Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20076 del 23/09/2010

Cassazione civile sez. un., 23/09/2010, (ud. 22/06/2010, dep. 23/09/2010), n.20076

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CARBONE Vincenzo – Primo Presidente –

Dott. ELEFANTE Antonino – Presidente di sezione –

Dott. DI NANNI Luigi Francesc – Presidente di sezione –

Dott. PICONE Pasquale – Consigliere –

Dott. MAZZIOTTI DI CELSO Lucio – Consigliere –

Dott. SALVAGO Salvatore – Consigliere –

Dott. DI PALMA Salvatore – Consigliere –

Dott. AMOROSO Giovanni – Consigliere –

Dott. CHIARINI Maria Margherita – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso 23034/2009 proposto da:

BONA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA A. CHINOTTO 1, presso lo

studio dell’avvocato PRASTARO Ermanno, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato PAPA ANTONINO, per delega a margine del

ricorso;

– ricorrente –

contro

PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO, in persona del Presidente pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA BASSANO DEL GRAPPA 24, presso

lo studio dell’avvocato COSTA Michele, che la rappresenta e difende

unitamente agli avvocati CRISTINA BERNARDI, BEIKIRCHER STEPHAN,

FADANELLI LAURA, VON GUGGENBERG RENATE, per delega a margine del

controricorso;

– controricorrenti –

e contro

DIRIGENTE RESPONSABILE DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO;

– intimato –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

336/2007 del T.A.R. – SEZIONE AUTONOMA di BOLZANO;

uditi gli avvocati Ermanno PRASTARO, Luca GRAZIANI per delega

dell’avvocato Michele Costa;

adita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

22/06/2010 dal Consigliere Dott. MARIA MARGHERITA CHIARINI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

Ennio Attilio SEPE, il quale chiede che la Corte, a sezioni unite, in

camera di consiglio, dichiari la giurisdizione del giudice ordinario,

con e conseguenze di legge.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso al Tar, Sezione Autonoma di Bolzano, nei confronti della Provincia Autonoma di Bolzano e del Dirigente responsabile, la s.r.l.

Bona premetteva che nel giugno 1996 la Bona s.a.s. di Parise Ivana e &. C. – a cui era subentrata – aveva chiesto, ai sensi della L. n. 11 del 1982, contributi in conto capitale per investimenti aziendali, allegando preventivi di spesa; adottata la relativa deliberazione dalla G.P. nel novembre 1996, su coevo invito dell’amministrazione, nel febbraio 1997 (e poi nel marzo 1998) la società produceva i documenti di spesa necessari per la liquidazione, dichiarando che “la spesa, non ha subito successive riduzioni che non siano evidenziate (p.e. a mezzo note di accredito)” e che “si obbliga a comunicare all’ufficio eventuali successive riduzioni”; quindi i contributi erano concessi nel (OMISSIS) dall’Ufficio Artigianato della Provincia Autonoma di Bolzano. Nel (OMISSIS), nel corso di un controllo sulla regolare esecuzione degli acquisti ammessi al contributo, il predetto ufficio riscontrava che il (OMISSIS) una ditta venditrice di un bene oggetto di agevolazione aveva emesso una nota di accredito quale sconto della precedente fattura e pertanto comunicava alla società Bona che era avviato il procedimento di revoca del relativo importo concesso come contributo, al contempo denunciando il fatto alla Procura della Repubblica. Intanto la ditta aveva presentato altre domande di contributo: nell’ottobre 1996, concesso con delibera dell’ottobre 1997 ed in relazione al quale aveva presentato i documenti di spesa nel novembre 1997, accompagnati dalla medesima dichiarazione di non riduzione di essa, percependo il contributo erogato nel gennaio 1998;

nell’aprile 1998, deliberato nel dicembre 1998, e per il quale aveva presentato documenti di spesa, accompagnati dalla medesima dichiarazione, nel maggio 2001, e percepito nel giugno 2001. Nel luglio 2002 P.I., rappresentante della società, aveva patteggiato la pena per i reati ascrittile a seguito della denuncia dell’amministrazione del 2001 (artt. 81, 483 e 640 bis c.p.) per l’indebito contributo percepito in danno dell’ ente pubblico (pari a 17.250.000). Quindi nel 2007 l’Ufficio Artigianato le aveva comunicato l’obbligo di restituzione di tutti i contributi percepiti e la sanzione dell’esclusione da agevolazioni per dieci anni, ai sensi della L. n. 8 del 1995, art. 2, applicabile ratione temporis, la cui concessione era revocata dalla G.P., nel corso del medesimo 2007, intimandone la restituzione – pari ad Euro 124.648,86 – oltre interessi legali.

