Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19525 del 23/07/2018

Civile Sent. Sez. U Num. 19525 Anno 2018
Presidente: SCHIRO’ STEFANO
Relatore: CIRILLO ETTORE

SENTENZA
sul ricorso 28553-2016 proposto da:
TOMBOLINI BEATRICE, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA
CRESCENZIO 20, presso lo studio dell’avvocato CESARE
PERSICHELLI, che la rappresenta e difende unitamente
all’avvocato SERGIO LAZZARINI;
– ricorrente contro
AGENZIA DEL DEMANIO, in persona del legale rappresentante
pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI
PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO
STATO;
– controricorrente –

Data pubblicazione: 23/07/2018

avverso la sentenza n. 235/2016 del TRIBUNALE SUPERIORE
DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 13/07/2016.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
03/07/2018 dal Consigliere ETTORE CIRILLO;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale

l’inammissibilità del ricorso, in subordine per il rigetto;
uditi gli avvocati Cesare Persichelli, Sergio Lazzarini e Pietro
Garofali per l’Avvocatura Generale dello Stato.
FATTI DI CAUSA
1. Beatrice Tombolini, proprietaria di un’area nel comune di
Sesto Calende e nei pressi delle rive del Lago Maggiore, con
ricorso del 16 maggio 2012 convenne, dinanzi al Tribunale
regionale delle acque pubbliche di Milano, l’Agenzia del
demanio chiedendo di accertare che l’area ubicata a valle del
limite mappale 5165 del fg. 9 non apparteneva al demanio
lacuale fino alla quota di m. 194,97, essendo di proprietà della
ricorrente fino a detta isoipsa.
2. Il tribunale regionale respinse la domanda affermando:
1) che la parte controversafche degradava verso il Lago
Maggiore7( era accessoria all’alveo del medesimo e perciò
demaniale; 2) che per spiaggia lacuale andava intesa quella
zona che, essendo contigua al punto in cui le acque lambivano
il terreno, poteva essere collettivamente fruibile, anche come

biotopo; 3) che detta area, riguardo ai reperti fotografici, era
utilizzata come ormeggio di piccole imbarcazioni; 4) che
Andrea Tombolini, coerede del dante causa dell’attrice, in data
14 maggio 2001 aveva chiesto la rateizzazione dell’imposta
regionale per la concessione di spiagge lacuali, così
riconoscendone la natura demaniale; 5) che sussisteva una
normativa regionale (D.G.R., 06/08/2008, n. 8/7957), secondo
Ric. 2016 n. 28553 sez. SU – ud. 03-07-2018
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MARCELLO MATERA, che ha concluso in via principale per

cui l’area compresa in una fascia di adeguata profondità dalla
linea di piena ordinaria, già individuata da atti amministrativi,
era soggetta a vincoli di demanialità.
3. Per la riforma di tale decisione, Beatrice Tombolini
propose appello osservando: a) che la domanda non era stata

esterna alla p.11a 5165, come emergeva anche dal titolo di
provenienza secondo cui il limite era

“alla riva del Lago

Maggiore”, che terminava a quota di m. 194,82 slm; b) che,
quindi, la parte controversa, mancando spiaggia, non poteva
che appartenere al confinante rivierasco; c) che la p.11a 5165
era posta quasi sempre a quota superiore a m. 196 slm e non
era intersecata o divisa
ordinaria”;

