Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19283 del 19/07/2018

Civile Sent. Sez. U Num. 19283 Anno 2018
Presidente: TIRELLI FRANCESCO
Relatore: MANNA ANTONIO

Data pubblicazione: 19/07/2018

SENTENZA
sul ricorso 7528-2014 proposto da:
ROMANO GIUSEPPE, LIGUORI VINCENZO, LAMENZA FRANCESCO,
PAONE MARIA CRISTINA, elettivamente domiciliati in ROMA, CORSO
TRIESTE 16, presso lo studio dell’avvocato SALVATORE NAPOLITANO,
che li rappresenta e difende;
– ricorrenti contro

E

R.G. n. 7528/14

UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO II, in persona del
Rettore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA
BENEDETTO CAIROLI 2, presso lo studio dell’avvocato ANGELO

I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, quale
successore ex lege dell’INPDAP, in persona del legale rappresentate
pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CESARE
BECCARIA 29, presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto stesso,
rappresentato e difeso dall’avvocato MARIA MORRONE;
– con troricorrenti avverso la sentenza n. 4001/2013 del CONSIGLIO DI STATO,
depositata il 30/07/2013.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
22/05/2018 dal Presidente ANTONIO MANNA;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale RENATO
FINOCCHI GHERSI, che ha concluso per l’inammissibilità del ricorso;
uditi gli avvocati Angelo Abignente e Dario Marinuzzi per delega orale
dell’avvocato Maria Morrone.

FATTI DI CAUSA
1. Con sentenza n. 4001/13, depositata il 30.7.13, il
Consiglio di Stato rigettava l’appello dei ricorrenti di cui in
epigrafe – tutti medici che negli anni 1981/1988 avevano
svolto attività di lavoro a termine, con remunerazione c.d. a
gettone, presso l’Università degli Studi di Napoli “Federico
II” – contro la sentenza n. 3452/09 del TAR Campania, che
ne aveva dichiarato inammissibile la domanda intesa ad

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ABIGNENTE, che la rappresenta e difende;

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ottenere il riconoscimento d’un rapporto di pubblico impiego
e la condanna dell’amministrazione convenuta al
pagamento delle conseguenti differenze retributive.

rilievo preliminare che tale domanda era stata avanzata
dopo il termine di decadenza del 15 settembre 2000
previsto dall’art. 45 d.lgs. n. 80 del 1998, oggi trasfuso
nell’art. 69, comma 7, d.lgs. n. 165 del 2001.
3. Per la cassazione della sentenza proponevano ricorso
i suddetti medici affidandosi a due motivi.
4.

Resistevano con separati controricorsi l’Università

degli Studi di Napoli “Federico II” e l’INPS (anche nei
confronti del quale si erano celebrati i due gradi di giudizio).
5. Sia i ricorrenti che l’Università degli Studi di Napoli
“Federico II” depositavano memoria ex art. 378 cod. proc.
civ.
6. Con il primo motivo di ricorso si denunciava erronea
pronuncia di difetto assoluto di giurisdizione o di suo
diniego, perché l’art. 69, comma 7, d.lgs. 30.03.01 n. 165
del 2001, inteso – dalla sentenza impugnata – come avente
ad oggetto una previsione di decadenza sostanziale
dall’azione per far valere diritti sorti prima del 30.6.98
(data di passaggio della materia del pubblico impiego c.d.
contrattualizzato alla giurisdizione del giudice ordinario),
avrebbe comportato – appunto – un sostanziale diniego di
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2. Ciò i giudici amministrativi statuivano in base al

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tutela giurisdizionale, in contrasto con l’art. 6 §1 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali; pertanto –

giurisdizione tra le questioni inerenti alla giurisdizione
medesima, la sentenza sarebbe stata ricorribile per
cassazione ai sensi degli artt. 110 cod. proc. amm. e 362,
comma 1, cod. proc. civ. e censurabile per violazione della
citata disposizione della CEDU.
7. Con il secondo motivo i ricorrenti chiedevano, in
subordine, che fosse sollevata questione di legittimità
costituzionale dell’art. 69, comma 7, d.lgs. 30.03.01 n. 165
del 2001 in relazione agli artt. 117, comma 1, e 38, comma
2, Cost.
8.