Impugnati dalla società Bona detti provvedimenti e quelli presupposti e susseguenti, per: 1) violazione e falsa applicazione dell’ art. 2946 c.c. e/o dell’art. 2947 c.c., comma 3, e art. 157 c.p., n. 4, in relazione alla sopravvenuta carenza di interesse pubblico e alla conseguente consumazione del potere di revocare i contributi concessi, per prescrizione del diritto a richiederli, non interrotta, a norma dell’art. 2941 c.c., punto 8, avendo la società restituito i contributi illegittimamente incassati, mentre quelli chiesti in restituzione erano stati regolarmente percepiti perchè investiti; 2) violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 3 e della L.P. 22 ottobre 1993, n. 17, art. 7 comma 3, in tema di motivazione per relationem per non aver l’amministrazione reso nota la documentazione posta a fondamento dei provvedimenti adottati non mettendo la società in condizioni di difendersi e per di più in base ad una norma stabilita dalla L. 5 aprile 1995, n. 8, abrogata dalla L.P. n. 9 del 1991, art. 51, con conseguente difetto di motivazione dei provvedimenti, e violazione della Legge Statale n. 241 del 1990 e L.P. n. 17 del 1993 per non aver reso disponibili gli atti, atteso anche il lungo tempo trascorso dall’erogazione dei contributi; 3) eccesso e/o carenza di potere in concreto e/o sviamento di potere in relazione all’esercizio del potere di revoca in luogo di quello di annullamento. Violazione del principio di tipicità e nominatività degli atti amministrativi, perchè in luogo della revoca l’amministrazione avrebbe dovuto esercitare il potere di annullamento in via di autotutela; 4) violazione e falsa applicazione di legge. Eccesso di potere ed illegittimità sotto il profilo rispettivamente della carenza di istruttoria e del difetto di motivazione, e per incompetenza funzionale per esser stato violato il principio del buon andamento della pubblica amministrazione per la ripetizione, almeno formale, tra l’organo decidente ed il funzionario responsabile e per aver ingenerato nella società Bona s.a.s. la convinzione di aver sanato l’errore commesso essendole stata richiesta nel 2001 soltanto la quota di contributo percepita, ed avendo l’Ente erogatore confermato che il procedimento era definito.

Pertanto chiedeva l’annullamento di detti provvedimenti o, in via subordinata, la riduzione della somma richiesta.

Costituitasi la Provincia Autonoma di Bolzano, ribadiva la legittimità dei provvedimenti adottati anche per effetto della L.P. n. 4 del 2001 e L.P. n. 19 del 2001, più favorevoli rispetto alla legge 8/1995, e la natura sanzionatoria della decadenza comminata, soggetta alla G.A..

La società Bona propone ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione perchè l’Amministrazione, non considerando che il rapporto instauratosi, atteso anche il tempo trascorso, era di natura contrattuale, aveva chiesto la restituzione anche dei contributi legittimamente percepiti, in violazione dei relativi diritti soggettivi, perchè il procedimento amministrativo si era ormai esaurito ed essendo ininfluente il preteso interesse pubblico, sì che i comportamenti dell’amministrazione successivi all’erogazione sono soggetti alla giurisdizione del G.O.. Infatti se la contestazione dell’amministrazione, successiva al provvedimento di concessione del contributo, concerne vizi di legittimità o presunto contrasto con il pubblico interesse, la controversia è su interesse legittimo; se invece riguarda la mancata osservanza della disciplina del rapporto dopo la sua costituzione, ha consistenza di diritto soggettivo e perciò i provvedimenti di revoca o decadenza, e di recupero delle somme percepite, in cui si controverte del diritto soggettivo alla conservazione del contributo erogato, spettano al G.O..

Resiste con controricorso la Provincia Autonoma di Bolzano. Le parti hanno depositato memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.- Il quadro di riferimento normativo è il seguente.

La L.P. Bolzano n. 11 del 1982, all’art. 2 disponeva: “Allo scopo di promuovere l’autofinanziamento delle imprese artigiane, la G.A. è autorizzata a concedere ad artigiani in possesso dei requisiti di cui alla L.P. 16 febbraio 1981, n. 3, contributi in conto capitale per le seguenti iniziative…: 1) acquisto di macchinario, impianti tecnici, attrezzature…”. La L.P. Bolzano n. 4 del 1997, abrogativa (art. 25) stabilisce (art. 2 bis): 1.- “Per un periodo massimo di 15 anni la destinazione economica di beni agevolati ai sensi della presente legge non può essere mutata. Per il medesimo periodo tali, beni non possono essere alienati…”. 2.- “La violazione delle disposizioni di cui al comma 1 comporta la revoca del contributo in proporzione al periodo di tempo mancante alla scadenza dei termini previsti ai sensi del comma 1. Sul relativo importo sono dovuti gli interessi legali”.