“dall’isoipsa della quota di piena

d) che non c’era spiaggia, perché vi era un

impaludamento a canneto nell’alveo e l’area esterna ad esso
era attigua alla palude, sì che non poteva essere utilizzata dalla
collettività; e) che, peraltro, l’area oggetto di giudizio non era
né palustre né canneto, ed aveva caratteristiche identiche alla
porzione compresa nel territorio di cui alla p.11a 5165; f) che
l’area utilizzata per ormeggio di piccole imbarcazioni era sì uno
specchio d’acqua con pontili galleggianti, legittimamente
concessi, ma era esterna e non era oggetto specifico della
domanda; g) che l’istanza di rateizzazione dell’imposta
regionale per concessione della spiaggia, pure effettivamente
avanzata in passato da un dante causa dell’interessata, era
irrilevante, perché, per configurare la spiaggia lacuale
occorrevano caratteristiche oggettive giammai meri
convincimenti soggettivi e che, nel disciplinare di concessione,
il termine spiaggia era adoperato in senso atecnico; h) che la
delibera regionale, valorizzata dal primo giudice, non aveva
natura normativa e si riferiva ad un’area esterna all’alveo, per
Ric. 2016 n. 28553 sez. SU – ud. 03-07-2018
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correttamente interpretata, in quanto l’area contestata era

distinguere il demanio della navigazione dal patrimonio
disponibile dello Stato, mentre quella esaminata dal tribunale
regionale era interna.
4. Il Tribunale superiore delle acque pubbliche ha respinto
l’appello, tra l’altro, osservando: a) che il tribunale regionale

demaniale e quella privata – effettuata in data 27/06/1995 dal
Magistrato del Po di Parma, in contraddittorio con il dante
causa della Tombolini (le cui osservazioni a corredo dell’istanza
di sdemanializzazione dell’area controversa, sono state
respinte con provvedimento del medesimo magistrato del
21/02/2000) e approvata con provvedimento del Prefetto di
Varese del 14/05/2002 – fosse in linea con la delibera regionale
del 2008; b) che, d’altro canto, lo stesso tribunale regionale
aveva evidenziato che oggettivamente l’area controversa era
comunque fruibile come

biotopo,

cioé aveva anche

caratteristiche paesaggistiche di evidente interesse pubblico, e
che questa autonoma ratio decidendi non era stata impugnata,
sì che sotto tale profilo l’impugnazione era inammissibile per
carenza di interesse.
5. Per la cassazione di tale decisione, Beatrice Tombolini
propone ricorso affidato a due motivi; l’Agenzia del demanio
resiste con controricorso, al quale la ricorrente replica con
memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Il ricorso non è fondato.
1.1 In primo luogo, la ricorrente assume che la sentenza
d’appello avrebbe erroneamente applicato l’art. 822 cod. civ.,
circa l’individuazione dei beni del demanio idrico, avendo il
tribunale superiore desunto la natura demaniale dell’area
controversa dalla delimitazione effettuata nel 1995, laddove
Ric. 2016 n. 28553 sez. SU – ud. 03-07-2018
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aveva evidenziato come la delimitazione del confine tra l’area

essa (a) avrebbe valore dichiarativo e non costitutivo, (b) non
potrebbe incidere sui diritti soggettivi del privato e (c) sarebbe
pure illegittima per omessa acquisizione del preventivo parere
del Genio civile. Aggiunge che, a fini della demanialità
dell’area, non rileverebbe neppure la delibera regionale del

di trenta metri dall’alveo, perché: i) le regioni non hanno
competenza nella determinazione della demanialità dei beni; ii)
il riferimento alla fascia di trenta metri esterna all’alveo
sarebbe “meramente tendenziale” e opererebbe “comunque nel
rispetto della aree di proprietà privata”; iii) la ridetta previsione
della delibera del 2008 (art.11) è venuta meno per effetto di
altra determinazione regionale del 27/10/2015 (artt. 6-13).
1.2 In secondo luogo, la ricorrente afferma che la sentenza
d’appello avrebbe erroneamente applicato l’art. 100 cod. proc.
civ., laddove la prima decisione ha evidenziato che
oggettivamente l’area controversa sarebbe comunque fruibile
come biotopo. Assume che la qualificazione che il tribunale
regionale ha fatto, in primo grado, di un’area posta a valle del
limite dell’alveo come biotopo d’interesse pubblico sarebbe
ininfluente ed estranea all’oggetto del contendere, che non
riguarderebbe le aree al di sotto dell’isoipsa, limite dell’alveo,
ma unicamente l’area superiore.
2. Tanto premesso, nell’esaminare congiuntamente
entrambi i motivi tra loro logicamente e giuridicamente
correlati, si osserva che il demanio lacuale, analogamente al
demanio marittimo, comprende l’alveo, cioè l’estensione che è
coperta dal bacino idrico con le piene ordinarie, e la spiaggia,
cioè quei terreni contigui lasciati scoperti dalle acque nel loro
volume ordinario, che sono necessari e strumentali al
soddisfacimento delle esigenze della collettività di accesso,
Ric. 2016 n. 28553 sez. SU – ud. 03-07-2018
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2008, riguardo al fatto che l’area controversa sia posta a meno

