Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19169 del 15/09/2020

Cassazione civile sez. un., 15/09/2020, (ud. 21/07/2020, dep. 15/09/2020), n.19169

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – rel. Consigliere –

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 6926/2019 proposto da:

M.D., M.L., elettivamente domiciliati in

ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentati

e difesi dall’avvocato ALBERTO CUTAIA;

– ricorrenti –

contro

PRESIDENZA DELLA REGIONE SICILIANA, GIUNTA REGIONALE SICILIANA,

ASSESSORATO REGIONALE DELL’ENERGIA E DEI SERVIZI DI PUBBLICA

UTILITA’ DELLA REGIONE SICILIANA, in persona dei rispettivi legali

rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA

DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 383/2018 del CONSIGLIO DI GIUSTIZIA

AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – PALERMO, depositata il

09/07/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

21/07/2020 dal Consigliere Dott. ANTONIO PIETRO LAMORGESE.

Fatto

FATTI DI CAUSA

I sig.ri M.D. e L. presentavano all’Assessorato Industria della Regione Siciliana, in data 11 marzo e 11 maggio 2009, istanze per il rilascio dell’autorizzazione unica prevista dal D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, per la costruzione di un impianto fotovoltaico nel Comune di Agrigento, contrada (OMISSIS) e di un altro impianto nel medesimo Comune, contrada (OMISSIS); analoghe istanze presentavano il 22 dicembre 2008 per un impianto in Contrada (OMISSIS), il 5 dicembre 2008 e il 15 maggio 2009 per due impianti in contrada (OMISSIS).

L’Assessorato regionale richiedeva all’istante di integrare la documentazione a seguito dell’entrata in vigore del P.E.A.R.S. (Piano Energetico Ambientale Regionale Siciliano).

I M. replicavano che le richieste d’integrazione dei documenti erano pervenute quando era già scaduto il termine per la conclusione del procedimento; che le domande erano state presentate prima dell’entrata in vigore del P.E.A.R.S.; che l’Assessorato non aveva convocato la conferenza di servizi.

Essi proponevano quindi separati ricorsi, che venivano accolti dal T.A.R. Palermo, contro il silenzio serbato dall’Amministrazione sulle domande di autorizzazione.

Successivamente, l’Amministrazione si pronunciava sulle domande con provvedimenti di diniego in data 15 aprile 2010 e di irricevibilità in data 7 settembre 2010, avverso i quali i M. insorgevano, proponendo separati ricorsi. All’esito dei giudizi di primo grado, con le sentenze nn. 828, 829, 830 e 831 del 2016, il T.A.R. accoglieva i ricorsi nelle parti in cui censuravano la mancata convocazione della conferenza di servizi e li respingeva nelle parti riguardanti le domande di annullamento del P.E.A.R.S. (in vigore dall’11 aprile 2009) e di risarcimento dei danni per il mancato ottenimento del cosiddetto bene della vita, per il ritardo nella definizione dei procedimenti e la perdita di chance.

Avverso le citate sentenze gli interessati proponevano separati appelli, con i quali contestavano le decisioni impugnate, in relazione al rigetto delle domande di annullamento del P.E.A.R.S. e di risarcimento del danno.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, riuniti gli appelli, li rigettava con sentenza del 13 giugno 2018.

Il Consiglio giudicava inammissibile il motivo riguardante il P.E.A.R.S., in quanto privo di specificità (di “una precisa e compiuta censura a carico del capo di sentenza in discussione”) e per difetto di interesse da parte dei ricorrenti, in conseguenza dell’annullamento dei dinieghi del 2010, seppure per una ragione formale (la mancata convocazione della conferenza di servizi); rigettava i motivi riguardanti le domande risarcitorie, riferite a danni per lesioni indimostrate, quanto alla perdita del bene della vita (da identificare nel titolo autorizzatorio), e non attuali, stante la contestuale decisione di accoglimento del motivo di ricorso riguardante la mancata convocazione della conferenza di servizi, che aveva “riportato la situazione del richiedente al momento delle sue domande iniziali”.

Avverso la predetta sentenza i signori M. propongono ricorso per cassazione, resistito dall’Assessorato Regionale dell’Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità della Regione Siciliana, della Presidenza della Regione Siciliana e della Giunta Regionale Siciliana.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo i ricorrenti denunciano eccesso di potere giurisdizionale per anomalia della sentenza impugnata, “denegata giustizia” e “radicale stravolgimento delle norme Europee di riferimento” (direttiva n. 2001/77/CE, integrata dalle direttive n. 2006/32/CE e 2009/28/CE), in relazione alle disposizioni attuative rese con i decreti legislativi n. 387 del 29 dicembre 2003 e n. 28 del 3 marzo 2011, e formulano un duplice rimprovero alla sentenza impugnata: di avere ritenuto il P.E.A.R.S., emanato con Delib. Giunta Regionale 3 febbraio 2009, n. 1, applicabile anche ai procedimenti di (e dunque preclusivo del) rilascio dell’autorizzazione unica introdotti con istanze presentate prima dell’entrata in vigore del suddetto piano, sebbene il piano fosse previsto da una fonte normativa di secondo grado, recessiva rispetto a fonti primarie come i decreti attuativi citati; di non avere rilevato l’illegittimità del piano per contrasto con le finalità enunciate nella legislazione comunitaria e nazionale, ponendo esso limiti e divieti diretti a precludere, anzichè stimolare, l’installazione di impianti eolici e/o fotovoltaici, anche in violazione di precisi impegni internazionali assunti dallo Stato italiano.

