Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19620 del 09/07/2021

Cassazione civile sez. un., 09/07/2021, (ud. 06/07/2021, dep. 09/07/2021), n.19620

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di Sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sez. –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. FERRO Massimo – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 15248/2020 proposto da:

PROCURATORE GENERALE CORTE DEI CONTI, rappresentante il Pubblico

Ministero presso la Corte dei Conti, domiciliato in Roma, via

Baiamonti n. 25;

– ricorrente –

contro

M.G., rappr. e dif. dall’avv. Emanuele Montelione,

emanuele.montelione.avvocatiperugiapec.it, elett. dom. presso lo

studio dell’avv. Marzia Pasanisi, in Roma, via Crescenzio n. 82,

come da procura in calce all’atto;

– controricorrente –

S.G., rappr e dif. dall’avv. Emanuele Montelione,

emanuele.montelione.avvocatiperugiapec.it, elett dom. presso lo

studio dell’avv. Marzia Pasanisi, in Roma, via Crescenzio n. 82,

come da procura in calce all’atto;

– controricorrente –

C.G., rappr e dif. dall’avv. Giovanni Ranalli,

giovanni.ranalli.ordineavvocatiterni.it, elett dom. presso lo

studio, in Roma, via Panama n. 86, come da procura in calce

all’atto;

– controricorrente –

V.F.E., rappr e dif. dagli avv. Paolo Gianolio,

paologianolio.mantova.pecavvocati.it, e Orlando Sivieri,

orlandosivieri.ordineavvocatiroma.org, elett dom. presso lo studio

del secondo in Roma, via Cosseria n. 5, come da procura in calce

all’atto;

– controricorrente –

A.S., + ALTRI OMESSI, rappr e dif. dall’avv. Giovanni

Tarantini, diovanni.tarantini.avvocatiperudiapec.it, e dall’avv.

Donato Antonucci, donato.antonucci.avvocatiperugiapec.it, e

dall’avv. Paolo Sportoletti,

paolo.sportoletti.avvocatiperugiapec.it, così elett. dom., come da

procura in calce all’atto;

– controricorrenti –

R.S., rappr e dif. dall’avv. Alarico Mariani Marini,

alarico.marianimarini.avvocatiperugiapec.it, elett dom. presso lo

studio dell’avv. Luisa Gobbi, in Roma, via Ennio Quirino Visconti n.

103, come da procura in calce all’atto;

– controricorrente –

SU.PI., rappr e dif. dall’avv. Daniele Spinelli,

daniele.spinelli.avvocatiperugiapec.it, elett dom. presso lo studio,

in Roma, piazza dell’Orologio n. 7, come da procura in calce

all’atto;

– controricorrente –

D.P.D., rappr e dif. dall’avv. Francesco A. De Matteis,

francescoauqusto.dematteis.avvocatiperugiapec.it, e Marcello Cardi,

marcello.cardi.ordineavvocatiroma.org, elett dom. presso lo studio

del secondo, in Roma, viale B.Buozzi n. 51, come da procura in calce

all’atto;

– controricorrente –

CA.CA., rappr e dif. dall’avv. Mario Rampini,

mario.rampini.avvocatiperugiapec.it, e Giovanni Corbyons,

giovannicorbyons.ordineavvocatiroma.org, elett dom. presso lo studio

del secondo, in Roma, via Cicerone n. 44, come da procura in calce

all’atto;

– controricorrente –

P.F., rappr e dif. dall’avv. Mario Rampini

mario.rampini.avvocatiperugiapec.it, e Giovanni Corbyons,

giovannicorbyons.ordineavvocatiroma.org, elett dom. presso lo studio

del secondo, in Roma, via Cicerone n. 44, come da procura in calce

all’atto;

– controricorrente –

c.l., rappr e dif. dall’avv. Francesco Maria Falcinelli,

francescomaria.falcinelli.avvocatiperugiapec.it, così elett dom.,

come da procura in calce all’atto;

– controricorrente –

SB.SE., rappr e dif. dall’avv. Michele Mascolo,

michele.mascolo.pec.it, elett dom. presso lo studio Malena &

Associati, in Roma, via Ovidio n. 32, come da procura in calce

all’atto;

– controricorrente –

B.A., rappr e dif. dall’avv. Andrea Pierini,

andrea.pierini.avvocatiperugiapec.it, e dall’avv. Alessandro Bovari,

alessandro.bovari.avvocatiperugiapec.it, elett dom. presso lo studio

dell’avv. Alessandro Marangoni, come da procura in calce all’atto;

