Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19423 del 08/07/2021

Cassazione civile sez. un., 08/07/2021, (ud. 13/04/2021, dep. 08/07/2021), n.19423

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di Sezione –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sezione –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. MANCINO Rossana – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso per regolamento di giurisdizione 19273/2020 proposto

d’ufficio da:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA, con ordinanza n.

557/2020 depositata il 05/02/2020;

nella causa tra:

FOX S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA RICCARDO GRAZIOLI LANTE 30,

presso lo studio dell’avvocato ANTONIO GIULIANO, rappresentata e

difesa dall’avvocato LUIGI GIULIANO;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO;

– resistente non costituito in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

13/04/2021 dal Consigliere ROBERTA CRUCITTI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale

ALESSANDRO PEPE, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di

Cassazione dichiarino che spetta al giudice tributario la cognizione

sulla revoca delle agevolazioni di natura tributaria accordate col

decreto del 23 maggio 2014 del Direttore generale per gli incentivi

alle imprese del Ministero dello Sviluppo Economico, restando,

invece, riservata al giudice amministrativo la cognizione sulla

quota di agevolazioni di natura contributivo-previdenziale concesse

col medesimo decreto.

 

Fatto

RILEVATO IN FATTO

che:

con decreto, in data 23 maggio 2014, della Direzione Generale per l’incentivazione delle attività imprenditoriali del Ministero dello Sviluppo Economico, la Fox s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, venne ammessa, per l’importo di Euro 37.012,23, alle agevolazioni previste in favore delle micro e piccole imprese localizzate nelle Zone Franche Urbane della Regione Campania di cui alla L. n. 296 del 2006, art. 1, commi da 341 a 341 ter, al D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, art. 37, e al D.M. 10 aprile 2013;

con decreto n. 7646 del 20 dicembre 2016, il Direttore Generale per gli incentivi alle imprese presso il Ministero dello Sviluppo Economico revocò l’agevolazione e ordinò alla Società di restituire l’importo fruito pari a Euro 17.281,20;

la Società impugnò tale revoca, come da indicazione in calce al provvedimento, innanzi alla Commissione tributaria provinciale di Benevento la quale, con sentenza n. 343 del 23 marzo 2018, declinò la giurisidizione ritenendo che la stessa appartenesse al Giudice amministrativo, trattandosi della revoca di un finanziamento pubblico e non di un tributo;

dopo la regolare traslacio judici, alla prima udienza di trattazione, il secondo giudice, Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione terza, con ordinanza del 5 febbraio 2020 n. 557, denunciava conflitto di giurisdizione, ritenendo che, nella fattispecie, andasse affermata la giurisidizione del giudice tributario, giacché l’espresso riferimento della norma di legge (L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 341) a fattispecie di esenzione da imposte, rendeva evidente che il beneficio accordato atteneva ad agevolazioni fiscali, comportanti una riduzione dei tributi dovuti dal contribuente, rispetto alla cui revoca la giurisdizione del giudice tributario era espressamente prevista dal D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 19, lett. h).

Il T.A.R. rilevava, ancora, che all’affermazione della giurisdizione tributaria non ostasse la previsione, tra le agevolazioni previste, di un’esenzione dal versamento dei contributi sulle retribuzioni, dovendosi accordare rilievo al dato preminente, in adesione al principio affermato da questa Corte secondo cui “il riparto di giurisdizione dovrà effettuarsi tenendo conto del principio della prevalenza, che non è estraneo alle questioni determinazione della giurisdizione” (Cass. Sez. Un. 27 maggio 2009 n. 12252);

il conflitto negativo è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380 ter c.p.c., del pubblico ministero, il quale ha chiesto dichiararsi che spetta al giudice tributario la cognizione sulla revoca delle agevolazioni di natura tributaria, restando invece riservata al giudice amministrativo la cognizione sulla quota di agevolazioni di natura contributivo-previdenziale concesse con il medesimo decreto;

La Fox s.r.l. ha depositato memoria, mentre il Ministero dello Sviluppo ecomomico non si è costituito.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

che:

1. va, innanzi tutto, affermata l’ammissibilità del proposto conflitto di giurisdizione, in quanto sollevato tempestivamente all’esito della prima udienza di discussione.