Con ordinanza n. 6891/16 queste Sezioni Unite

sollevavano questione di legittimità costituzionale dell’art.
69, comma 7, d.lgs. 30.03.01 n. 165 del 2001 in relazione
all’art. 117, comma 1, Cost., mentre dichiaravano
manifestamente infondata quella in relazione all’art. 38,
comma 2, Cost.
9. La sollevata questione di legittimità costituzionale
veniva poi dichiarata inammissibile dalla Corte cost. con
sentenza n. 6/2018.

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proseguiva il ricorso – rientrando il rifiuto o il diniego di

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10. Per la data odierna è stata fissata nuova udienza, in
vista della quale l’INPS ha depositato memoria ex art. 378

RAGIONI DELLA DECISIONE
1.1. Il ricorso è inammissibile alla stregua delle
considerazioni svolte dalla citata sentenza n. 6/2018 della
Corte cost., che nel dichiarare inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 69, comma 7, d.lgs.
30.03.01 n. 165 del 2001 sollevata in relazione all’art. 117,
comma 1, Cost., ha negato in radice che con il ricorso per
cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, previsto
dall’art. 111, comma 8, Cost. contro le sentenze del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti, possano
censurarsi anche errores in procedendo o in iudicando.
Afferma il giudice delle leggi che il citato comma 8
dell’art. 111 Cost. deve leggersi come contrapposto al
comma precedente, che invece prevede il generale ricorso
per cassazione per violazione di legge contro le sentenze
degli altri giudici, contrapposizione evidenziata dalla
specificazione che il ricorso avverso le sentenze del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti è ammesso per i
«soli» motivi inerenti alla giurisdizione.
Nel dare conto dei limiti esterni alla giurisdizione dei
giudici speciali, la citata sentenza n. 6/2018 della Corte
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cod. proc. civ.

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cost. ha escluso ogni interpretazione dell’art. 111, comma
8, Cost. che ridondi in una più o meno completa
assimilazione dei due tipi di ricorso (quello di cui al comma

porrebbe in contrasto con la scelta operata dal Costituente
in favore d’una unità solo funzionale, ma non anche
organica, delle giurisdizioni.
Ciò – peraltro – era stato affermato dalla stessa Corte
cost. già con la sentenza n. 204/2004 e, ancor più, con la
sentenza n. 77/2007, là dove la Corte cost. aveva aggiunto
che

«perfino il supremo organo regolatore della

giurisdizione, la Corte di cassazione, con la sua pronuncia
può soltanto, a norma dell’art. 111, comma ottavo, Cost.,
vincolare il Consiglio di Stato e la Corte dei conti a ritenersi
legittimati a decidere la controversia, ma certamente non
può vincolarli sotto alcun profilo quanto al contenuto (di
merito o di rito) di tale decisione».
Sostanzialmente nello stesso senso è anche quella
giurisprudenza di queste Sezioni Unite (cfr., tra le più
recenti, le sentenze n. 21617/17, n. 13976/17 e n.
8117/17) secondo cui la distinzione fra la giurisdizione
ordinaria e le giurisdizioni speciali implica che ognuna di
esse venga esercitata attribuendo all’organo di vertice
interno al plesso giurisdizionale la statuizione finale sulla
correttezza di tutte le valutazioni in fatto e/o in diritto
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7 e quello di cui al comma 8 dell’art. 111 Cost.), che si

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necessarie a decidere la controversia, fatte salve quelle di
mero rifiuto o diniego della giurisdizione; pertanto, non può
essere censurata innanzi alle Sezioni Unite di questa S.C. la

negare – sia pure a cagione, in astratta ipotesi, d’un error in
procedendo o in iudicando – tutela alla situazione giuridica
azionata.
Ancora la citata sentenza n. 6/2018 della Corte cost. ha
rimarcato che il ricorso alle S.U. per motivi attinenti alla
giurisdizione non è giustificato neppure allegando – come
accade nel caso in oggetto – una violazione delle norme
della CEDU (o dell’UE), poiché anche questa dà luogo pur
sempre ad un vizio di legittimità (e non ad un motivo
inerente alla giurisdizione) che deve trovare la propria
soluzione all’interno di ciascuna giurisdizione.
Anche la figura dell’eccesso di potere giurisdizionale
denunciabile mediante ricorso per cassazione va riferito,
dunque, alle sole ipotesi di difetto assoluto o relativo di
giurisdizione.
Il primo sussiste soltanto ove il Consiglio di Stato o la
Corte dei conti abbia affermato la propria giurisdizione nella
sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (c.d.
invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, l’abbia
negata sull’erroneo presupposto che la materia non possa

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statuizione finale d’una giurisdizione speciale che si limiti a