– controricorrente –

AD.DE., MA.ST., rappr e dif. dall’avv. Laura Modena,

laura.modena.avvocatiperugiapec.it, come da procura in calce

all’atto;

– controricorrenti –

V.S., rappr e dif. dall’avv. Luciano Ghirga,

luciano.ghirga.avvocatiperugiapec.it, elett dom. presso lo studio

dell’avv. Carlo Dalla vedova, in Roma, via Vittorio Bachelet n. 12,

come da procura a margine dell’atto;

– controricorrente –

RO.GI., rappr e dif. dall’avv. Alessandro Formica.,

alessandro.formica.avvocatiperugiapec.it, così elett. dom., come da

procura in calce all’atto;

– controricorrente –

PE.RI., avvocato, in proprio,

riccardo.petroni.avvocatiperugiapec.it, elett. dom. presso lo studio

in Roma – Ostia, via Quinto Aurelio Simmaco, n. 7 (studio avv.

Nicola Neri, nicolaneri.ordineavvocatiroma.org);

– controricorrente –

RI.VI., rappr. e dif. dall’avv. Eugenio Francesco Schlitzer,

e.f.schlitzer.pec.it, elett. dom. presso lo studio, in Roma, Largo

Generale Gonzaga del Vodice n. 4, come da procura in calce all’atto;

– controricorrente –

CE.FE., rappr e dif. dall’avv. Nicola Pepe,

nicola.pepe.avvocatiperugiapec.it, elett. dom. presso lo studio in

Roma, Largo Generale Gonzaga del Vodice n. 4, come da procura in

calce all’atto;

– controricorrente –

BR.FA.FE., rappr e dif. dall’avv. Fabio Buchicchio,

fabio.buchicchioavvocatiperugiapec.it e dall’avv. Giacomo Manduca

giacomo.manduca.avvocatiperugiapec.it, elett. dom. presso lo studio

dell’avv. Eugenio Francesco Schlitzer, in Roma, Largo Generale

Gonzaga del Vodice n. 4, come da procura in calce all’atto;

– controricorrente –

L.F., rappr e dif. dall’avv. Patrizia Bececco,

patrizia.bececco.ordineavvocatiterni.it, così elett. dom., come da

procura in calce all’atto;

– controricorrente –

N.S., rappr e dif. dall’avv. Massimo Marcucci,

massimo.narcucci.avvocatiberugiapec.it, elett. dom. presso lo studio

dell’avv. Paolo Di Candilo, in Roma, via Ulpiano n. 47, come da

procura in calce all’atto;

– controricorrente –

m.c., rappr e dif. dall’avv. Nicola Pepe,

nicola.pepe.avvocatiperugiapec.it, elett. dom. presso lo studio in

Roma, Largo Generale Gonzaga del Vodice n. 4, come da procura in

calce all’atto;

– controricorrente –

per la cassazione della sentenza Corte dei Conti 4.5.2020, n.

69/2020;

udita la relazione della causa svolta nella udienza del 6 luglio 2021

dal consigliere relatore Dott. Massimo Ferro;

udite le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto

Procuratore Generale Dott.ssa Luisa De Renzis, che ha concluso per

l’accoglimento del ricorso, richiamandosi altresì alla requisitoria

scritta già depositata;

uditi i difensori delle parti che hanno concluso per la declaratoria

di inammissibilità del ricorso ovvero il suo rigetto, con la

conferma del difetto di giurisdizione del giudice contabile e

richiamo alle memorie scritte già depositate.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti impugna la sentenza Corte dei Conti 4.5.2020, n. 69/2020 di reiezione del proprio appello avverso la sentenza della Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la Regione Umbria 15.11.2018, n. 87/2018 di declaratoria del difetto di giurisdizione contabile nel giudizio di responsabilità promosso, con citazione – tra gli altri – dei controricorrenti in epigrafe, dal Procuratore regionale presso la stessa Sezione giurisdizionale;