2. Oggetto della domanda, come emergente dagli atti, è l’opposizione avverso il decreto con il quale il Ministero dello Sviluppo economico revocò l’agevolazione, concessa alle Società con precedente decreto, ai sensi della L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 341 e 341 bis, e del D.L. n. 179 del 2012, art. 37, relativamente alla Zona Franca Urbana del Comune di Benevento e ordinò la restituzione dell’importo fruito.

3.Le Zone Franche Urbane sono state istituite con la finalità ” di contrastare i fenomeni di esclusione sociale negli spazi urbani e favorire l’integrazione sociale e culturale delle popolazioni abitanti in circoscrizioni o quartieri caratterizzati da degrado urbano e sociale” dalla L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi da 340 a 343 ter.

Nel testo applicabile ratione temporis, il comma 340 dispone che: “Al fine di contrastare i fenomeni di esclusione sociale negli spazi urbani e favorire l’integrazione sociale e culturale delle popolazioni abitanti in circoscrizioni o quartieri delle città caratterizzati da degrado urbano e sociale, sono istituite, con le modalità di cui al comma 342, zone franche urbane con un numero di abitanti non superiore a 30.000. Per le finalità di cui al periodo precedente, è istituito nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico un apposito Fondo con una dotazione di 50 milioni di Euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009, che provvede al finanziamento di programmi di intervento, ai sensi del comma 342. L’importo di cui al periodo precedente costituisce tetto massimo di spesa”.

Per il successivo comma 341: Le piccole e micro imprese, come individuate dalla raccomandazione 20031 361/CE della Commissione, del 6 maggio 2003, che iniziano, nel periodo compreso tra il 6 aprile 2009 e il 31 dicembre 2012, una nuova attività economica nelle zone franche urbane individuate secondo le modalità di cui al comma 342, possono fruire delle seguenti agevolazioni, nei limiti delle risorse del Fondo di cui al comma 340 a tal fine vincolate:

a) esenzione dalle imposte sui redditi…;

b) esenzione dall’imposta regionale sulle attività produttive, per i primi cinque periodi di imposta, fino a concorrenza di Euro 300.000, per ciascun periodo di imposta, del valore della produzione netta;

c) esenzione dall’imposta comunale sugli immobili, a decorrere dall’anno 2009 e fino all’anno 2012, per i soli immobili siti nelle zone franche urbane dalle stesse imprese posseduti ed utilizzati per l’esercizio delle nuove attività economiche;

d) esonero dal versamento dei contributi sulle retribuzioni da lavoro dipendente…

Il comma 341 bis prevede, poi, che: Le piccole e le micro imprese che hanno avviato la propria atti vità in una zona franca urbana antecedentemente al 6 aprile 2009 possono fruire delle agevolazioni di cui al comma 341, nel rispetto del regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, relativo all’applicazione degli artt. 87 e 88 del Trattato agli aiuti di importanza minore, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea n. L 379 del 28 dicembre 2006.

Il comma 341 quater stabilisce che con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, saranno determinati le condizioni, i limiti e le modalità di applicazione delle esenzioni fiscali di cui ai commi da 341 a 341 ter.

In materia e’, poi, intervenuto il D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla L. 17 dicembre 2012, n. 221, art. 1, comma 1, e, in particolare, l’art. 37, che dispone che la riprogrammazione dei programmi cofinanziati dai Fondi strutturali 20072013 oggetto del Piano di Azione Coesione nonché la destinazione di risorse proprie regionali possono prevedere il finanziamento delle tipologie di agevolazioni di cui alla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 341, lett. da a) a d), in favore delle imprese di micro e piccola dimensione localizzate o che si localizzano nelle Zone Urbane individuate dalla delibera CIPE n. 14/2009, nonché in quelle valutate ammissibili nella relazione istruttoria ad essa allegata e nelle ulteriori, rivenienti da altra procedura di cui all’art. 1, comma 342, della medesima L. n. 296 del 2006, ricadenti nelle regioni ammissibili all’obiettivo “Convergenza”.

Ai sensi del comma 4 del citato art. 37: All’attuazione del presente articolo si provvede nel limite massimo delle risorse come individuate ai sensi del comma 1. Le condizioni, i limiti, le modalità e i termini di decorrenza e durata delle agevolazioni di cui al comma 1 sono stabiliti con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.

