Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19654 del 24/07/2018

Civile Ord. Sez. U Num. 19654 Anno 2018
Presidente: CANZIO GIOVANNI
Relatore: SCARANO LUIGI ALESSANDRO

Data pubblicazione: 24/07/2018

ORDINANZA

sul ricorso 27358-2016 proposto da:
CAPOZZI BRUNO, elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA
BARBERINI 12, presso lo studio dell’avvocato MARCELLO CECCHETTI,
che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato GIAN LUCA
CONTI;
– ricorrente –

contro
PROCURATORE REGIONALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO
MINISTERO PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE
DEI CONTI PER LA TOSCANA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA
BAIAMONTI 25;

nonchè contro
PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI;
–

intimato

–

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.
60425/16 della CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE PER
LA TOSCANA.
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del
24/10/2017 dal Consigliere Dott. LUIGI ALESSANDRO SCARANO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott.
FEDERICO SORRENTINO, il quale chiede che le Sezioni unite della
Corte di cassazione, in camera di consiglio, rigettando l’istanza di
regolamento, dichiarino la giurisdizione della Corte dei conti, con le
conseguenze di legge.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della
Corte dei Conti per la Toscana ha citato il sig. Bruno Capozzi -quale
legale rappresentante della società Arete s.r.I.- avanti alla Sezione
giurisdizionale della Corte dei Conti per la Toscana per ivi sentirlo
condannare al pagamento di somma in favore del Comune di
Rosignano Marittimo, a titolo di danno erariale corrispondente
all’ammontare dell’imposta di soggiorno dall’Hotel Park di
Castiglioncello incassato dai clienti negli anni 2012 e 2103 e
successivamente non versato al Comune.

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– con troricorrente –

Il Capozzi propone ora regolamento preventivo di giurisdizione
ex art. 41 c.p.c., affidato ad unico motivo, illustrato da memoria,
chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.
Resiste con controricorso la Procura regionale presso la Sezione
giurisdizionale della Corte dei Conti per la Toscana.

Suprema di Cassazione ha chiesto dichiararsi la giurisdizione della
Corte dei Conti.
MOTIVI DELLA DECSIONE
Con unico motivo il ricorrente denunzia difetto di giurisdizione
della Corte dei Conti «a conoscere del danno provocato da un
albergatore che non versa all’Amministrazione comunale quanto gli
viene versato a titolo di imposta di soggiorno» dai clienti.
Si duole che l’albergatore sia stato considerato, alla stregua di
quanto ritenuto dalle Sezioni riunite della Corte dei Conti, «agente
contabile» in ragione della circostanza che «la norma primaria che
ha istituito l’imposta di soggiorno ha posto a carico del turista questa
imposta senza nulla disporre in punto di modalità di riscossione della
stessa», sicché «l’obbligazione tributaria si perfeziona
esclusivamente fra il turista e l’amministrazione locale mentre
l’albergatore non ne è parte perché la riserva relativa di legge di cui
all’art. 23 Cost. non consente di estendere a suo carico le obbligazioni
che la norma primaria pone a carico del turista», con la
conseguenza che l’«albergatore … sarebbe incaricato della
riscossione dai regolamenti comunali che disciplinano l’imposta e
acquisterebbe la qualifica di agente contabile».
Si duole non essersi considerato che «la riserva di legge di cui
all’art. 23 Cost. non vale esclusivamente per le prestazioni a carattere
tributario regolate dall’art. 53 Cost. ma per ogni prestazione imposta
dalla pubblica amministrazione a carico di un privato», sicché
«come vi dovrebbe essere una legge per imporre a carico degli

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Con requisitoria scritta del 27/6/2017 il P.G. presso la Corte

albergatori una prestazione a carattere tributario egualmente vi deve
essere una legge per imporre a carico degli albergatori una
prestazione a carattere patrimoniale consistente nell’esazione
dell’imposta, nella sua contabilità e nel successivo versamento nelle
casse comunali».

