Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19463 del 23/09/2011

Cassazione civile sez. I, 23/09/2011, (ud. 20/07/2011, dep. 23/09/2011), n.19463

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CARNEVALE Corrado – Presidente –

Dott. PICCININNI Carlo – Consigliere –

Dott. ZANICHELLI Vittorio – Consigliere –

Dott. CULTRERA Maria Rosaria – rel. Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE, già Ministero dell’Industria,

in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo

rappresenta e difende ope legis;

– ricorrente –

contro

D.F., M.R., P.T.

A., M.G., D.I. – C., D.I.

M.A., D.R., G.A., B.P.,

C.G., G.A., S.

A., V.A., P.A., L.R.

R., S.M., B.A., D.L.,

T.G., S.M.;

– intimati –

sul ricorso 1900-2006 proposto da:

G.A. (C.F. (OMISSIS)), D.I.M.A.

(C.F. (OMISSIS)), D.I.C. (C.F.

(OMISSIS)), S.M. (C.F. (OMISSIS)) nella

qualità di erede di S.F., M.G. (C.F.

(OMISSIS)), T.A. (c.f. (OMISSIS))

nella qualità di erede di T.G., B.M.

C. (C.F. (OMISSIS)) nella qualità di erede di

P.A., P.T.A. (C.F.

(OMISSIS)), G.A. (C.F. (OMISSIS)),

M.R. (C.F. (OMISSIS)), D.

F. (C.F. (OMISSIS)) nella qualità di erede di

C.G., L.R.R. (C.F. (OMISSIS)),

D.L. (C.F. (OMISSIS)), S.M. (C.F.

(OMISSIS)), V.A. (c.f. (OMISSIS)),

D.R. (C.F. (OMISSIS)), B.A. (C.F.

(OMISSIS)), S.M. (C.F. (OMISSIS)),

S.A. (C.F. (OMISSIS)), B.P.

(C.F. (OMISSIS)), elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DI

PIETRALATA 320-D, presso l’avvocato MAZZA RICCI GIGLIOLA, che li

rappresenta e difende, giusta procura a margine del controricorso e

ricorso incidentale;

– controricorrenti e ricorrenti incidentali –

contro

MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE;

– intimato –

avverso la sentenza n. 3741/2005 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 12/09/2005;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

20/07/2011 dal Consigliere Dott. MARIA ROSARIA CULTRERA;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato PAOLO GENTILI (Avvocatura Gen.)

che ha chiesto l’accoglimento del ricorso principale;

l’inammissibilità o rigetto dell’incidentale;

udito, per i controricorrenti e ricorrenti incidentali, l’Avvocato

GIGLIOLA MAZZA RICCI che ha chiesto il rigetto del ricorso

principale; l’accoglimento dell’incidentale;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PATRONE Ignazio che ha concluso per il rigetto del ricorso

principale; e per l’assorbimento dell’incidentale.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione notificato il 24 gennaio 1997 G.A. e altri hanno convenuto avanti il Tribunale di Roma il Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato per chiederne la condanna al risarcimento dei danni, ai sensi dell’art. 2043 c.c., perchè, quale soggetto incaricato alla vigilanza delle società Reno s.p.a., OTC s.p.a. e La Previdenza s.p.a. esercenti l’attività di raccolta di fondi ai fini del loro impiego in investimenti finanziari e tutte facenti capo a tale S.L., sottoposto a procedimenti penali, avrebbe cagionato la perdita dei risparmi da essi affidati alle suddette società fiduciarie.

Il Tribunale di Roma, nella contumacia del Ministero convenuto, con sentenza n. 25442, depositata il 1 agosto 2000, ha rigettato la domanda avendo rilevato la genericità e la mancanza della prova sia della riferibilità a ciascuno degli attori delle condotte attribuite al Ministero sia della stessa esistenza ed entità del danno invocato.

La decisione è stata impugnata dagli attori innanzi alla Corte d’appello di Roma che, nel contraddittorio del Ministero, con sentenza parziale n. 4428, depositata il 9 dicembre 2002, ne ha disposto la riforma disponendo per l’effetto l’accoglimento della domanda e la conseguente condanna del Ministero al risarcimento dei danni da quantificarsi nel prosieguo del giudizio. Decidendo in ordine all’an debeatur ha sostenuto che l’amministrazione che, benchè non obbligata ad informare la generalità dei cittadini dei risultati dell’attività di controllo svolta con riferimento alla società La Previdenza, aveva diffuso il giorno 10 maggio 1985 un comunicato stampa idoneo a rassicurare i risparmiatori, aveva violato i limiti esterni alla sua attività discrezionale incorrendo in responsabilità civile.