sosta e transito per trasporto, diporto, esercizio della pesca
etc.. (Cass., Sez. U., 18/05/2015, n. 10089). L’alveo è
determinato con riferimento alle piene ordinarie allo sbocco del
lago, e, quindi, mediante dati emergenti da rilevamenti
costanti nel tempo, che siano idonei ad identificare la normale

provocati da cause eccezionali (Cass., Sez. U., 13/11/2012, n.
19703). La spiaggia, alla stregua della sua indicata natura,
deve essere individuata mediante accertamenti specifici, per
ogni singolo tratto della riva, rivolti a stabilire, in relazione alle
caratteristiche dei luoghi, la porzione di terreno coinvolta dalle
menzionate esigenze generali, e, pertanto, non può essere
globalmente ed indiscriminatamente classificata e perimetrata
dalla p.a. in base alla mera fissazione di una quota sul livello
del mare (Cass., Sez. U., 14/12/1981, n. 6591).
2.1 Dunque, la demanialità della spiaggia è funzionale alle
stesse esigenze soddisfatte dalla demanialità dei laghi (Cass.,
Sez. U., 19/12/1994, n. 10908). E’ opinione comune, anche in
dottrina, che le spiagge dei laghi rientrino tra i beni demaniali,
laddove presentino attitudine ad usi di pubblico interesse
generale da valutarsi con ampia comprensione concettuale
tanto da includere anche le mere potenzialità, in disparte la
considerazione che la destinazione della spiaggia lacuale alla
soddisfazione di pubblici interessi può aversi anche per legge,
provvedimento o consuetudine, laddove la funzione esplicata
dal Prefetto (e dal Magistrato del Po) nella delimitazione dei
confini demaniali resta circoscritta esclusivamente all’ambito
strettamente amministrativo (Cass., Sez. U., 17/10/1959, n.
2920).
3. Nel giudizio di merito si è appurato che la delimitazione
del confine tra l’area demaniale e quella privata è stata
Ric. 2016 n. 28553 sez. SU – ud. 03-07-2018
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capacità del bacino idrografico, al di fuori di perturbamenti

effettuata il 27/06/1995 dal Magistrato del Po di Parma (in
contraddittorio con il dante causa della Tombolini, le cui
osservazioni sono state respinte con provvedimento del
medesimo magistrato del 21/02/2000) e approvata dal Prefetto
di Varese il 14/05/2002.
“Ove sia