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formare

oggetto,

in

via

assoluta,

di

cognizione

giurisdizionale (c.d. arretramento).
Il secondo è ravvisabile unicamente quando il giudice

giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o,
al contrario, l’abbia negata sull’erroneo presupposto che
appartenga ad altri giudici.
In tal modo la citata sentenza n. 6/2018 nega ogni
ipotetica polisemia o interpretazione dinamica del lemma
«giurisdizione» di cui all’art. 111, comma 8, Cost. e,
con essa, l’ammissibilità di soluzioni intermedie che
riconducano all’ambito delle questioni inerenti alla
giurisdizione anche quelle in base alle quali si impugnino le
sentenze dei giudici speciali perché abnormi, anomale o tali
da stravolgere le norme di riferimento (nazionali o
dell’Unione europea) o ridondare in denegata giustizia.
In altre parole, secondo la citata sentenza n. 6/2018 la
ricorribilità per cassazione innanzi a queste S.U. non può
mai dipendere dall’attribuire rilevanza al dato qualitativo
della gravità del vizio e ciò in virtù non solo delle
considerazioni sopra esposte, ma anche delle intuitive
incertezze derivanti da un criterio affidato a valutazioni
contingenti e soggettive.
Né in contrario – argomenta ancora la sentenza n.
6/2018 – possono invocarsi principi fondamentali quali
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amministrativo o contabile abbia affermato la propria

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l’unità funzionale della giurisdizione (che, come già detto,
non ne implica anche una organica) oppure la primazia del
diritto comunitario, l’effettività della tutela, il giusto

sede di controllo sulla giurisdizione, ma a cura degli organi
giurisdizionali a ciò deputati dalla Costituzione.
E ove non fossero più esperibili rimedi interni a ciascuna
giurisdizione e in ipotesi di sopravvenienza di una
decisione, contraria al giudicato ivi formatosi, emessa da
una Corte sovranazionale, eventualmente dovrebbe
prevedersi un nuovo caso di revocazione ex art. 395 cod.
proc. civ., come auspicato dalla stessa Corte cost. con
riferimento alle sentenze della Corte EDU (cfr. Corte cost.
n. 123/2017).

1.2. Nel presente giudizio la citata sentenza n. 6/2018
ha efficacia vincolante perché basata sull’asserito difetto di
rilevanza della sollevata questione di legittimità
costituzionale, in ragione della mancanza di legittimazione
del giudice a quo (espressamente in questi termini si è,
conclusivamente, pronunciata la Corte cost.).
Ne discende l’inammissibilità del ricorso perché avente
ad oggetto una questione estranea al novero di quelle
inerenti alla giurisdizione che – sole – consentono

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processo, poiché anche questi ultimi vanno garantiti non in

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l’impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato o della
Corte dei conti innanzi a queste S.U.
In tal modo resta preclusa in radice la possibilità di

165 del 2001 (che prevede una decadenza sostanziale) con
la norma interposta dell’art. 6 §1 CEDU e, attraverso di
essa, con il parametro costituzionale dell’art. 117, comma
1, Cost. (compatibilità, peraltro, affermata dalla stessa
sentenza n. 6/2018 della Corte cost. in risposta ad una
questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR
Lazio).

1.3. In ordine al governo delle spese del presente
giudizio di legittimità, si consideri che nel caso in esame
deve applicarsi,

ratione temporis,

il testo dell’art. 92,

comma 2, cod. proc. civ., come sostituito dall’art. 2,
comma 1, lett. a), legge n. 263 del 2005, che consente di
compensarle in tutto o in parte ove vi sia soccombenza
reciproca o concorrano altri giusti motivi, esplicitamente
indicati in motivazione.
Ritiene questa Suprema Corte di ravvisare giusti motivi
di integrale compensazione delle spese nell’oggettiva
complessità e controvertibilità della questione concernente
l’esatta individuazione dei limiti esterni della giurisdizione
del Consiglio di Stato (e, per l’effetto, dei margini di
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valutare la compatibilità dell’art. 69, comma 7, d.lgs. n.

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impugnabilità

delle

sue

sentenze),

del

che

la

summenzionata ordinanza n. 6891/2016 di queste S.U. ha
dato ampiamente conto.

dichiara inammissibile il ricorso e compensa le spese del
giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma il 22.5.2018.
L’estensore
Dott. Antonio Manna
Il Presidente
Dott. Vincenzo Di Cerbo

P.Q.M.