Con sentenza n. 3741, depositata il 12 settembre 2005, ha quindi definito il giudizio, quantificando i danni negli importi indicati e chiesti da ciascuno degli attori.

Per la cassazione di entrambe le decisioni ha proposto ricorso il Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato in base tre motivi di censura resistiti con controricorso dagli intimati i quali hanno altresì proposto ricorso incidentale sulla base di un unico mezzo.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Preliminarmente si dispone la riunione dei ricorsi ai sensi dell’art. 335 c.p.c. in quanto sono stati proposto avverso la medesima decisione.

Col primo motivo del ricorso principale l’amministrazione ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 2043, 2969 e 2909 c.c.; artt. 112, 116, 278, 324, 342, 345 c.p.c. in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 4. Ascrive alla Corte del merito omesso riscontro del giudicato interno formatosi in ordine al rapporto di causalità che, escluso dalla precedente statuizione del Tribunale ritenendone non acquisita la prova, non era stato fatto segno di specifico motivo di gravame. Gli originari attori nulla dedussero con l’appello in ordine alla riscontrata mancanza di prova delle domande sotto i profili della riferibilità individuale delle condotte generali, attribuite al Ministero e dell’esistenza di un danno patrimoniale. L’insufficienza delle prove documentali allegate, del resto, trova conferma nel fatto che il giudice d’appello ne ha rilevato la persistente inidoneità ai fini della quantificazione del danno, provvedendo quindi a disporne l’integrazione disponendo inammissibile rimessione della causa sul ruolo, sì che, non potendo ampliare l’indagine su questi punti, è incorsa nel conseguente vizio di ultrapetizione.

Comunque la Corte distrettuale avrebbe arbitrariamente separato d’ufficio la questione dell’ai da quella sul quantum deberatur in palese violazione del disposto dall’art. 278 c.p.c. che postula l’istanza di parte attrice.

I resistenti, rilevata in linea preliminare l’inammissibilità del ricorso perchè privo dell’esposizione sommaria dei fatti della causa e comunque sotteso ad un ampliamento dell’oggetto del giudizio, assumono lettura non corretta della sentenza d’appello, e sull’asserita formazione del giudicato interno evidenziata nel ricorso, oppongono la specificità delle loro censure o comunque la possibilità del giudice di riesaminare la questione a prescindere da un rigore formalistico.

La violazione dell’art. 345 c.p.c. non avrebbe pregio in quanto il divieto posto da tale disposizione non travolge le prove costituite, ma solo quelle costituende secondo costante giurisprudenza. Ma soprattutto tale integrazione siccome disposta dal giudice non può che ritenersi legittima. In ordine infine alla violazione dell’art. 278 c.p.c. e al vizio di ultrapetizione, invocano giurisprudenza che legittima tale decisione anche in mancanza di istanza di parte (Cass. Civ. sez. Lav. n. 171/1985, Cass. Civ. sez. Lav. n. 358/1984).

Col secondo motivo il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 112, 115, 116, 324, c.p.c.; artt. 1223, 2043, 2697, 2909 c.c.; 40, 41 c.p. in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 4 e vizio d’omessa o insufficiente motivazione su punti di fatto decisivi, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 5.

Censura l’impugnata sentenza nella parte in cui, rilevata l’assenza degli ulteriori e più consistenti addebiti mossi dagli attori, ha ritenuto che la diffusione del comunicato stampa del 10.5.1985, che rassicurava i risparmiatori, concretasse condotta illecita incidente sulla scelta di non recedere da parte dei sottoscrittori dei mandati fiduciari già in essere con la Previdenza, pur in assenza della prova, di cui era onerato ogni singolo ricorrente, della effettiva conoscenza del cennato comunicato e del nesso causale tra la sua diffusione e la scelta individuale operata rispetto a precedente decisione di recedere dall’investimento prima di quella data. Ne ravvisa il denunciato vizio nella parte in cui ascrive ad esso ricorrente di non aver pubblicizzato il provvedimento Consob a tutela del pubblico risparmio, in esecuzione di obbligo giuridico di cui non motiva la sussistenza, omettendo l’indicare le ragioni per le quali esso Ministero avrebbe dovuto sostituirsi alla Consob nel dare pubblicità al provvedimento del 18.2.85. Ne riscontra infine violazione dell’art. 1223 c.c. per avere ravvisato la sussistenza del danno, che deve essere conseguenza immediata e diretta del comportamento illecito, in assenza della prova di cui era onerato ciascuno degli attori che alla data del 10.5.85 la Previdenza sarebbe stata in grado di restituire loro gli investimenti effettuati, e senza affatto specificare l’effettiva capacità della Previdenza di restituire immediatamente alla data sopra riportata le somme versate.