E’ stato, quindi, emanato dal Ministero dello Sviluppo economico, in concerto con il Ministero dell’Economia e delle finanze, il decreto 10 aprile 2013 n. 69373 “Condizioni, limiti, modalità e termini di decorrenza delle agevolazioni fiscali e contributive in favore di micro e piccole imprese localizzate nelle Zone Franche Urbane delle regioni dell’Obiettivo “Convergenza”” che, all’art. 4, intitolato Agevolazioni concedibili, prevede che:

1. I soggetti di cui all’art. 3 possono beneficiare, nei limiti previsti al comma 2 e delle risorse finanziarie rese disponibili ai sensi di quanto previsto dal presente decreto, delle agevolazioni di cui alla L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 341, lett. a), b), c) e d), e successive modificazioni e integrazioni, consistenti in:

a) esenzione dalle imposte sui redditi di cui all’art. 9;

b) esenzione dall’imposta regionale sulle attività produttive di cui all’art. 11;

c) esenzione dall’imposta municipale propria per i soli immobili siti nella ZFU, posseduti e utilizzati dai soggetti di cui all’art. 3, per l’esercizio dell’attività economica, di cui all’art. 12;

d) esonero dal versamento dei contributi sulle retribuzioni da lavoro dipendente di cui all’art. 13.

2. Le agevolazioni di cui al presente decreto sono concesse ai sensi e alle condizioni del Regolamento (CE) n. 1998/2006. Ciascun soggetto ammesso alle agevolazioni può, pertanto, beneficiare delle esenzioni di cui al comma 1, tenuto conto di eventuali ulteriori agevolazioni già ottenute dall’impresa a titolo di “de minimis” nell’esercizio finanziario in corso alla data di presentazione dell’istanza di cui all’art. 14 e nei due esercizi finanziari precedenti, fino al limite massimo di 200.000,00 Euro, ovvero di 100.000,00 Euro nel caso di imprese attive nel settore del trasporto su strada.

3. Le agevolazioni di cui al comma 1, decorrono dal periodo di imposta di accoglimento dell’istanza di cui all’art. 14.

Nello stesso decreto ministeriale vengono, poi, previste le concrete modalità di utilizzo delle agevolazioni da parte delle imprese ammesse, prevedendosi:

– che per il finanziamento delle agevolazioni…sono utilizzate le risorse finanziarie allo scopo individuate nel “Piano Azione Coesione: terza e ultima riprogrammazione”, ripartite per singola ZFU…eventualmente integrate con ulteriori risorse regionali (art. 6);

– che le risorse finanziarie stanziate per la concessione delle agevolazioni di cui al presente decreto sono versate su contabilità speciale, intestata “Agenzia delle Entrate – fondi di bilancio” e sono utilizzate dalla medesima Agenzia per l’esecuzione delle regolazioni contabili … (art. 8, comma 7),

– che nei casi in cui è disposta la revoca delle agevolazioni ovvero si verifica la decadenza dalle stesse, il Ministero dello sviluppo economico procede al recupero presso le imprese delle agevolazioni indebitamente percepite … (art. 19, comma 3).

4. Questo il quadro normativo di riferimento, il Giudice amministrativo- sulla base del precedente di queste Sezioni Unite costituito dall’ordinanza n. 9841 del 5 maggio 2011 (che ha devoluto alla giurisdizione del giudice tributario l’impugnazione del provvedimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri con cui viene revocato il credito imposta, previsto dalla L. 24 dicembre 2003, n. 350, art. 4, commi da 181 a 186 e 189, a favore delle imprese editrici, in misura corrispondente ad una percentuale della spesa che sarebbe stata sostenuta nell’anno 2004 per la carta utilizzata per la stampa delle testate edite e dei libri)- ha ritenuto che, risolvendosi i benefici previsti dalla legge in agevolazioni fiscali, la giurisdizione spettasse alla giurisdizione tributaria dinnanzi al quale sono impugnabili, per espressa previsione del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 19, lett. h), gli atti di diniego o di revoca di agevolazioni.

Secondo il Tribunale amministrativo regionale la giurisdizione tributaria andrebbe affermata attraverso il criterio della prevalenza come sancito da queste Sezioni Unite n. 19042/18, anche se le agevolazioni di cui al citato comma 341, lett. d) prevedono l’esonoro dal versamento dei contributi previdenziali.

