Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1915 del 28/01/2021

Cassazione civile sez. un., 28/01/2021, (ud. 15/09/2020, dep. 28/01/2021), n.1915

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente di Sez. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere –

Dott. NAPOLITANO Lucio – rel. Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 31974/2019 proposto da:

B.C., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA FLAMINIA

388, presso lo studio dell’avvocato SALVATORE MARIA PAPPALARDO,

rappresentata e difesa dagli avvocati GIUSEPPE FIANCHINO, ed ENRICO

CALABRESE;

– ricorrente –

contro

GUARDIA DI FINANZA, OMANDO PROVINCIALE DI AGRIGENTO), ASSESSORATO

REGIONALE DEI BENI CULTURALI E DELL’IDENTITA’ SICILIANA

(SOPRINTENDENZA BENI CULTURALI DI AGRIGENTO), in persona dei

rispettivi legali rappresentanti pro tempore, AGENZIA DEL DEMANIO,

in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 674/2019 del CONSIGLIO DI GIUSTIZIA

AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – PALERMO, depositata il

16/07/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

15/09/2020 dal Consigliere Dott. LUCIO NAPOLITANO;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

MATERA Marcello, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

uditi gli avvocati Enrico Calabrese, Giuseppe Fianchino per la

ricorrente ed Emanuele Manzo, per l’Avvocatura Generale dello Stato.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

La sig.ra B.C. – assumendo di essere conduttrice da anni di porzione di edificio pubblico denominato “(OMISSIS)”, originariamente rientrante nel patrimonio dello Stato e gestito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, successivamente acquisito al demanio statale in conseguenza della dichiarazione d’interesse storico e culturale resa ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 10, comma 1, dal Direttore Generale del Dipartimento dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana – impugnò dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) della Sicilia, chiedendone l’annullamento, i seguenti provvedimenti: a) nota prot. n. …. del 16 marzo 201…, con il quale l’Agenzia del Demanio le intimò, ex art. 823 c.c., il rilascio in via amministrativa dell’immobile demaniale della stessa occupato, denominato “(OMISSIS)”; b) il DDG n. 2406 n. 2406/2014, con allegata relazione storico – artistica, con il quale il Direttore Generale del Dipartimento dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana dichiarò il succitato immobile bene di interesse culturale; c) la nota prot. n…. del 25 marzo 20.., citata nel provvedimento di cui sub b), con la quale l’Agenzia del Demanio aveva richiesto la verifica dell’interesse culturale dell’immobile in oggetto; d) la nota prot. n. …. con la quale l’Agenzia del Demanio ha decretato il passaggio di detto immobile dal patrimonio dello Stato al demanio storico – artistico, unitamente ad ogni ulteriore atto consequenziale o comunque connesso.

La ricorrente deduceva l’esistenza di contratti di locazione intercorsi con l’Amministrazione pubblica, l’ultimo dei quali stipulato l’8 giugno 1984, il cui ultimo rinnovo tacito avrebbe avuto decorrenza dal 27 gennaio 2017, con scadenza nel 2023 al termine dell’ulteriore periodo di durata di sei anni, ciò che avrebbe escluso, secondo l’assunto della ricorrente, che l’Amministrazione potesse azionare i propri poteri di autotutela ex art. 823 c.c., non potendosi ravvisare l’esistenza di un’occupazione abusiva da parte di essa ricorrente, che contestava che l’immobile in oggetto potesse essere qualificato demaniale.

La ricorrente precisava altresì dinanzi al TAR adito di essere venuta a conoscenza dei provvedimenti anteriori all’emanata ingiunzione di rilascio a seguito d’istanza di accesso riscontrata dall’Agenzia del Demanio in data successiva al 21 marzo 2018.

Nel contraddittorio con le Amministrazioni pubbliche di cui in epigrafe, il TAR Sicilia, con sentenza del 3 luglio 2018, n. 1537/2018 Reg. Prov. Coll., in accoglimento della preliminare eccezione di rito formulata dalle Amministrazioni resistenti, che deducevano la sussistenza in materia della giurisdizione del giudice ordinario, dichiarò in dispositivo il ricorso “inammissibile per difetto di giurisdizione”.

Il giudice amministrativo adito ritenne, peraltro, nella parte motiva della sentenza, di aggiungere che, al fine dell’esercizio dell’autotutela possessoria di cui all’art. 823 c.c., comma 2, a mezzo di ordinanza di rilascio di un bene demaniale occupato, “non è sufficiente che il bene sia demaniale o appartenga al patrimonio indisponibile, ma occorre anche che l’occupazione sia abusiva ab origine”, circostanza che il TAR non ritenne sussistente nella fattispecie, affermando che il rapporto avente ad oggetto l’utilizzo dell’immobile da parte della ricorrente “è da ricondursi allo schema del contratto di locazione, la cui proroga ed attuale efficacia è oggetto di contestazione tra le parti”, nel cui ambito l’Amministrazione agisce iure privatorum, al di fuori, quindi, dell’esplicazione di ogni potestà pubblicistica, a ciò conseguendo, secondo quanto testualmente affermato dal TAR Sicilia, “la nullità del provvedimento di rilascio impugnato, perchè adottato in assoluta carenza di potere (…)”.

