Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19444 del 18/09/2020

Cassazione civile sez. VI, 18/09/2020, (ud. 16/07/2020, dep. 18/09/2020), n.19444

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 3

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DE STEFANO Franco – Presidente –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – rel. Consigliere –

Dott. D’ARRIGO Cosimo – Consigliere –

Dott. PORRECA Paolo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 12178-2019 proposto da:

B.M., + ALTRI OMESSI, elettivamente domiciliati in ROMA,

VIA ANTONIO BERTOLONI 55, presso lo studio dell’avvocato CRISTIANO

CASTROGIOVANNI, che li rappresenta e difende;

– ricorrenti –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del

Consiglio dei ministro pro tempore, MINISTERO DELLA SALUTE,

MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELLA UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA,

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi

Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li

rappresenta e difende ope legis;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 6568/2018 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 17/10/2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non

partecipata del 16/07/2020 dal Consigliere Relatore Dott. FRANCESCO

MARIA CIRILLO.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Il Dott. A.S. e gli altri medici indicati in epigrafe convennero in giudizio, davanti al Tribunale di Roma, la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell’istruzione, il Ministero della salute ed il Ministero dell’economia e finanze, chiedendo che fosse dichiarato il loro diritto a percepire un’adeguata remunerazione in relazione all’espletato periodo di specializzazione.

A sostegno della domanda esposero di essersi laureati in medicina e di aver conseguito ciascuno il proprio diploma di specializzazione, percependo gli emolumenti di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6. Aggiunsero che il legislatore nazionale aveva stabilito, con il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368 – di recepimento, tra l’altro, della direttiva 93/16/CE – un incremento del compenso in favore dei medici specializzandi, incremento che aveva avuto effettiva attuazione, però, solo con la della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300, con decorrenza dall’anno accademico 2006-2007. Conclusero, pertanto, nel senso che tale aggiornamento doveva essere loro riconosciuto, con rivalutazione delle relative somme, essendosi svolto il periodo di specializzazione in epoca antecedente l’anno accademico 2006-2007.

Si costituirono in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri e le altre parti convenute, eccependo il difetto di legittimazione passiva e la prescrizione del diritto, e chiedendo nel merito il rigetto della domanda.

Il Tribunale rigettò la domanda e compensò le spese di lite.

2. La sentenza è stata impugnata dagli attori soccombenti e la Corte d’appello di Roma, con sentenza del 17 ottobre 2018, ha rigettato l’appello, ha confermato la sentenza di primo grado ed ha compensato le ulteriori spese del grado.

La Corte territoriale ha osservato che il recepimento delle direttive dell’Unione Europea in materia di medici specializzandi doveva ritenersi compiuto già con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 257 del 1991, per cui l’aumento dei compensi stabilito col D.Lgs. n. 368 del 1999 e attuato effettivamente solo a decorrere dall’anno accademico 20062007 non poteva costituire inadempimento della direttiva 93/16/CEE, posto che essa nulla aveva innovato rispetto all’obbligo di corresponsione di un’adeguata retribuzione ai medici specializzandi.

3. Contro la sentenza della Corte d’appello di Roma propongono ricorso il Dott. A.S. e gli altri medici indicati in epigrafe, con unico atto affidato ad un unico complesso motivo.

Resistono la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell’istruzione, il Ministero della salute ed il Ministero dell’economia e finanze con un unico controricorso.

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, sussistendo le condizioni di cui agli artt. 375,376 e 380-bis c.p.c., e i ricorrenti hanno depositato memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico complesso motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6; del D.Lgs. n. 368 del 1999, artt. 37,39,41 e 46; delle direttive nn. 93/16, 82/76, 75/363; 75/362; dei D.P.C.M. 7 marzo 2007 e D.P.C.M. 6 luglio 2007 nonchè dei principi enunciati dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea con le sentenze 25 febbraio 1999 – causa C-131/97 (Carbonari) e 3 ottobre 2000 – causa C-371/97 (Gozza).

I ricorrenti lamentano, in sostanza, che la piena attuazione delle direttive Europee richiamate si sarebbe avuta soltanto con l’entrata in vigore, a pieno regime, del D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 46 la quale è avvenuta solo nel 2007, dopo il protrarsi di varie disposizioni di blocco. Tale ritardo avrebbe dovuto determinare, da parte dei giudici di merito, la disapplicazione della normativa interna di minor favore e, comunque, il pagamento delle maggiori somme di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999, stante anche il protrarsi della normativa volta a prorogare il blocco degli adeguamenti dei compensi di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6.