5. Il Pubblico Ministero, nelle sue conclusioni, se concorda per l’affermazione della giurisdizione tributaria in ordine alla cognizione sulla revoca delle agevolazioni di natura tributaria, accordate con il decreto del Direttore generale per gli incentivi alle imprese, chiede, invece, che venga affermata la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla cognizione sulla agevolazione di natura contributiva concessa con il medesimo decreto. Il Pubblico Ministero rileva, infatti, da un canto, l’inapplicabilità del criterio della prevalenza, adottato dal T.A..R, non essendo rispondenti alla fattispecie i principi statuiti da Cass.Sez.U. n. 12259/09 e ribaditi da Cass. Sez.U. n. 24824/15 in relazione a servizi “accessori” di attività rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (quali l’servizi di caffetteria, ristorazione etc. effettuati presso luoghi di pubblico interesse culturale e artistico, accessori e integrativi rispetto alla concessione del pubblico servizio di gestione dei beni pubblici di interesse culturale e artistico) rispetto ai quali, proprio per la stressa connessione delle pretese (una principale e una accessoria) non si giustifica, in base al principio della ragionevole durata del processo, uno sdoppiamento della giurisdizione; laddove, di contro, nelle fattispecie, non si è in presenza di pretese accessorie e integrative che si intrecciano nell’ambito del medesimo rapporto ma di agevolazioni che, benché revocate con il medesimo decreto, sono distinte e restano tributarie da un lato e contributive dall’altro.

Secondo il Pubblico Ministero, allora, per la revoca delle agevolazioni contributive, la cui debenza non discende direttamente dalla legge, spettando comunque alla P.A. determinarne i limiti, le modalità e i termini di decorrenza, come avvenuto con il citato decreto ministeriale del 10 aprile 2013, sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo, essendosi in presenza di interessi legittimi e non di diritti soggettivi, come sancito, tra le altre, da Cass. Sez.U. n. 19042/18.

6. L’affermazione della giurisdizione del giudice tributario, secondo l’argomentazione del T.A.R., condivisa, per le sole agevolazioni tributarie, dal P.G., fa leva sostanzialmente sul precedente di questa Corte a Sezioni Unite n. 9841 del 5 maggio 2011 con cui si “e’ devoluta alla giurisdizione del giudice tributario l’impugnazione del provvedimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri con cui viene revocato il credito imposta, previsto dalla L. 24 dicembre 2003, n. 350, art. 4, commi da 181 a 186 e 189, a favore delle imprese editrici, in misura corrispondente ad una percentuale della spesa che sarebbe stata sostenuta nell’anno 2004 per la carta utilizzata per la stampa delle testate edite e dei libri, in quanto tale beneficio, avendo l’effetto di ridurre l’importo dell’imposta altrimenti dovuta, è da considerarsi un’agevolazione tributaria, il cui diniego o la cui revoca sono impugnabili dinanzi alla Commissione tributaria, in base all’espressa previsione del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 19, lett. h)”.

6pall’analisi della giurisprudenza di queste Sezioni Unite in materia emerge, in effetti, quanto all’inclusione tra gli atti impugnabili innanzi alle Commissioni tributarie, previsti dalla lett. h) del citato art. 19, un’interpretazione ampia della nozione di agevolazione fiscale, che privilegia il criterio funzionale e attribuisce rilevanza alla circostanza che laddove i benefici concessi (e poi oggetto di revoca) esplichino i propri effetti sui tributi e in genere sul rapporto tributario che lega il beneficiario allo Stato, deve parlarsi di agevolazione fiscale con conseguente attrazione dei provvedimenti di revoca o di diniego alla giurisdizione tributaria.

7. Alla luce del complessivo quadro normativo di riferimento, come sopra illustrato e sulla base dell’oggetto della controversia, identificata (secondo i principi statuiti da Cass. Sez. Un. 20350 del 31/07/2018) alla stregua del petitum e della causa petendi azionati, ritengono queste Sezioni Unite che il citato precedente – attinente, peraltro, non ad una esenzione da imposta ma al diverso istituto del credito di imposta – non si attagli al caso in esame in cui, invece, il presupposto rapporto funzionale non appare sussistere e ciò perché le “agevolazioni” previste dal legislatore in favore delle imprese ricadenti nelle Z.F.U., pur concretizzandosi anche in esenzione parziale di imposta, non vengono ad incidere unicamente e direttamente sul rapporto tributario che lega il beneficiario allo Stato, ma integrano, piuttosto, una forma di finanziamento pubblico.