Detta sentenza fu appellata dalle Amministrazioni pubbliche resistenti dinanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS), nella parte in cui la sentenza di primo grado, in contrasto con la natura di rito della sentenza che aveva accolto l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo adito, aveva poi reso statuizioni astrattamente idonee ad acquisire autorità di giudicato, che assumevano natura di valutazioni sostanziali riguardo al principale provvedimento impugnato dalla sig.ra B., l’ordine di rilascio del 16 marzo 2018, del quale è stata dichiarata la nullità, ed a quelli che il TAR Sicilia ha individuato essere i presupposti applicativi dell’autotutela esecutiva ex art. 823 c.c., comma 2.

Il CGARS, con sentenza n. 674/2019 Reg. Prov. Coll., pubblicata il 16 luglio 2019, accolse l’appello nei termini di cui alla motivazione ivi espressa, osservando che “Una volta dichiarata l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed affermata, in rito, la giurisdizione del giudice ordinario, era infatti precluso al Giudice di prime cure entrare nel merito della questione anche al fine di trarne conseguenze di ordine qualificatorio”, sicchè l’ulteriore declaratoria, nella parte motiva della sentenza impugnata, con specifico riferimento all’ordine di rilascio impugnato dalla B., di “nullità perchè adottato in assoluta carenza di potere” si pone in modo incompatibile “con la declaratoria di insussistenza della propria giurisdizione e l’affermazione secondo cui la questione rientrava nella potestas judicandi del Giudice ordinario”.

Avverso detta sentenza la parte privata ha proposto ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 362 c.p.c., in forza di due motivi.

L’Agenzia del Demanio, l’Assessorato Regionale dei beni Culturali e dell’Identità Siciliana (Soprintendenza di Agrigento) e la Guardia di Finanza (Comando Provinciale di Agrigento) resistono con controricorso.

La ricorrente ha altresì depositato memoria ex art. 378 c.p.c..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia “Violazione dei limiti della giurisdizione del giudice amministrativo – Violazione degli artt. 24 e 111 Cost. – Violazione artt. 103 e 111 Cost. e art. 360 c.p.c., n. 1 e art. 362 c.p.c. ed artt. 9,105 e 110 Cpa”.

Secondo la ricorrente la sentenza impugnata avrebbe avuto l’effetto di aprire “un varco” nella giurisdizione amministrativa, ritenendo le affermazioni rese nella sentenza resa dal giudice di prime cure “del tutto inessenziali ai fini del decidere”, lasciando intendere che i provvedimenti adottati dall’Agenzia del Demanio fossero legittimi, derivando tale legittimità dal provvedimento relativo alla dichiarazione di interesse culturale dell’immobile oggetto della presente controversia, ritenuta dal CGARS espressione del potere autoritativo dell’Assessorato Beni Culturali, come tale non sindacabile dal Giudice ordinario, travolgendo quindi il giudicato formatosi sulla giurisdizione del giudice ordinario, ciò in assenza di impugnazione con specifico motivo avverso il capo di sentenza che statuiva in favore della giurisdizione del giudice ordinario, e ponendosi dunque in aperta violazione dell’art. 9 cod. proc. amm., oltre che dell’art. 105 dello stesso codice, poichè, secondo la ricorrente, il giudice di appello, in conseguenza della pronuncia avente effetto di riforma della statuizione sulla giurisdizione, ai sensi della norma da ultimo citata, ha l’obbligo di rimettere la causa al giudice di primo grado.

2. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia ancora “Violazione dei limiti della giurisdizione del giudice amministrativo Violazione art. 103,110 e 111 Cost., art. 362 c.p.c. e art. 110 Cpa – Falsa applicazione di norme di diritto ex art. 360 c.p.c., n. 3, agli artt. 132,323,324 e 342 c.p.c.”, dolendosi la ricorrente del fatto che, nulla avendo affermato il CGARS in ordine alla giurisdizione, nessun potere giurisdizionale poteva residuare in capo allo stesso giudice per poter riformare la corrispondente porzione della pronuncia di primo grado relativa alla nullità dell’ordine di rilascio per difetto di attribuzione.

3. I due motivi possono essere congiuntamente esaminati, in quanto tra loro intrinsecamente connessi.

3.1. Va premesso che queste Sezioni Unite hanno affermato il principio, cui va assicurata ulteriore continuità, in virtù del quale “Nel caso in cui la P.A. emetta ordinanza di rilascio di un immobile, sul presupposto della sua appartenenza al demanio, ed il privato occupante insorga avverso tale ordinanza, al fine di sentire negare la demanialità ed accertare il proprio diritto di proprietà, la relativa controversia spetta alla cognizione del giudice ordinario, in quanto non investe vizi dell’atto amministrativo, ma si esaurisce nell’indagine sulla titolarità della proprietà e, quindi, è rivolta alla tutela di posizioni di diritto soggettivo. Nè assume rilievo che la causa verta anche sulla natura demaniale o meno del bene o sulla sua estensione, trattandosi di carattere che consegue direttamente dalla legge e non postula l’emanazione di atti amministrativi” (cfr., tra le altre, Cass. SU ord. 9 settembre 2013, n. 20596; Cass. SU 15 marzo 2012, n. 4127).