2. ha premesso la sentenza impugnata che: a) il P.G. contabile umbro aveva agito per danno erariale evocando in giudizio le parti in epigrafe prospettando, per titoli differenziati, vari episodi di mala gestio, erogazioni di danaro pubblico effettuate dalla Regione Umbria (REGIONE) e dalla Provincia di Perugia (PROVINCIA) soci pubblici – e così nei confronti – della società partecipata Umbria TPL e Mobilità s.p.a. (UTM); b) le voci di danno si riferivano a: b.1.) contributo regionale alla società per la manutenzione di una infrastruttura ferroviaria senza verifica degli adempimenti gravanti sulla concessionaria; b.2.) anticipazione di tesoreria della provincia, non rientrata; b.3.) provvista liquida fornita dalla regione, a fondo perduto, (per un aumento di capitale di importo maggiore, deliberato dai soci, ma eseguito solo dalla regione), per promozione e sviluppo del servizio senza motivazione, in sovvenzione per temporanea carenza di liquidità e così altri fondi tutti con identica motivazione e disposti con rispettivi D.G.R. 2010-2013; c) il danno appariva unificato dall’assicurare l’alimentazione finanziaria a soggetto in realtà mal amministrato e tenuto artificialmente in vita, senza che le liquidità fossero dirette ad ottimizzarne l’attività; d) erano pertanto destinatari della citazione i componenti del c.d.a. della società UTM, secondo le rispettive date di carica ( M., + ALTRI OMESSI), mentre altri cinque dirigenti e funzionari regionali (che avevano liquidato il compenso per la manutenzione) – e così ritenuta la giurisdizione contabile – venivano assolti in primo grado, con appello respinto ed impugnazione in questa sede non perseguita; e) la pronuncia di primo grado ha statuito il difetto di giurisdizione contabile verso i componenti il c.d.a. di UTM, della giunta regionale e del consiglio provinciale, nonché gli assessori;

3. la corte ha ritenuto, sui tre motivi d’appello del P.G. regionale, che: a) era esclusa la giurisdizione contabile nei confronti degli amministratori di UTM, società non in house providing (infatti non in completa mano pubblica, con apertura a terzi del capitale, servizi anche verso terzi, difetto di controllo analogo), non evocata in giudizio come tale, non coincidendo la mala gestio della partecipata col danno diretto al patrimonio del socio pubblico, non essendo UTM concessionaria di servizio pubblico, bensì in rapporto di servizio sinallagmatico con la P.A. e comunque per decisiva relazione tra società ed ente pubblico e non tra ente pubblico e componenti il c.d.a., nella sostanza trattandosi di soggetto economico operante in modo autonomo ed in regime concorrenziale, a carico dei cui organi non apparivano dimostrate condotte appropriative o truffaldine o distrattive ed infine essendo ascrivibile l’eventuale violazione del divieto di soccorso finanziario ai soggetti decisori della P.A. che l’avessero deliberato ed erogato, non agli organi sociali della società fruitrice; b) era parimenti esclusa la giurisdizione contabile nei confronti dei componenti di regione e provincia, gli enti partecipanti al capitale di UTM, considerando che non ricorrevano le condizioni del D.Lgs. n. 175 del 2016, art. 12 (TUSP) poiché gli apporti finanziari contestati avevano permesso la prosecuzione di un servizio essenziale (trasporto pubblico locale, TPL) ed erano condotte insindacabili (perché non estranee ai fini degli enti, non palesemente irragionevoli, non ex ante violative dei principi di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa), nel presupposto che i predetti componenti erano stati convenuti come rappresentanti dei soci pubblici per pregiudizio diretto al valore della partecipazione societaria, non ricorrendo perciò alcuna sovrapponibilità per essi della responsabilità da omesso controllo (in concorso) di cui alla L. n. 20 del 1994, art. 1, comma 3, richiamato dal D.Lgs. n. 76 del 2000, art. 33, stante la specialità dell’art. 12 TUSP stesso, dunque di danno patrimoniale diretto agli enti;

4. con il ricorso il Procuratore generale della Corte dei Conti chiede dichiararsi la spettanza della giurisdizione al giudice contabile, in annullamento della sentenza impugnata, con rimessione delle parti al giudizio della Sezione regionale per l’Umbria; resistono con controricorsi ulteriormente illustrati da memorie – gli amministratori di UTM, i componenti della giunta regionale umbra e del consiglio provinciale di Perugia, avversando le conclusioni di accoglimento del ricorso formulate dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Considerato che:

1. nel motivo si contesta l’affermato diniego della giurisdizione contabile, avendo la sentenza impugnata frainteso la responsabilità che, invocata a carico degli amministratori della società UTM e di quelli pubblici (degli enti regione e provincia partecipanti al capitale della prima), si riferiva al danno diretto causato proprio alla Regione Umbria (per delibere connesse all’erogazione di contributi pubblici) e alla Provincia di Perugia (per delibere di prestiti) e non a quello subito dalla società investita del servizio di TPL (su gomma e ferro) e della manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria (di pertinenza regionale); in particolare, avendo riguardo – al di là del merito al danno prospettato, il contestato diniego era errato quanto agli amministratori, a prescindere dalla natura giuridica (se concessione o meno) del rapporto fra ente e società UTM, ciò che conta essendo l’affidamento a questa della gestione di un servizio, in cui la società era subentrata rispetto a quelli già in essere con le società consortili prima affidatarie (TPL su gomma) ovvero trasferiti dallo Stato (TPL su ferro), continuando inoltre – in una condotta di mela gestio – a percepire compensi regionali, al pari di quelli in corrispettivo per la predetta manutenzione e rilevando la partecipazione di regione, provincia e altri enti pubblici umbri, ai fini del D.Lgs. n. 175 del 2016, art. 12, comma 2, senza decisività della insussistenza dei tratti di società in house;