7.1. L’oggetto della controversia in esame, come detto, è l’opposizione avverso il provvedimento, avente una connotazione latu sensu di annullamento in autotutela, di revoca dell’originario provvedimento con cui la stessa Autorità amministrativa ha ammesso, nella sussistenza dei requisiti richiesti, i soggetti, che ne hanno fatto domanda, tra i benificiari del programma relativo alle zone franche urbane.

Nello specifico, con tale provvedimento, revocato dal provvedimento per cui vi è controversia, l’Autorità amministrativa si limita ad ammettere il beneficiario, inserendolo in un apposito elenco, alle agevolazioni, così, genericamente indicate, per un determinato importo monetario.

7.2 Tra le agevolazioni in parola, come previste dalla normativa di riferimento, sono, però, ricomprese, come sopra illustrato, non solo le esenzioni di imposta di cui si è detto ma, anche, alla lettera d), l’esonero del versamento dei contributi previdenziali sulle retribuzioni da lavoro dipendente, rispetto al quale non appare certamente configurabile alcun criterio funzionale che possa ricollegare tale ultima agevolazione alla giurisdizione del giudice tributario né applicabile, per le condivisibili argomentazioni svolte dal P.G., il criterio della “prevalenza” in punto di giurisdizione.

7.3. Inoltre, e, anzi, ancor prima, per la realizzazione delle finalità per le quali sono state istituite le Zone Franche Urbane, come già detto, è istituito un apposito fondo il cui tetto massimo, variamente fissato, non può essere superato, mentre le risorse finanziarie stanziate per le agevolazioni vengono versate su apposita contabilità speciale intestata e gestita dall’Agenzia delle entrate. Di converso, il recupero delle agevolazioni indebitamente percepite è affidato al Ministero dello Sviluppo Economico che, poi, le riversa all’Entrate dello Stato.

8. Alla luce di quanto esposto, può concludersi, che attese le modalità di legge e regolamentari con cui è strutturato il meccanismo di fruizione delle agevolazioni di cui si discute, le stesse si concretino in un finanziamento pubblico, che può realizzarsi, materialmente, attraverso un meccanismo che comprende, per il beneficiario, l’esenzione fiscale e l’esonero dei versamenti contributivi, ovvero l’una e non anche l’altro e viceversa, senza però incidere sul gettito fiscale e contributivo che rimane, alla fine, invariato e rispetto al quale i rapporti diretti contribuente/Fisco e datore di lavoro/Ente previdenziale rimangono estranei.

8.1 La posizione del benificiario, rispetto al provvedimento che ha revocato il provvedimento di ammissione alle agevolazioni, per la ravvisata originaria insussistenza dei richiesti requisiti oggettivi, può qualificarsi, di interesse legittimo, perché la debenza di tali agevolazioni non discende direttamente dalla legge, spettando, comunque, come sopra illustrato, alla P.A. determinarne i limiti, le modalità e i termini di decorrenza.

8.2 Ritiene, infatti, il Collegio di dare continuità ai principi elaborati, circa la situazione giuridica soggettiva individuabile in capo a colui che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni da parte della pubblica amministrazione, dalla giurisprudenza delle Sezioni unite (Cass., Sez. U., 01/12/2009, n. 25261; 16/12/2010, n. 25398; 27/06/2018, n. 16960; 11/07/2018, n. 18241; n. 19042 del 17/07/2018; n. 30418 del 23/11/2018) che possono essere così sintetizzati:

-ogniqualvolta la norma di previsione affidi alla p.a. il discrezionale apprezzamento circa l’erogazione del contributo, l’aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che precede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo;

l’emanazione di siffatto provvedimento determina, poi, l’insorgenza di un diritto soggettivo alla concreta erogazione, tutelabile davanti al giudice ordinario, se al provvedimento stesso non sia stata data concreta attuazione, per mero comportamento omissivo, oppure perché l’amministrazione intenda far valere la decadenza del beneficiario dal contributo, in relazione alla mancata osservanza, da parte del medesimo, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l’erogazione suddetta o la sua permanenza;

la situazione giuridica soggettiva del destinatario della sovvenzione torna, invece, ad essere di interesse legittimo se la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, dipenda dall’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento stesso.

9. In conclusione, alla stregua delle considerazioni che precedono, va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

10.Non v’e’ luogo a provvedere sulle spese, trattandosi di regolamento di giurisdizione sollevato d’ufficio nel quale nessuna delle parti ha svolto attività difensiva.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo innanzi al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 13 aprile 2021.

Depositato in Cancelleria il 8 luglio 2021

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