1.1. Il motivo è privo di fondamento.

1.2. Con la sentenza 28 giugno 2018, n. 17051 (e numerose altre conformi, tra cui le ordinanze 27 febbraio 2019, n. 5698, 15 ottobre 2019, n. 26074, e 28 febbraio 2020, n. 5455) questa Corte ha affrontato un caso identico a quello in esame, pervenendo a conclusioni alle quali la pronuncia odierna intende dare piena e convinta continuità. Tali conclusioni, peraltro, sono in linea con un orientamento già assunto dalla Sezione Lavoro di questa Corte (v., tra le altre, le sentenze 16 gennaio 2014, n. 794, 4 giugno 2014, n. 15362, e, più di recente, la sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449) e dalla Sesta Sezione Civile.

1.3. Giova ricordare alcuni fondamentali passaggi normativi.

Con Il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6 il legislatore italiano, dando attuazione, sia pure tardivamente, al disposto della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio, stabili in favore dei medici ammessi alle scuole di specializzazione una borsa di studio determinata per l’anno 1991 nella somma di lire 21.500.000. Tale somma era destinata ad un incremento annuale, a decorrere dal 1 gennaio 1992, sulla base del tasso programmato di inflazione, incremento fissato ogni triennio con decreto interministeriale. Il meccanismo di adeguamento venne peraltro bloccato successivamente, con effetto retroattivo, dalla L. 28 dicembre 1995, n. 549, passata indenne al vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 432 del 1997), e da altre leggi successive (v. sul punto, ampiamente, la citata sentenza n. 4449 del 2018).

In seguito, dando attuazione alla direttiva n. 93/16/CE, il legislatore nazionale intervenne sulla materia con il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, che raccolse in un testo unico le precedenti direttive n. 75/362 e n. 75/363 CEE, con le relative successive modificazioni. Tale decreto – in seguito ampiamente modificato dalla L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300, – riorganizzò l’ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato “contratto di formazione-lavoro” e poi “contratto di formazione-specialistica”, art. 37 del D.Lgs. cit.), da stipulare e rinnovare annualmente tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed in una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali (art. 39 D.Lgs. cit.). Questo contratto, peraltro, come la Sezione Lavoro di questa Corte ha ribadito in plurime occasioni, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell’ambito del lavoro subordinato, nè è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l’attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l’art. 36 Cost. ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (v. in tal senso, da ultimo, l’ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sulla scia di un consolidato orientamento, richiamata dall’ordinanza 14 marzo 2018, n. 6355).

In realtà, però, il nuovo meccanismo retributivo di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999 divenne operativo solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 (art. 46, comma 2, D.Lgs. cit., nel testo risultante dalle modifiche introdotte prima dal D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 8 e poi dalla L. n. 266 del 2005, già citato art. 1, comma 300); mentre le disposizioni del D.Lgs. n. 257 del 1991 rimasero applicabili fino all’anno accademico 2005-2006. Il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica fu poi in concreto fissato con i D.P.C.M. 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007.

1.4. Compiuta questa breve premessa normativa, il cuore della questione sulla quale questa Corte è chiamata a pronunciarsi consiste nello stabilire 1) se la direttiva n. 93/16/CE abbia avuto o meno una portata innovativa rispetto a quanto stabilito dalle precedenti direttive n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE; 2) se il concetto di retribuzione adeguata sia mutato nel passaggio dalle precedenti alla più recente direttiva; 3) se e quando lo Stato italiano abbia adempiuto all’obbligo di garantire ai medici specializzandi una retribuzione adeguata.

Le pronunce di questa Corte in precedenza richiamate hanno già risposto a tali domande nei termini che la decisione odierna intende ulteriormente confermare.

Ed invero la direttiva n. 93/16/CE, come risulta dalla sua stessa formulazione (si veda, in proposito, il primo Considerando), non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto l’obiettivo, “per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza”, di procedere alla codificazione delle tre suindicate direttive “riunendole in un testo unico”; il che risulta ancor più evidente per il fatto che la direttiva in questione lascia “impregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttive” di cui all’allegato III, parte B (così l’ultimo dei Considerando).

E’ opportuno ricordare, del resto, che il termine “adeguata rimunerazione” compare per la prima volta nell’Allegato alla direttiva n. 82/76/CEE e si ritrova, senza alcuna modificazione, nell’Allegato I alla direttiva n. 93/16/CE, per cui è dalla scadenza del termine di adempimento della direttiva del 1982 che l’esigenza di tale adeguatezza divenne regola di obbligatorio recepimento nel diritto interno. Tuttavia – e questo è il punto fondamentale che gli odierni ricorrenti non hanno colto – lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissazione di una adeguata rimunerazione già con il D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6; la normativa dell’Unione Europea, infatti, non contiene, nè potrebbe essere diversamente, alcuna definizione di quale sia la rimunerazione adeguata, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell’esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica.

