Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19584 del 19/07/2019

Cassazione civile sez. un., 19/07/2019, (ud. 09/04/2019, dep. 19/07/2019), n.19584

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. CAPPABIANCA Aurelio – Presidente di Sez. –

Dott. VIVALDI Roberta – Presidente di Sez. –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 14274/2018 proposto da:

D.V.C., elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA SAN BERNARDO

101, presso lo studio dell’avvocato GENNARO TERRACCIANO, che lo

rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL LAZIO

DELLA CORTE DEI CONTI, G.F., R.M.;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

75933/2018 della CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL

LAZIO.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

09/04/2019 dal Consigliere Dott. MARIA ACIERNO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale

UMBERTO DE AUGUSTINIS, il quale conclude affinchè sia affermata la

giurisdizione ordinaria.

Fatto

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con atto di citazione, la Procura Regionale presso la Corte dei Conti del Lazio aveva convenuto in giudizio per illecito erariale, per quel che rileva in questa sede, D.V.C., nella sua qualità di amministratore pro tempore della Sistemi Urbani s.r.l. L’azione di danno veniva proposta a seguito della segnalazione da parte del Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Roma dell’avvenuto conferimento, in assenza dei presupposti di legge, di un incarico all’Avv. Ra.El. per la realizzazione di attività relative all’attuazione del Piano di Assetto per la qualificazione urbanistica e funzionale dell’area della Stazione (OMISSIS), datato 7 luglio 2011. L’incarico di individuare il professionista nonchè di definire le attività di sua competenza e di procedere alla contrattualizzazione era stato conferito alla Sistemi Urbani s.r.l dalla società pubblica R.F.I. s.p.a., entrambe appartenenti al gruppo Ferrovie Italiane s.p.a. e partecipate in modo totalitario da quest’ultima.

1.1. Dal quadro giuridico della vicenda, contenuto nell’atto di citazione, era emerso l’elemento soggettivo della colpa grave, se non addirittura del dolo, imputabili al soggetto citato per la gestione della procedura di selezione della professionista avvenuta in violazione degli elementari principi di economicità e ragionevolezza dell’azione amministrativa. In particolare, erano state violate le disposizioni di cui al D.L. 25 giugno 2008, n. 112, art. 18, comma 2, in tema di affidamento di incarichi professionali ad un soggetto esterno alla società. Nello specifico, l’intera procedura era stata viziata dalla mancanza di trasparenza che si era manifestata principalmente in una valutazione del tutto atipica dei curricula acquisiti.

La Procura regionale presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti aveva preliminarmente richiesto al D.V. di presentare proprie deduzioni in relazione al danno erariale che sarebbe stato cagionato a R.F.I. e, esaminate le deduzioni difensive richieste, era seguita la citazione in giudizio con richiesta di condanna al pagamento, in favore di R.F.I. s.p.a., della somma di Euro 113.256,00 a titolo di danno erariale, in ragione dell’esborso derivante dalle fatture emesse dal professionista esterno, selezionato per mezzo di una procedura viziata da illegittimità.

2. A seguito della predetta citazione, D.V.C. ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c., alle Sezioni Unite di questa Corte.

3. La Procura Generale ha depositato requisitoria scritta.

4. Il ricorrente deduce che la questione inerente l’accertamento dell’eventuale danno prodotto alla s.p.a. Reti Ferroviarie Italiane è estranea alla giurisdizione della Corte dei Conti in quanto non risultano integrati i presupposti su cui questa si fonda, ossia l’evento dannoso verificatosi a carico del patrimonio della amministrazione (elemento oggettivo) e il rapporto d’ufficio o di servizio intercorrente con il soggetto agente (elemento soggettivo). Con riferimento al danno cagionato ad una società partecipata da un’impresa pubblica, nel caso di specie Reti Ferroviarie Italiane s.p.a., soggetta al controllo, direzione e coordinamento di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.a., l’orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità è nel senso di attribuire l’azione per il risarcimento del danno cagionato al patrimonio della partecipata e imputato alla mala gestio degli amministratori o dei dipendenti della stessa alla giurisdizione del giudice ordinario, in ragione dell’autonoma personalità giuridica della società a partecipazione pubblica e dell’assenza di un rapporto di servizio tra l’agente e l’ente pubblico titolare della partecipazione.

Peraltro, il ricorrente rinvia alla giurisprudenza della Corte di Cassazione nella quale si chiarisce che le azioni promosse contro i componenti del consiglio di amministrazione della stessa s.p.a. Ferrovie dello Stato ricadono nella giurisdizione del giudice ordinario dal momento che questa società svolge un’attività economica e commerciale in regime di libero mercato e, in quanto holding, non ha rapporti di servizio pubblico con lo Stato. La natura privatistica della s.p.a. Ferrovie dello Stato riguarda anche le sue partecipate, tra cui Reti Ferroviarie Italiane.