riconosciuto necessario e conveniente, si promuove, lungo le
spia ggie lacuali, l’apposizione dei termini fra le proprietà
demaniali e quelle private, … Le delimitazioni sono
determinate dal prefetto dopo sentito il genio civile,
l’intendenza di finanza e gli interessati, salvo a questi ultimi il
ricorso all’autorità giudiziaria, qualora si credessero lesi nei
loro diritti”.
3.2 La ricorrente sostiene che il provvedimento di
delimitazione sarebbe illegittimo, per la mancata acquisizione
del preventivo parere del genio civile, laddove un suo
funzionario era semplicemente intervenuto nelle relative
operazioni. Invero, la funzione esplicata dal Prefetto (e dal
Magistrato del Po) nella demarcazione dei confini demaniali
resta esclusivamente amministrativa e di polizia idraulica
(Cass., Sez. U., n. 2920/1959) e nel contenzioso tra privato e
p.a. sulla regolamentazione tra demanio e proprietà privata v’è
anche possibilità di disapplicazione dell’atto di delimitazione
(Cass., 11/05/2009, n. 10817). Tuttavia la questione
prospettata è del tutto nuova, atteso che il ricorso, in difetto di
autosufficienza, non mette in luce se, come e quando sarebbe
stata introdotta nel giudizio di merito. Né vale invocare poteri
officiosi del giudice di legittimità, che è privo di autonomo
accesso e apprezzamento degli atti contenuti nell’incarto
giudiziale, al di fuori dello stretto perimetro dell’accertamento
di fatti processuali.
Ric. 2016 n. 28553 sez. SU – ud. 03-07-2018
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3.1 L’art. 3, r.d. 01/12/1895, n. 726 stabilisce:

4. Inoltre, è da escludere che il giudice d’appello abbia
ritenuto che il verbale di delimitazione approvato il 14/05/2002
fosse di per se stesso preclusivo, avendolo invece valorizzato
come elemento indiziario di convincimento. Il che è legittimo
stante la peculiare competenza tecnica degli intervenuti

civile; geometra comunale) nel corso di operazioni effettuate in
contradditorio con la parte privata. Nell’ipotesi di
contestazione, la norma dell’art.3 cit. ha inteso garantire la
imparzialità della valutazione tecnica, affidandola ad organi
pubblici, pur senza attribuire a dette indagini una particolare
insindacabile efficacia probatoria, costituendo materiale
indiziario soggetto al libero apprezzamento del giudice, il quale
può, però, valutarne l’importanza ai fini della prova.
4.1 Ed è ciò che, in buona sostanza ha fatto il giudice
d’appello, correlando le risultanze della verifica verbalizzata il
27/06/1995 dal Magistrato del Po di Parma con alcune
indicazioni tendenziali contenute nella delibera regionale del
2008 e con taluni riscontri fattuali derivanti anche da reperti
fotografici circa la situazione dei luoghi (es. presenza di
ormeggi). Il che costituisce accertamento di fatto, circa
l’estensione della spiaggia lacuale.
4.2 Peraltro la portata della delibera regionale del 2008, in
disparte il suo eventuale superamento nel 2015, non va
enfatizzata. Essa non fa altro che riprendere concetti tralatizi
nella giurisprudenza di legittimità. Si limita, infatti, ad
affermare : a) che il demanio comprende tutte le aree di acqua
e di terra e gli immobili funzionali ad un’utilizzazione del
lago/fiume/canale, di interesse collettivo e pubblico; b) che le
aree demaniali pertinenziali ai laghi contribuiscono a fornire
quella attitudine ad «usi di pubblico generale interesse che
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(Magistrato del Po; ufficio tecnico erariale; ufficio del genio

giustifica e condiziona la pubblicità stessa»;

c) che «di

regola», in considerazione della sua intrinseca utilità per il
godimento del lago e delle acque interne e in funzione
all’esigenza di favorire l’uso pubblico di tali beni, è ascrivibile al
demanio l’area ricompresa in una fascia di profondità di trenta

decreti ministeriali ovvero definita da successivi atti
amministrativi. Il che, da un lato ha semplice natura ricognitiva
di concetti giuridici già consolidati, dall’altro fornisce solo
indicazioni metodolgiche ed empiriche di massima.
5. Il giudice d’appello ritiene, inoltre, che operi uno
specifico giudicato interno sul fatto che nel sito sarebbe fruibile
un