I resistenti deducono l’infondatezza del motivo. Con richiamo ai precedenti che hanno affermato i profili di illegittimità del comportamento della PA (Cass. S.U. n. 7339/98; Cass. S.U. n. 8836/94), rilevano che l’inciso “pur con la limitazione della responsabilità dell’amministrazione controllante al contenuto erroneamente rassicurante del comunicato stampa” va considerato come un refuso rispetto all’ampia portata della decisione confortata dai menzionati arresti giurisprudenziali. Se così non fosse, infatti, troverebbe spazio il ricorso incidentale condizionato.

Affermata la responsabilità del Ministero per la violazione del principio di neminem leadere con riferimento ai doveri di prudenza, diligenza e imparzialità quali limiti all’esercizio della discrezionalità da parte della P.A., si contesta l’assunto esplicitato da parte ricorrente secondo la quale solo la Consob avrebbe dovuto dare adeguata pubblicità al provvedimento inibitorio da essa emanato, giacchè sul Ministero graverebbe comunque un obbligo di vigilanza secondo il disposto della L. 23 novembre 1939, art. 2 e R.D. n. 531 del 1940. Col terzo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 2056 e 1223 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3.

Si censura la quantificazione dei danni basata su parametro di calcolo del capitale investito e dei rendimenti promessi, inutilizzabile nel caso di specie in cui si versa in ipotesi di contratti di investimento di puro rischio. Gli attori avrebbero dovuto provare, e non l’hanno fatto, quali aspettative di conservazione e di accrescimento il loro capitale avrebbe avuto in rapporto agli investimenti prospettati o ad investimenti similari.

Con controricorso si sostiene la errata qualificazione delle operazioni che non sarebbero di puro rischio ma rapporti di investimento a rendimento fisso e garantito. Inoltre tale eccezione, sollevata soltanto in tale grado di giudizio, e alla quale dunque si è prestata acquiescenza, è inammissibile. Il ricorso incidentale condizionato deduce vizio di contraddittorietà e/o insufficienza di motivazione su punti decisivi della sentenza. Per l’ipotesi in cui la Suprema Corte non ravvisasse nell’inciso “sia pur limitatamente” presente nella sentenza della Corte d’appello il rinvio a tutti i comportamenti illegittimi commissivi e omissivi tenuti dal Ministero, si configurerebbe il vizio di cui all’art. 360 c.p.c., n. 5, stante il rinvio alle sentenze 1734/94 della Corte d’appello di Roma e 7339/98 delle Sezioni Unite della Suprema Corte. Contraddittorio sarebbe, infatti, ritenere fondata la responsabilità del Ministero circoscrivendola poi al solo contenuto del comunicato stampa e non considerando quindi tutte le circostanze costituenti fonti di responsabilità secondo l’insegnamento delle Sezioni Unite.

Va rigettata in lìnea preliminare l’eccezione dei resistenti data la puntualità dei riferimenti alla vicenda processuale e sostanziale esposti nel ricorso principale.

Il primo motivo di questo ricorso è fondato nei sensi che seguono.

La decisione di rigetto delle domande formulate cumulativamente dagli odierni ricorrenti, secondo quanto emerge dal tessuto motivazionale della sentenza del Tribunale, trovò fondamento sul rilievo che, pacifici i fatti storici rappresentati, le condotte addebitate all’amministrazione pubblica, tutte specificamente scrutinate, non integravano gli estremi della responsabilità civile per danni.

Comunque non erano etiologicamente collegabili al pregiudizio denunciato dagli attori, i quali non avevano dimostrato nè indicato in quale momento e per effetto di quale dei comportamenti rappresentati si sarebbe verificato il danno invocato. L’atto d’appello investì quest’ultimo passaggio argomentativo, che sarebbe stato inciso dal giudicato interno secondo quanto denuncia il Ministero odierno ricorrente, laddove a pag. 12 par. b) di quel ricorso, premesso il contraddittorio argomentare del primo giudice che, pur dando per scontato il danno e per pacifici i fatti storici aveva, nondimeno escluso il nesso causale, gli appellanti lamentarono l’omesso esame delle prove documentali idonee a fornire suddetta dimostrazione. La censura così formulata investì l’organo di gravame della questione, reputando all’evidenza che in parte qua la sentenza impugnata avesse espresso autonoma ratio decidendi.. Il corollario esclude la preclusione discendente dal giudicato dedotto nel primo profilo del mezzo in esame, che appare tuttavia nel resto fondato.