2. quanto agli amministratori e consiglieri dei due enti pubblici territoriali, la responsabilità era stata esclusa sull’erronea qualificazione di soggetti rappresentanti del socio pubblico e confondendo tale titolo con il merito, riferito all’ipotesi di danno D.Lgs. n. 175 del 2016, ex art. 12, comma 2, omettendo di considerare il diverso presupposto dl D.Lgs. n. 76 del 2000, art. 33 e D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 93 e dunque la condotta assunta dai convenuti nella qualità di componenti la giunta e il consiglio regionale, nonché il consiglio provinciale, per atti cui avevano contribuito; posto che il cit. art. 12 non esaurisce le ipotesi di mala gestio ed attiene alla perdita di valore della quota partecipata, non al comune danno diretto cagionato dagli amministratori pubblici;

3. osserva il Collegio che il ricorso, innovativamente rispetto ai precedenti specifici in tema di giurisdizione del giudice contabile, introduce una pluralità di questioni attorno a: a) responsabilità di amministratori di una società a partecipazione pubblica, diversa da società in house, per atti di gestione in correlazione con un dedotto esercizio di trasporto pubblico locale, oltre che della manutenzione di un’infrastruttura di proprietà regionale, attività di cui è disputato il titolo di servizio pubblico rispetto all’ente partecipante al capitale sociale; b) responsabilità degli amministratori dei due enti pubblici territoriali, partecipanti al capitale sociale della società stessa, per delibere assunte avendo riguardo alle due predette attività e conseguente disputata distinzione, ancora ai fini della responsabilità contabile, rispetto alla condotta dei medesimi enti pubblici (rectius, dei rispettivi rappresentanti) nell’esercizio delle prerogative di socio; c) configurabilità in astratto di un danno diretto, altresì in capo agli enti pubblici-soci, tale da integrare la responsabilità contabile autonoma diversa rispetto a quella discendente dall’ipotetica flessione della partecipazione sociale in sé;

4. la centralità delle difese dei controricorrenti, in manifesta coerenza con il diniego della giurisdizione contabile enunciato dall’intero plesso giurisdizionale adito (sentenza di primo grado e sentenza ora impugnata), giustifica un approfondimento dei presupposti normativi della complessiva disciplina positiva, quale dettata in particolare dal D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175, art. 12, commi 1 e 2 e che fonderebbe un regime preclusivo al riconoscimento, oltre le società in house providing e per le sole fattispecie di condotte ivi previste, di una responsabilità contabile degli amministratori delle società a partecipazione pubblica, in aggiunta alla selettiva azione di responsabilità civilistica o comunque propria degli strumenti del diritto societario;

5. parimenti, l’approfondimento merita di estendersi, dal lato della responsabilità degli enti pubblici – soci del capitale di siffatte società, al perimetro rispettivamente circoscritto ovvero mantenuto delle ordinarie norme della L. 14 gennaio 1994, n. 20 (e di quelle che ad essa fanno rinvio), dunque avuto riguardo agli amministratori di regione e provincia, posta la relazione potenzialmente critica delle disposizioni del citato art. 12, comma 2 TUSP altresì relativamente all’estensione del danno tuttora rilevante per la responsabilità contabile, dovendosi chiarire la portata descrittiva ed esemplificativa ovvero esaustiva della specificazione ivi descritta, per il collegamento al ridisegno delle controversie allestito al comma 1 art. cit.;

6. per quanto premesso e considerata la suscettibilità dei principi di diritto rispettivamente sollecitati dalle parti a definire in modo rilevante l’assetto interpretativo attendibilmente proprio dei menzionati istituti, il Collegio ritiene opportuno chiedere all’Ufficio del Massimario di fornire una specifica relazione in materia, in attesa del cui inoltro la causa è rimessa a nuovo ruolo.

P.Q.M.

la Corte rimette la causa a nuovo ruolo.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 6 luglio 2021.

Depositato in Cancelleria il 9 luglio 2021