biotopo,

con caratteristiche paesaggistiche di evidente

interesse pubblico. Il rilievo, già valorizzato dal primo giudice,
non risulta essere stato espressamente impugnato con l’appello
e non è affatto incompatibile col riconoscimento della
demanialità dell’area superiore (ovverosia a monte) della
isoipsa di piena ordinaria. Non emerge affatto, dalle sentenze
di merito, che il riconosciuto biotopo d’interesse pubblico, cui
brevemente accennano in chiusura i due tribunali delle acque
con non chiara localizzazione ed estensione rivierasca, sia una
zona paludosa e/o un canneto a valle della isoipsa di piena
ordinaria, come invece pare ritenere la ricorrente. In ogni caso,
quand’anche si volesse considerare ricompresa nella latitudine
del gravame pure l’esatta localizzazione ed estensione del
ritenuto biotopo,

la cosa non gioverebbe affatto alle tesi

difensive dell’interessata.
5.1 Premesso che l’esistenza stessa del biotopo in sito
costituisce accertamento sostanzialmente pacifico, il fatto che
esso possa essere situato all’interno della

isoipsa,

ovvero

all’esterno di essa (e, quindi, essere, parte dell’area
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metri dalla linea di piena ordinaria quale già individuata da

controversa), è circostanza che non rileva sul piano giuridico.
Va richiamata, infatti, la ridetta nozione funzionale di spiaggia
lacuale, come strumentale al soddisfacimento di quelle
esigenze della collettività, riguardanti l’accesso, la sosta e il
transito per trasporto, diporto, pesca e in generale per la

ovviamente, la fruizione di un biotopo d’importanza paesistica
e territoriale
5.2 E’ appena il caso di ricordare, in generale, che la parte
ricorrente non può rimettere in discussione, contrapponendone
uno difforme, l’apprezzamento in fatto dei giudici del
merito, tratto dall’analisi degli elementi di valutazione
disponibili ed in sé coerente, atteso che l’apprezzamento dei
fatti e delle prove è sottratto al sindacato di legittimità, dal
momento che, nell’ambito di quest’ultimo, non è conferito il
potere di riesaminare e valutare il merito della causa, ma solo
quello di controllare, sotto il profilo logico formale e della
correttezza giuridica, l’esame e la valutazione fatta dal
giudice di merito, cui resta riservato di individuare le fonti del
proprio convincimento e, all’uopo, di valutare le prove,
controllarne attendibilità e concludenza e scegliere, tra le
risultanze probatorie, quelle ritenute idonee a dimostrare i fatti
in discussione (Cass., Sez. U., 11/06/1998, n. 5802; conf. da
ultimo Cass., 07/04/2017, n. 9097 e 12/06/2018, n. 15363).
5.3 Nella specie, quella dedotta è la sostanziale difformità
della decisione rispetto alle attese ed alle deduzioni della parte
interessata sul valore e sul significato attribuiti agli elementi
delibati dai giudici di merito, risolvendosi, in sostanza, i due
motivi di ricorso in un’inammissibile istanza di revisione delle
valutazioni e del convincimento del tribunale superiore tesa
all’ottenimento di una nuova pronuncia sul fatto, certamente
Ric. 2016 n. 28553 sez. SU – ud. 03-07-2018
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fruizione rivierasca d’interesse pubblico, ivi compresa,

estranea alla natura ed ai fini del giudizio di cassazione (Cass.,
Sez. U., 25/10/2013, n. 24148).
5.3 Deve, inoltre, essere ricordato che il vizio di violazione
giuridica consiste nella deduzione di un’erronea ricognizione,
da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie

necessariamente un problema interpretativo della stessa.
Viceversa, l’allegazione di un’erronea ricognizione della
fattispecie concreta a mezzo delle risultanze di causa è esterna
all’esatta interpretazione della norma di legge e inerisce alla
tipica valutazione del giudice di merito, la cui censura è
possibile, in sede di legittimità, sotto l’aspetto motivazionale. Il
discrimine tra l’una e l’altra ipotesi – violazione di legge in
senso proprio a causa dell’erronea ricognizione dell’astratta
fattispecie normativa, ovvero erronea applicazione della legge
in ragione della carente ricostruzione della fattispecie concreta
– è segnato dal fatto che solo quest’ultima censura, e non
anche la prima, è mediata dalla contestata valutazione delle
risultanze di causa (Cass., Sez. U., 05/05/2006, n. 10313).
Infatti, la violazione o la falsa applicazione di norma di diritto,
ex art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., ricorrono (o
non ricorrono) a prescindere dalla motivazione posta dal
giudice di merito a fondamento della decisione