5. Il ricorso merita di essere accolto per le ragioni che seguono.

5.1 Al fine della soluzione del problema in esame, occorre avere riguardo, in primo luogo, alla natura delle società coinvolte nell’azione di danni e, in secondo luogo, alla ravvisabilità o meno di un rapporto di servizio. La S.P.A. Ferrovie dello Stato S.p.A., secondo quanto affermato da S.U. n. 1159 del 2015 “svolge un’attività economica e commerciale in regime di mercato libero e la sua veste giuridica non rappresenta un mero schermo di copertura di una struttura amministrativa pubblica”. Tale società, “in quanto holding, non ha rapporti di servizio pubblico con lo Stato” (…) “alla Capogruppo fanno capo le Società Operative nei diversi settori della filiera e altre Società di servizio e di supporto al funzionamento del Gruppo. Le Società sono dotate di una propria specificità aziendale e godono di autonomia gestionale nel perseguimento degli obiettivi di business. La gestione della holding è affidata dallo Statuto agli Organi societari – Assemblea, Consiglio di amministrazione, Presidente del Consiglio di amministrazione, Collegio sindacale – che ne ha individuato i rispettivi poteri e compiti in conformità alle disposizioni del codice civile in materia di società per azioni”.

Così delineata la qualificazione giuridica di S.P.A. Ferrovie dello Stato, le S.U. nella successiva pronuncia n. 30978 del 2018 hanno, del tutto coerentemente con le premesse sopraesposte evidenziato che “rilevata la natura sostanzialmente commerciale dell’attività svolta dalla Capogruppo, a fortiori medesime conclusioni valgono in ordine alla natura delle società satellite. La natura industriale e commerciale dell’attività gestita dalla società collocata in capo alla filiera si riverbera, quale logico corollario, sulla natura delle società poste in coda, oltre che essere imposta dal carattere unitario della politica aziendale di un Gruppo di imprese operante nel mercato, con strategie di sviluppo competitive in ambito comunitario e internazionale”(Cass. 30978 del 2017).

I principi affermati nella pronuncia, espressi nella vigenza originaria del D.L. n. 95 del 2012, art. 4, convertito nella L. n. 135 del 2012, sul tema sono stati condivisi e recepiti dal D.Lgs. n. 19 agosto 2016, n. 175, attualmente vigente. In particolare, l’art. 12 del T.U. in materia di società a partecipazione pubblica, stabilisce che “i componenti degli organi di amministrazione e controllo delle società partecipate sono soggetti alle azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria di società di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei Conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house. E’ devoluta alla giurisdizione della Corte dei Conti, nei limiti della quota di partecipazione pubblica, la giurisdizione sulle controversie in materia di danno erariale (…). Costituisce danno erariale il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subito dagli enti partecipanti, ivi compreso il danno conseguente alla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell’esercizio dei propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore della partecipazione”.

Nella pronuncia n. 30978 del 2018, è stato, altresì, escluso che la società capogruppo e le società satelliti facenti parte del Gruppo Ferrovie dello Stato potessero essere qualificate come società “in house providing” dal momento che la già rilevata natura privatistica della holding e il collegamento di derivazione infragruppo convergono in una piattaforma che stempera il legame della società con l’ente pubblico, facendo emergere l’autonomia e la specificità di tale società.

6. La seconda questione si risolve alla luce di quanto appena statuito in merito alla natura privatistica, sotto il profilo soggettivo ed oggettivo della Sistemi Urbani s.r.l., che porta ad escludere la sussistenza del rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico danneggiato. Tale esclusione impedisce di configurare come erariali le perdite che restano esclusivamente a carico della società, interna alla holding, che “è regolata nel caso come ogni altro soggetto sovrapersonale di diritto privato” (fra le varie S.U., ord. 7.1.2014, n. 71; 25.3.2013, n. 7374; 22.12.2011, n. 23829). Inoltre, il conferimento dell’incarico da parte di R.F.I. alla s.r.l. Sistemi Urbani non costituisce una delega di funzioni amministrative dalla prima alla seconda dal momento che R.F.I., sebbene operi in forza di un rapporto concessorio in base ad un accordo di programma con lo Stato, nel caso di specie “non agisce tramite l’esercizio di poteri e funzioni di stampo amministrativo, ma attraverso lo svolgimento della propria libertà di iniziativa economica privata orientata all’interesse generale, senza per questo essere attratta nel dominio pubblicistico”. (Cass. 30978 del 2017). E, in ragione di ciò, non è giustificato, neanche sotto questo specifico angolo visuale, il radicamento della giurisdizione contabile.

Infine, pur se R.F.I. fosse qualificabile come società sostanzialmente pubblicistica in ragione dell’attività svolta, non è “ente partecipante” di Sistemi Urbani s.r.l., il cui unico socio è Ferrovie dello Stato S.p.A. In nessun caso il rapporto di servizio può derivare dal contratto che lega la s.r.l. Sistemi Urbani ad R.F.I. in quanto il concessionario non può trasferire gli obblighi e i diritti che gli derivano dalla concessione, ma solo appaltare, tramite un normale contratto di diritto comune sub specie di contratto di appalto infragruppo, la gestione di un servizio compatibile con il regime d’impresa. Manca il collegamento funzionale tra l’agente incolpato e l’amministrazione danneggiata che è fondamento della responsabilità amministrativa e non è ravvisabile quel necessario svolgimento di funzioni proprie dell’amministrazione che viene indicato dalla Corte Costituzionale (n. 340/01) quale presupposto immancabile (S.U. n. 30978 del 2017) per il sorgere della predetta responsabilità.

7. Ne consegue l’accoglimento del ricorso, il difetto di giurisdizione dell’adita Corte dei Conti, trattandosi di controversia da assoggettare alla giurisdizione del giudice ordinario. Non si deve procedere alla regolazione delle spese processuali in assenza della parte intimata.

P.Q.M.

Dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 9 aprile 2019.

Depositato in Cancelleria il 19 luglio 2019