valore e rango primario, gli albergatori non possono essere
considerati agenti contabili, né di fatto né di diritto, e il rapporto che
essi instaurano con la pubblica amministrazione è il rapporto
prettamente civilistico che instaura un soggetto che riceve una
delegazione di pagamento da parte di un altro soggetto».
Il motivo è infondato.
Come queste Sezioni Unite hanno già avuto modo di affermare,
l’attività di accertamento e riscossione dell’imposta comunale ha
natura di servizio pubblico, e l’obbligazione del concessionario di
versare all’ente locale le somme a tale titolo incassate ha natura
pubblicistica, essendo regolata da norme che deviano dal regime
comune delle obbligazioni civili in ragione della tutela dell’interesse
della pubblica amministrazione creditrice alla pronta e sicura esazione
delle entrate. Ne consegue che il rapporto tra società ed ente si
configura come rapporto di servizio, in quanto il soggetto esterno si
inserisce

nell’iter

procedimentale dell’ente pubblico, come

compartecipe dell’attività pubblicistica di quest’ultimo, e la società
concessionaria riveste la qualifica di agente contabile, non rilevando
in contrario né la sua natura di soggetto privato, né il titolo giuridico
in forza del quale il servizio viene svolto, ed essendo necessario e
sufficiente che, in relazione al maneggio di denaro, sia costituita una
relazione tra ente pubblico ed altro soggetto, per la quale la
percezione del denaro avvenga, in base a un titolo di diritto pubblico
o di diritto privato, in funzione della pertinenza di tale denaro all’ente
pubblico e secondo uno schema procedimentale di tipo contabile ( v.,

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Lamenta che «in assenza di questa disciplina, che deve avere

con riferimento all’imposta comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle
pubbliche affissioni, Cass., Sez. Un., 24/3/2017, n. 7663; Cass., Sez.
Un., 16/12/2009, n. 26280).
Si è al riguardo posto ulteriormente in rilievo che, in quanto
incaricato di riscuotere denaro di spettanza dello Stato o di enti

riscossione ed il versamento, tale soggetto riveste invero la qualifica
di agente contabile, ed ogni controversia intercorrente con l’ente
impositore avente ad oggetto la verifica dei rapporti di dare e avere e
il risultato finale di tali rapporti, dà luogo ad un “giudizio di conto”,
sussistendo pertanto al riguardo la giurisdizione della Corte dei Conti
( cfr., con riferimento al concessionario del servizio di riscossione
delle imposte, Cass., Sez. Un., 18/6/2018, n. 16014 ).
Si è da queste Sezioni Unite per altro verso in tema di danno
erariale posto in rilievo che allorquando l’attività del privato è
funzionale e vincolata alla realizzazione della finalità di interesse
pubblico perseguito dalla P.A. è configurabile un rapporto di servizio
non «organico» bensì funzionale, nel cui ambito il privato assume
il ruolo di compartecipe -anche solo di mero fatto- dell’attività del
soggetto pubblico ( v. Cass., Sez. Un., 14/9/2017, n. 21297 ).
Attesa l’irrilevanza, da un canto, della qualità del soggetto che
gestisce il denaro pubblico, il quale ben può essere un soggetto di
diritto privato destinatario della contribuzione ( v. Cass., Sez. Un.,
16/7/2012, n. 12108 ); e, per altro verso, del titolo in base al quale
la gestione del pubblico denaro è svolta, che può consistere in un
rapporto di pubblico impiego o di servizio ma anche in una
concessione amministrativa o in un contratto di diritto privato ovvero
anche del tutto difettare, è la natura del danno conseguente alla
mancata realizzazione della finalità perseguita ad assumere invero
decisiva rilevanza al riguardo ( cfr., con riferimento a differente
ipotesi, Cass., Sez. Un., 14/9/2017, n. 21297 ).

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pubblici, del quale ha il maneggio nel periodo compreso tra la

Si è pertanto a tale stregua affermato che ove delle somme
ricevute il privato disponga in modo diverso da quello preventivato e
per il quale le ha ricevute, spetta alla Corte dei Conti la cognizione
della azione di responsabilità contabile promossa dal Procura
regionale della Corte dei Conti ( cfr. Cass., Sez. Un., 25/1/2013, n.