(id est: del

processo di sussunzione), rilevando solo che, in relazione al
fatto accertato, la norma non sia stata applicata quando
doveva esserlo, ovvero che lo sia stata quando non si doveva
applicarla, ovvero che sia stata male applicata (Cass.,
15/12/2014, n. 26307).
6. Orbene, se è vero che la spiaggia lacuale, alla stregua
della giurisprudenza di legittimità, deve essere individuata
mediante accertamenti specifici, per ogni singolo tratto della
Ric. 2016 n. 28553 sez. SU – ud. 03-07-2018
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astratta recata da una norma di legge e quindi implica

riva, rivolti a stabilire, in relazione alle caratteristiche dei
luoghi, la porzione di terreno strettamente coinvolta da
esigenze generali (Cass., Sez. U., n. 6591/1981, cit.), è pure
vero che dalla saldatura tra le decisioni di primo e secondo
grado e dalle rettifiche da quest’ultima apportate emergono

l’obiettiva idoneità di quel tratto del Lago Maggiore ad approdo,
ormeggio e rimessaggio di imbarcazioni (conf. Cass., Sez. U.,
n. 10089/2015, cit.); b) l’accertata e obiettiva presenza,
sempre in quel tratto, di un biotopo d’importanza paesistica e
territoriale (benchè di non chiara localizzazione ed estensione);
c) il regime concessorio pacificamente operante sul sito
medesimo, sin dal 2001, nei rapporti col dante causa
dell’interessata (Andrea Tombolini); in disparte la conformità
della delimitazione del 1995 a talune tendenziali indicazioni
regionali.
6.1 Si tratta, dunque, di un compendio probatorio in ordine
al quale non è ipotizzabile alcun difetto di sussunzione rispetto
alla fattispecie legale dell’art. 822 cod. civ. (motivo 1) ovvero
di travisamento di fatti processuali ai fini dell’art. 100 cod.
proc. civ. (motivo 2). Di talché il giudizio di demanialità
dell’area superiore alla isoipsa, di cui la ricorrente rivendica,
invece, la titolarità resta un pieno e legittimo giudizio di
merito. Il giudice di appello, infatti, ha compiutamente e
puntualmente esaminato le prove in atti del processo e
rettificato talune marginali imprecisioni del primo giudice,
giungendo ad una valutazione delle stesse favorevole alla
demanialità dell’area e tale giudizio non può essere revisionato
in questa sede, laddove i due mezzi di ricorso addotti
mirano a ciò, prospettando come erronea applicazione di
norme di diritto, sostanziali e processuali, censure che, invece,
Ric. 2016 n. 28553 sez. SU – ud. 03-07-2018
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elementi fattuali di rilievo, anche presuntivo. Si considerino: a)

colgono direttamente considerazioni in fatto, oltre a taluni
aspetti integrativi coperti da giudicato (biotopo locale).
6.2 Pertanto la decisione d’appello, in parte integrata in
punto di diritto, va confermata; le spese del giudizio di
legittimità seguono la soccombenza e sono liquidate in

P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al
pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del
giudizio di legittimità, che liquida in Euro 5000 per compensi,
oltre alle spese prenotate a debito.
Ai sensi dell’art. 13, comma

1 quater del d.P.R. n. 115 del
–

2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del
2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il
versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a
titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso,
a norma del comma 1 bis, dello stesso art. 13 .
–

Così deciso in Roma il 03/07/2018

Il Consiglie est nsore
Ettor

dispositivo.