgere

all’esito di un procedimento di accertamento dei suoi presupposti
legali (il disavanzo standardizzato o il disavanzo effettivo),
essendo sufficiente a radicare la giurisdizione del giudice
ordinario la circostanza che non siano ravvisabili nel
procedimento di accertamento momenti di ponderazione comparativa
degli interessi privati e pubblici in gioco.
Diversa questione è se il diritto sia in concreto sorto,,per la
realizzazione effettiva di quelle condizioni (e che ben possono
essere accertate, ove contestate, dal giudice ordinario): ma
questo fonda non la giurisdizione ma, nel merito, il credito.
•

– Ne consegue che al di là di ogni valutazione sulla fondatezza
della domanda, essa si basa su un preteso diritto soggettivo da
far valere nei confronti dell’Amministrazione, trattandosi di
un’obbligazione pecuniaria che trova la sua fonte direttamente
nella legge e cioè, stante la richiesta della parte ricorrente,
nel richiamato regolamento comunitario.

9

5

3.5.Né

può sostenersi che

il mancato passaggio dal sistema

concessorio a quello contrattuale (pur previsto dal cd. “decreto
Burlando” (D.Lgs. n. 422 del 1997) sottragga alla cognizione del
G.O. una controversia attinente ad una spettanza economica tra
concedente e concessionaria, tenuto conto della specificità del
criterio normativo di riparto giurisdizionale adottato dal. D.Lgs.
n. 104 del 2010, art. 133, lett. c), che, nel solco della nota
sentenza della Corte Cost. n. 204 del 2004 (intervenuta in epoca
successiva al “decreto Burlando”), opera proprio all’interno dei
rapporti concessori, prevedendo tale giurisdizione quale eccezione
a quella esclusiva, di carattere generale spettante al G.A. in
materia di concessioni. Pertanto è irrilevante che il rapporto,
originariamente concessorio, non sia stato, in prosieguo di tempo,
privatizzato o comunque nuovamente regolato sulla base di criteri
paritari.
4.1.

In definitiva, poiché – come sopra detto-

la spettanza in

questione trae fondamento da una norma comunitaria, di diretta
applicabilità nell’ordinamento nazionale, configurante
inequivocamente la stessa quale “diritto alla compensazione” (v.
art. 6, comma 3 cit. Reg. CEE), che sorge in conseguenza del
mantenimento del servizio di trasporto pubblico, nonostante la sua
antieconomicità, quale corrispettivo indennitario diretto a
compensare gli oneri al riguardo sopportati dalle imprese
concessionarie, e che deve essere determinato ” in base a metodi
comuni indicati nel presente regolamento ” e quindi predeterminati
(v. art. l, comma 4 e art. 9, comma 1, rinviante ai successivi
art. 11, 12, 13)., manca ogni discrezionalità amministrativa al
riguardo. Ciò comporta che la giurisdizione si appartiene al
giudice ordinario.
4.2.11

ricorso va, conclusivamente, respinto e va dichiarata la

giurisdizione del G.0..
In applicazione dell’istituto della translatio iudicii

( per

effetto dell’interpretazione adeguatrice del sistema processuale
di Cass.

Sez.

U, n. 4109 del 22/02/2007), la causa va rimessa

davanti al tribunale ordinario competente.

•

Nulla per le spese non avendo le intimate svolto attività
difensiva.

P.Q.M.
La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice
ordinario, rigetta il ricorso e rimette la causa davanti al
tribunale ordinario competente.

Così deciso in Roma, lì 11 giugno 2013.