Orbene, l’azione per danno erariale è stata nella specie dalla
Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei
Conti per la Toscana promossa per mancato versamento al Comune
impositore da parte dell’Hotel Park di Castiglioncello delle somme
incassate a titolo di imposta di soggiorno negli anni 2012 e 2103.
Va al riguardo posto in rilievo che l’imposta di soggiorno [ dopo
l’abolizione sul territorio nazionale ( ad eccezione del Trentino Alto
Adige, ove è rimasta valida ed efficace la L. Reg. n. 10/1976 in virtù
della competenza in questa materia riservata alla Regione dal cit. art.
72 dello Statuto speciale ) ex art. 10 D.L. n. 66 del 1989 dell’imposta
istituita con la L. n. n. 739 del 1939: cfr. Cass., 18/2/2004, n. 3176]
è stata (re)introdotta con il d.lgs n. 23 del 2011 ( art. 4:

«1. I

comuni capoluogo di provincia, le unioni di comuni nonché i comuni
inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte
possono istituire, con deliberazione del consiglio, un’imposta di
soggiorno a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive
situate sul proprio territorio, da applicare, secondo criteri di
gradualità in proporzione al prezzo, sino a 5 euro per notte di
soggiorno. Il relativo gettito è destinato a finanziare interventi in
materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture
ricettive, nonché interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei
beni culturali ed ambientali locali, nonché dei relativi servizi pubblici
locali. 2. Ferma restando la facoltà di disporre limitazioni alla
circolazione nei centri abitati ai sensi dell’articolo 7 del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285, l’imposta di soggiorno può

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1774).

sostituire, in tutto o in parte, gli eventuali oneri imposti agli autobus
turistici per la circolazione e la sosta nell’ambito del territorio
comunale. 3. Con regolamento da adottare entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore del presente decreto, ai sensi dell’articolo
17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, d’intesa con la

generale di attuazione dell’imposta di soggiorno. In conformità con
quanto stabilito nel predetto regolamento, i comuni, con proprio
regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 52 del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, sentite le associazioni
maggiormente rappresentative dei titolari delle strutture ricettive,
hanno la facoltà di disporre ulteriori modalità applicative del tributo,
nonché di prevedere esenzioni e riduzioni per particolari fattispecie o
per determinati periodi di tempo. Nel caso di mancata emanazione
del regolamento previsto nel primo periodo del presente comma nel
termine ivi indicato, i comuni possono comunque adottare gli atti
previsti dal presente articolo>> ).
In ossequio alla riserva di legge posta all’art. 23 Cost. in
materia di prestazioni patrimoniali imposte ai cittadini, tale articolo
prevede la possibilità di istituire l’imposta di scopo ( indicando gli
interventi da finanziare con il gettito tributario ), nonché ad
individuare: a) il soggetto attivo del rapporto tributario ( i Comuni
capoluogo, quelli inclusi negli elenchi delle località turistiche o d’arte
ecc. ); b) il presupposto impositivo ( il fatto di alloggiare nella
struttura ricettiva ubicata nel Comune che ha istituito l’imposta ); c) il
soggetto passivo ( la persona fisica che fruisce dell’alloggio ); d) la
misura massima del prelievo.
Non essendo stato il regolamento statale di attuazione ancora
emanato, le modalità applicative del tributo trovano attualmente
esclusiva disciplina nei singoli Regolamenti comunali adottati ai sensi