La L.P. 22 ottobre 1993, n. 17 all’art. 2 prevedeva: “… La G.A…

predetermina i criteri e le modalità per la concessione di sovvenzioni, contributi, ….incentivi e ausili finanziari …a enti pubblici e privati”. Con L.P. n. 4 del 2001 a tale norma sono stati aggiunti i seguenti commi: 2.-“Il regolare svolgimento delle iniziative ammesse alle agevolazioni è accertato dalla struttura amministrativa responsabile del procedimento sulla base di fatture, contratti o altra idonea documentazione .. individuata nelle deliberazioni di cui al comma 1 sulla base della dichiarazione del richiedente l’agevolazione, nella quale devono essere altresì specificati la persistenza dei presupposti e dei requisiti prescritti dalla legge …” 3.- “Ciascuna struttura amministrativa responsabile per la liquidazione di agevolazioni economiche effettua controlli a campione ..”. La L.P. Bolzano 5 aprile 1995, n. 8, art. 2 (abrogata dalla L.P. n. 9 del 2001, art. 51, nuovamente abrogato dalla L.P. n. 19 del 2001, art. 47), prevedeva: “Coloro che hanno percepito o tentano di percepire indebitamente vantaggi economici di qualunque genere in violazione della vigente normativa provinciale… non possono fruire di vantaggi economici di qualunque genere previsti dalla normativa per i settori economici per un periodo di dieci anni a partire dalla data in cui è stato commesso il fatto costituente reato…. purchè condannati con sentenza passata in giudicato. Fino all’emanazione della decisione da parte dell’autorità giudiziaria penale la G.P. può sospendere l’istruttoria di eventuali ulteriori domande di concessione di vantaggi economici”.

La L.P. n. 9 del 2001 – ritenuta dalla P.A. applicabile quale jus supsrveniens più favorevole – ha aggiunto alla L.P. n. 17 del 1993, art. 2 bis: “1.- Qualora L’amministrazione accerti che mediante l’utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi o attestanti cose non vere … sono stati conseguiti o trattenuti indebitamente ed intenzionalmente sovvenzioni, contributi, sussidi…

o altri vantaggi economici di qualunque genere essa dispone la revoca per intero dell’ agevolazione concessa o erogata”. “2.- Con il provvedimento di revoca … viene altresì disposto … che l’ente ..

non può fruire di vantaggi economici per i periodi di seguito indicati, decorrenti dalla data in cui è stata commessa l’ultima azione… costituente presupposto per la concessione del beneficio:

.. b) fino a 10 anni per le agevolazioni di importo superiore a 5.000 Euro”.

A norma della precitata L. n. 17 del 1993, art. 5, comma 1, “Il procedimento amministrativo si articola di norma nelle seguenti fasi … e) adozione del provvedimento finale; f) comunicazione, notificazione o pubblicazione del provvedimento finale; g) esecuzione del provvedimento finale, quando compete all’amministrazione”.

2.~ Ne consegue, da un lato, che l’amministrazione provinciale, nel revocare i benefici economici, concessi alla società Bona, ha applicato le disposizioni normative vincolanti innanzi richiamate;

dall’ altro che – come emerge dalla narrativa – la dichiarazione mendace della beneficiarla e la violazione dell’ obbligo di non cedere i beni di investimento acquistati – come ha svelato la nota di accredito del loro prezzo alla predetta società – essendo inadempimenti successivi alla delibera di concessione del beneficio, attengono nella fase esecutiva del rapporto.

Pertanto va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario conformemente alla consolidata giurisprudenza di queste Sezioni Unite secondo cui, emesso il provvedimento concessivo del contributo, la fase di verifica e controllo dell’adempimento degli obblighi del beneficiario – imposti per legge o dall’atto concessorio – attiene all’esecuzione del rapporto (S.U. 6639/2005), e perciò le controversie aventi ad oggetto il provvedimento dell’amministrazione che trovi fondamento non già su un vizio di legittimità di quello concessorio o per contrasto con il pubblico interesse, ma sul successivo inadempimento del beneficiario, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario (S.U. 489/2002) poichè l’interesse alla conservazione del contributo ha assunto la consistenza di diritto soggettivo.

La ricorrente, che ha adito il TAR, va condannata a pagare le spese di questa fase di giudizio.

PQM

La Corte, pronunciando sul ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti innanzi al Tribunale competente per territorio. Condanna la ricorrente a pagare le spese di questa fase di giudizio alla Provincia di Bolzano, che si liquidano in complessive Euro 5.200,00 di cui Euro 200,00 per spese, oltre spese generali e accessori di legge.

Così deciso in Roma, il 22 giugno 2010.

Depositato in Cancelleria il 23 settembre 2010