Come ha efficacemente spiegato la sentenza n. 4449 del 2018 della Sezione Lavoro, il legislatore, “nel disporre il differimento dell’applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 (del D.Lgs. n. 368 del 1999) e la sostanziale conferma del contenuto del D.Lgs. n. 257 del 1991, ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass. 15362/2014), non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico nè ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Nè vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l’introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della formazione-lavoro; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell’adeguata retribuzione”. In altri termini, in conformità all’ordinanza n. 6355 del 2018, va affermato che il “nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il D.Lgs. n. 368 del 1999 (a decorrere dall’anno accademico 2006/2007, in base alla L. n. 266 del 2005), e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi”.

Ragione per cui l’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è cessato con l’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, come del resto la Corte di giustizia dell’Unione Europea ha già da tempo affermato (v. le sentenze 25 febbraio 1999 – causa C-131/97, Carbonari, e 3 ottobre 2000 – causa C-371/97, Gozza); e il D.Lgs. n. 368 del 1999 è intervenuto in un ambito di piena discrezionalità per il legislatore nazionale.

1.5. Alla luce di quanto detto fin qui, pare evidente che non c’è alcuno spazio per invocare ipotetiche violazioni del diritto dell’Unione Europea e che la causa promossa dai ricorrenti, come correttamente ha osservato l’Avvocatura di Stato, è finalizzata in realtà ad ottenere l’applicazione retroattiva del D.Lgs. n. 368 del 1999. Ne consegue che ogni questione non può che riguardare “esclusivamente l’ordinamento interno” (ordinanza n. 6355 del 2018). Ma, a prescindere dal fatto che nessuna doglianza risulta essere stata avanzata sotto tale profilo in sede di merito, osserva il Collegio che il differimento dell’entrata in vigore della normativa di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999 – che è una normativa più favorevole – rientrava nella discrezionalità del legislatore, sicchè il farla scattare dal 2007 non solo non ha potuto determinare alcuna situazione di tardivo recepimento del diritto comunitario, ma nemmeno ha violato l’art. 3 Cost. sul versante della ragionevolezza, in quanto una normativa di favore e migliorativa rispetto ad una vigente può essere fatta entrare in vigore dal legislatore nazionale nel momento in cui, secondo la discrezionalità che gli appartiene, egli lo reputi opportuno.

Non si pone, perciò, alcuna questione di rinvio pregiudiziale e nemmeno alcuna questione di costituzionalità di diritto interno.

2. Quanto alla doglianza relativa alla perdurante vigenza delle disposizioni di blocco degli adeguamenti e della rivalutazione delle borse di studio – doglianza che pare prospettata nell’ultima parte del ricorso – si osserva che la stessa è inammissibile in quanto non risulta essere stata posta anche nei gradi di merito, dato che il ricorso nulla dice al riguardo. Ma comunque, ove pure non sussistesse tale ragione di inammissibilità, l’ulteriore censura sarebbe priva di fondamento sulla base del costante orientamento di questa Corte.

E’ stato affermato, infatti, con un orientamento al quale va data ulteriore continuità, che in tema di trattamento economico dei medici specializzandi e con riferimento alla domanda risarcitoria per non adeguata remunerazione, l’importo della borsa di studio prevista dal D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6 non è soggetto ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici dal 1992-1993 al 2004-2005, in applicazione di quanto disposto dal D.L. n. 384 del 1992, art. 7 (ed analoghe normative successive), senza che il blocco di tale incremento possa dirsi irragionevole, iscrivendosi in una manovra di politica economica riguardante la generalità degli emolumenti retributivi in senso lato erogati dallo Stato (così le Sezioni Unite, sentenza 16 dicembre 2008, n. 29345, la sentenza 15 giugno 2016, n. 12346, l’ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670 e la sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449).

3. Il ricorso è pertanto rigettato.

In considerazione dell’ormai consolidata giurisprudenza richiamata, maturatasi in epoca antecedente la proposizione dell’odierno ricorso, i ricorrenti dovrebbero essere condannati al pagamento delle spese del giudizio di cassazione.

A tale decisione, tuttavia, non può pervenirsi in quanto, come correttamente rilevato in memoria dalla difesa dei ricorrenti, il controricorso è stato notificato in data 28 maggio 2019, essendo stato notificato il ricorso all’Avvocatura generale dello Stato in data 15 aprile 2019, ed è perciò tardivo per un giorno (il termine ultimo per la notifica del controricorso scadeva il 25 maggio 2019, sabato, con conseguente protrazione dello stesso a lunedì 27 maggio 2019).

Sussistono, tuttavia, le condizioni di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

PQM

La Corte rigetta il ricorso. Nulla per le spese.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza delle condizioni per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sesta Sezione Civile – 3, il 16 luglio 2020.

Depositato in Cancelleria il 18 settembre 2020