In relazione a detto principio la pronuncia del TAR Sicilia, nella parte in cui ha declinato la giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quella del giudice ordinario, è dunque corretta.

3.1.1. Nè tale statuizione, diversamente da quanto mostra di ritenere parte ricorrente, è stata in alcun modo intaccata dal giudice amministrativo di appello che – ferma la statuizione circa la devoluzione della controversia alla cognizione del giudice ordinario, appunto in difetto di specifico motivo d’impugnazione da parte delle Amministrazioni ricorrenti, dovendosi pertanto ritenere formato il giudicato interno sulla questione di giurisdizione – si è limitato ad accogliere l’appello delle Amministrazioni nei limiti in cui è stato proposto, di modo che la sentenza del TAR, come testualmente è dato leggere nella sentenza del CGARS in questa sede impugnata, “viene riformata LA nella parte in cui il Giudice di prime cure” dopo aver dichiarato l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione (il carattere grassetto è dell’estensore della presente sentenza), “ha dichiarato l’insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela ex art. 823, comma 3 e la nullità del provvedimento dell’Agenzia del Demanio del 16 marzo 2018”.

3.2. Ne consegue che, non avendo la sentenza impugnata riformato, in punto di pronuncia sulla giurisdizione, la sentenza di primo grado, alcuna violazione è ipotizzabile quanto al disposto dell’art. 109 cod. proc. amm., in ordine alla mancata rimessione della causa al giudice di primo grado.

3.2.1. In sostanza nell’appello proposto dinanzi al CGARS le Amministrazioni ricorrenti si sono limitate a prospettare, stante l’attitudine, peraltro definita dalle stesse Amministrazioni appellanti, “potenziale”, in assenza d’impugnazione, alla formazione del giudicato, della statuizione concernente l’insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela dell’Agenzia del Demanio nell’emissione dell’ordine di rilascio, con conseguente nullità del provvedimento medesimo per carenza di potere.

3.2.2. Si è dedotto quindi, dinanzi al giudice di appello, non un vizio sulla pronuncia del TAR che declinava la propria giurisdizione, ma un error in procedendo, ponendosi la statuizione da ultimo citata in contrasto con la natura in rito della pronuncia che declinava la giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario e, in tali limiti, ha pronunciato la sentenza in questa sede impugnata.

3.3. Ne consegue l’inammissibilità del primo motivo, dovendosi richiamare in proposito la giurisprudenza di questa Corte in tema di sindacato delle Sezioni Unite sulle decisioni del Consiglio di Stato, secondo cui “è configurabile l’eccesso di potere giurisdizionale con riferimento alle regole del processo amministrativo solo nel caso di radicale stravolgimento delle norme di rito, tale da implicare un evidente diniego di giustizia e non già nel caso di mero dissenso del ricorrente nell’interpretazione della legge” (cfr., tra le altre, Cass. SU 30 ottobre 2013, n. 24468; Cass. SU 14 settembre 2012, n. 15428), e dovendosi quindi escludere, alla stregua delle considerazioni sopra esposte, che nella fattispecie in esame possa ravvisarsi un’ipotesi di radicale stravolgimento delle norme di rito regolanti il processo amministrativo.

3.4. Va altresì dichiarata l’inammissibilità, o, in ogni caso l’infondatezza, anche del secondo motivo.

La censura appare affetta da un’intrinseca, irrisolvibile, contraddittorietà.

O, infatti, la sentenza del CGARS, nel riformare, nei limiti sopra indicati, la pronuncia di primo grado, ha inteso ritenere che la pronuncia impugnata, una volta dichiarato il difetto di giurisdizione, si sia poi contraddittoriamente espressa nell’ambito della cognizione da essa stessa riconosciuta come spettante al giudice ordinario con affermazioni che, quantunque rese incidenter tantum, sulla nullità per difetto assoluto di attribuzione dell’atto impugnato, oltre che sulla sussistenza o meno del potere di autotutela del’Autorità demaniale, sono “tali da poter condizionare le future valutazioni rimesse al giudice ordinario” e, per le ragioni espresse innanzi, si esula all’ambito del sindacato della Corte per motivi di giurisdizione ai sensi dell’art. 362 c.p.c., sulle decisioni del giudice amministrativo, ovvero le relative statuizioni, sia che fossero qualificate come cognizione incidentale su diritti, o addirittura, come mero obiter, si porrebbero, come rilevato dalla stessa sentenza del CGARS, come “del tutto inessenziali ai fini del decidere”.

3.4.1. Ne deriverebbe di conseguenza, in ogni caso, ove anche si dovesse propendere per il secondo capo dell’alternativa, l’insussistenza dell’interesse della odierna ricorrente alla proposizione del ricorso per cassazione.

4. Il ricorso va pertanto rigettato.

5. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

PQM

Rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento in favore delle Amministrazioni controricorrenti delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 4.000,00 per compensi, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, il 15 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 28 gennaio 2021

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