Il motivo non coglie nè censura la ratio decidendi posta a fondamento della sentenza impugnata, la quale non ha esaminato nel merito le censure, dichiarate inammissibili, relative alle questioni riferite nel motivo, avendole il Consiglio di giustizia amministrativa ritenute non specifiche ed essendo i ricorrenti privi di interesse, in conseguenza dell’accoglimento del motivo riguardante la mancata convocazione della conferenza di servizi. Esso è dunque inammissibile per ragioni processuali intrinseche, dovendo anche il ricorso per eccesso di potere giurisdizionale con cui si denuncia il superamento dei limiti esterni della giurisdizione da parte del Consiglio di Stato e della Corte dei conti essere intrinsecamente ammissibile, cioè formulato secondo le modalità redazionali previste dall’art. 366 c.p.c. e i principi elaborati dalla giurisprudenza di legittimità, ai fini dell’ammissibilità estrinseca delle singole censure (in tal senso, implicitamente, Cass. S.U. n. 9775 del 2020).

A sostegno del secondo motivo, che denuncia eccesso di potere giurisdizionale per “grave violazione delle norme nazionali e comunitarie”, “rifiuto e/o diniego di giustizia”, in ordine al rigetto della domanda risarcitoria sulla base di una motivazione per relationem e apparente, i ricorrenti lamentano che i giudici amministrativi non abbiano tenuto conto del danno patrimoniale sofferto – che assumono non rimediabile con l’annullamento dei dinieghi per la mancata convocazione della conferenza dei servizi per l’impossibilità di ottenere le tariffe incentivanti di cui al II Conto Energia, spettante già nell’anno 2009, ove le autorizzazioni uniche fossero state rilasciate nei termini di legge.

Il motivo è inammissibile.

Esso non coglie nè censura specificamente la ratio decidendi con la quale la sentenza impugnata ha affermato l’insussistenza di lesioni giustiziabili in concreto, per la ragione che, avendo l’impugnazione trovato parziale accoglimento per la mancata convocazione della conferenza di servizi, non era dimostrata l’esistenza di danni risarcibili, poichè la perdita del bene della vita invocato non sì era definitivamente consolidata, essendo gli impianti potenzialmente ancora autorizzabili all’esito della conferenza di servizi che è strumento volto a realizzare il contraddittorio tra le amministrazioni interessate e, dunque, la concentrazione, celerità ed efficienza dell’azione amministrativa (Cass. 19 settembre 2017, n. 21623); di conseguenza, la sentenza non ha esaminato nel merito la fondatezza della pretesa rìsarcitoria, avendo dichiarato gli appelli inammissibili per genericità ed inconferenza dei motivi.

I ricorrenti reiterano l’obiezione di non poter più beneficiare delle tariffe incentivanti, a causa del sopraggiunto divieto di cui al D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, art. 65, conv. in L. 24 marzo 2012, n. 27, avendo il ritardo procedimentale determinato la perdita della possibilità di ottenerle, senza tuttavia cogliere e censurare la replica diffusamente illustrata nella sentenza impugnata.

Il Consiglio di giustizia amministrativa, infatti, da un lato, ha osservato che l’itinerario argomentativo proposto dai ricorrenti atteneva unicamente al profilo a valle dell’entità del danno astrattamente risarcibile per la perdita delle tariffe di favore, omettendo essi di considerare che il vaglio sulla spettanza delle autorizzazioni richieste avrebbe potuto e dovuto essere compiuto non dal giudice ma solo dall’Amministrazione; dall’altro, il Consiglio ha aggiunto che il richiamo alla disciplina e alle vicende delle tariffe incentivanti era rimasto “del tutto astratto e generico” e che “nemmeno il risarcimento del danno da ritardo relativo a un interesse legittimo pretensivo può essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita”, risultando indimostrata la “spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse”.

Fermo restando la mancanza di censure specifiche e mirate alle surriferite rationes decidendi, il ricorso è ulteriormente inammissibile poichè imputa ai giudici amministrativi un ipotetico error in iudicando che, attenendo all’ambito interno della giurisdizione amministrativa, è incensurabile in sede di legittimità (tra le ultime Cass., Sez. Un., 26 maggio 2020, n. 9777). Il Consiglio di giustizia amministrativa, infatti, ha esercitato la propria giurisdizione, avendo compiuto incensurabili valutazioni in ordine alla legittimità e applicabilità del P.E.A.R.S. nella fattispecie e all’insussistenza di pregiudizi indennizzabili in concreto, in considerazione della natura dei beni asseritamente lesi, in relazione alla vicenda procedimentale riguardante il rilascio dell’autorizzazione unica per la costruzione degli impianti fotovoltaici.

Per altro verso, i ricorrenti, lamentando il mancato annullamento del P.E.A.R.S. e il rigetto della domanda risarcitoria, denunciano, seppure sotto il profilo del radicale stravolgimento delle norme anche comunitarie, un eccesso di potere che è inconfigurabile in astratto. Ed infatti, nella pronuncia di rigetto del giudice amministrativo – la quale si esaurisce nella conferma del provvedimento impugnato e non si sostituisce all’atto amministrativo, conservando l’autorità che lo ha emesso tutti i poteri che avrebbe avuto se l’atto non fosse stato impugnato -, non è ipotizzabile uno sconfinamento nella sfera del merito e, quindi, della discrezionalità e opportunità dell’azione amministrativa nè nella sfera riservata al legislatore, in cui risiede il proprium del ricorso per eccesso di potere giurisdizionale (Cass., Sez. Un., 13 marzo 2019, n. 7207; 17 dicembre 2018, n. 32619).

Il ricorso è dunque inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dichiara il ricorso inammissibile, condanna il ricorrente alle spese, liquidate in Euro 4200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi.

Dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 21 luglio 2020.

Depositato in Cancelleria il 15 settembre 2020