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Conferenza Stato-città ed autonomie locali, è dettata la disciplina

dell’art. 52 d.lgs. n. 446 del 1997 ( art. 4, comma 3, d.lgs. n. 23 del
2011 ).
Come posto in rilievo dalle Sezioni riunite della Corte dei Conti,
solo in alcuni casi i Comuni hanno espressamente qualificato il
gestore della struttura ricettiva ( o «albergatore» ) come agente

viceversa disposta l’attribuzione alle strutture ricettive della funzione
di riscossione e riversamento dell’imposta, con conseguente
molteplicità e diversità dei relativi modelli organizzativi ( v. Corte di
Conti, Sezioni riunite, 22/9/2016, n. 22 ).
Come sostenuto dall’odierna controricorrente, in accordo con
quanto indicato dalle Sezioni riunite della Corte dei Conti, il rapporto
tributario intercorre esclusivamente tra il Comune che ha istituito
l’imposta ( soggetto attivo ) e colui che alloggia nella struttura
ricettiva e su cui ex art. 4, comma 1, d.lgs. n. 23 del 2011 essa grava
( soggetto passivo ).
Il gestore della struttura ricettiva ( o “albergatore” ) è pertanto
del tutto estraneo al rapporto tributario, e nel silenzio della norma
primaria non può assumere la funzione di «sostituto» o
«responsabile d’imposta», né tale ruolo potrebbe essergli
attribuita dai regolamenti comunali.
Il Comune è mero destinatario delle somme dal medesimo
incassate a titolo di imposta di soggiorno.
Poiché i Regolamenti comunali affidano al gestore della
struttura ricettiva ( o “albergatore” ) attività obbligatorie e funzionali
alla realizzazione della potestà impositiva dell’ente locale, tra detto
soggetto ed il Comune si instaura un rapporto di servizio pubblico
(cfr., con riferimento all’attività di accertamento e riscossione
dell’imposta comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche
affissioni, Cass., Sez. Un., 24/3/2017, n. 7663) con compiti
eminentemente contabili, completamente avulso da quello tributario

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contabile o subagente, nella maggior parte dei casi risultando

sebbene al medesimo necessariamente funzionalizzato, centrale
rilevanza assumendo la riscossione dell’imposta ed il suo
riversamento nelle casse comunali.
Rapporto di servizio pubblico

nel cui ambito le attività di

riscossione e di riversamento di denaro implicano la «disponibilità

Come affermato dalla Corte della legittimità costituzionale delle
leggi, il «maneggio di denaro pubblico» genera ex se l’obbligo
della resa del conto ( v. Corte Cost., 21/5/1975, n. 114 e Corte Cost.,
25/7/2001, n. 292 ).
Il gestore della struttura ricettiva ( o «albergatore» ), che
per conto del Comune incassa da coloro che vi alloggiano l’imposta di
soggiorno con obbligo di successivamente versarla al Comune,
maneggia allora senz’altro denaro pubblico, ed è conseguentemente
tenuto alla resa del conto ( v. le suindicate Corte Cost. n. 114 del
1975, ove il giudizio di conto è indicato quale «requisito
indispensabile del giudizio sul conto è quello della necessarietà in
virtù del quale a nessun ente gestore di mezzi di provenienza
pubblica e a nessun agente contabile che abbia comunque maneggio
di denaro e valori di proprietà dell’ente è consentito sottrarsi a questo
fondamentale dovere»; Corte Cost. n. 292 del 2001, secondo cui il
giudizio di conto si configura essenzialmente come una «procedura
giudiziale, a carattere necessario, volta a verificare se chi ha avuto
maneggio di denaro pubblico, e dunque ha avuto in carico risorse
finanziarie provenienti da bilanci pubblici, è in grado di rendere conto
del modo legale in cui lo ha speso, e dunque non risulta gravato da
obbligazioni di restituzione » ).
Del tutto ultroneo si appalesa a tale stregua il richiamo operato
dall’odierno ricorrente all’istituto della delegazione, già in base al
rilievo che quest’ultima [ sia essa promittendi ( con assegnazione cioè
al creditore di un nuovo debitore ) o solvendi ( sostanziandosi cioè

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materiale» di denaro pubblico.

nell’ordine del debitore ad un terzo di pagare direttamente al suo
creditore ) è rimessa all’iniziativa del debitore, laddove nella specie il
gestore della struttura ricettiva ( o <