La Corte del merito, condotta con esito positivo la verifica circa quel nesso causale tra una delle condotte censurate- la diffusione del comunicato stampa del maggio ’85- ed il pregiudizio lamentato dagli appellanti, ha deciso il primo capo della domanda, dichiarando la responsabilità dell’amministrazione nella causazione del danno, in adesione espressa a consolidata giurisprudenza formatasi in relazione alla medesima vicenda.

Pacifico è effettivamente l’indirizzo secondo cui l’attività della pubblica amministrazione deve svolgersi nei limiti e con l’esercizio dei poteri previsti dalle leggi nonchè della norma primaria del neminem laedere, in considerazione dei principi di legalità imparzialità e buona amministrazione dettati dallo art. 97 Cost., in correlazione con lo art. 47 Cost., prima parte, sì che è tenuta a subire le conseguenze stabilite dallo art. 2043 c.c..

Tali principi di garanzia si pongono infatti come limiti esterni alla sua attività discrezionale, ancorchè il sindacato di questa rimanga precluso al giudice ordinario, secondo le regole del codice civile anche per quanto concerne l’imputabilità soggettiva, la causalità, il danno e la sua quantificazione, ha rimesso tale determinazione al prosieguo del giudizio. Provvedendo quindi ai sensi dell’art. 279 c.p.c., comma 2, n. 4, ha pronunciato sentenza non definitiva su quel solo capo, disponendo per il prosieguo dell’istruzione con separata ordinanza, assumendo a fondamento di tale iniziativa la parziale produzione dei contratti d’investimento e la necessità di verificare sia l’eventuale parziale soddisfazione delle pretese in sede concorsuale, sia l’indicazione precisa della somma cui attribuire l’adeguamento per intervenuta svalutazione, incorrendo nel denunciato vizio di violazione di legge. Gli elementi di prova prodotti dagli attori, all’atto della decisione, secondo quanto emerge da questo scarno iter argomentativo, si palesavano inidonei a determinare con la necessaria specificità la misura del danno da liquidare, ed in questa evenienza, la Corte d’appello, investita della decisione su tutti capi della domanda di condanna specifica dell’amministrazione convenuta, dunque anche su quello relativo alla quantificazione dei danni, era tenuta a provvedere basando il proprio convincimento sui dati probatori prodotti, sino ad allora ritualmente acquisiti. La rimessione della causa in istruttoria, disposta invece nella conclamata ed afferma loro inadeguatezza, è stata mirata a sopperire alla carenza di allegazione istruttoria, che non solo non avrebbe potuto essere colmata se non su istanza della parte che vi era onerata, ma avrebbe dovuto invece essere assunta a fondamento della decisione conclusiva su tutti i capi della domanda.

In sintesi, la domanda di liquidazione del danno avrebbe dovuto essere decisa secondo la normale struttura del giudizio risarcitorio, restando l’onere a carico degli istanti di provare il danno in tutti i suoi elementi, ovvero di chiedere al giudice d’integrare il loro compendio istruttorio. La disposizione del citato art. 279, n. 4 non risulta pertanto correttamente applicata, in quanto essa opera nel solo caso in cui la prova già acquisita, secondo il giudizio insindacabile nel merito del giudicante, debba nel prosieguo dell’istruttoria in quello stesso giudizio essere integrata, ma non certo in questa fase debba essere formata per la prima volta.

La denuncia esposta nel mezzo in esame, va per l’effetto accolta, seppur non già nei sensi in essa esposti, articolati con riferimento al disposto dell’art. 278 c.p.c., ma nei termini sopra riferiti.

Tutto ciò premesso, il motivo deve essere accolto. Resta assorbito l’esame delle ulteriori censure del ricorrente nonchè del ricorso incidentale. La decisione impugnata deve per l’effetto essere cassata con pronuncia nel merito ai sensi dell’art. 384 c.p.c. non essendo necessario completare il quadro istruttorio, disponendo il rigetto della domanda originaria degli attori. Rilevata la complessa articolazione della vicenda sostanziale e la natura degli interessi coinvolti appare opportuno disporre la compensazione integrale delle spese di questo e del precedente giudizio.

P.Q.M.

La Corte:

riunisce i ricorsi. Accoglie il primo motivo del ricorso principale e dichiara assorbiti gli altri motivi nonchè il ricorso incidentale.

Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e decidendo nel merito rigetta la domanda originaria degli attori, compensa le spese di questo e del precedente giudizio.

Così deciso in Roma, il 20 luglio 2011.

Depositato in Cancelleria il 23 settembre 2011