Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19110 del 01/08/2017

Cassazione civile, sez. lav., 01/08/2017, (ud. 05/04/2017, dep.01/08/2017),  n. 19110

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere –

Dott. BOGHETICH Elena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 9984-2012 proposto da:

MINISTERO DEL LAVORO E POLITICHE SOCIALI, C.F. (OMISSIS), in persona

del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia ex lege in ROMA,

ALLA VIA DEI PORTOGHESI 12;

– ricorrente –

contro

F.G., C.F. (OMISSIS), M.G. C.F. (OMISSIS),

elettivamente domiciliate in ROMA, VIA VALADIER 36, presso lo studio

dell’avvocato IOLANDA PICCININI, che le rappresenta e difende,

giusta delega in atti;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 2990/2011 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 14/04/2011 R.G.N. 11106/2007;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

05/04/2017 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

FINOCCHI GHERSI Renato, che ha concluso per l’accoglimento del

ricorso;

udito l’Avvocato IOLANDA PICCININI.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. F.G. e M.G., segretari comunali, si avvalsero della procedura di mobilità prevista dal D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465 e, per questa via, in data 18.9.1998 passarono alle dipendenze del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale. Entrata in vigore la l. n. 311 del 2004, chiesero di essere inquadrate nel ruolo unico della dirigenza. L’amministrazione datrice di lavoro rispose negativamente.

2. Le lavoratrici convennero in giudizio il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale dinanzi al Tribunale di Roma, per chiedere il riconoscimento del diritto all’inquadramento nella seconda fascia del ruolo unico dirigenziale del Ministero, ai sensi della l. N. 311 del 2004, art. 49 con decorrenza dal 1.1.2005, la condanna del Ministero al pagamento delle correlate differenze retributive e della retribuzione aggiuntiva correlata alla qualifica di segretario titolare di sede di segreteria convenzionata con decorrenza dal settembre 1998 ed al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale e per perdita di chances.

3. Il Tribunale accolse i ricorsi, riconoscendo alle lavoratrici il diritto all’inquadramento nella seconda fascia del ruolo dirigenziale unico del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, al pagamento delle correlate differenze retributive, della retribuzione aggiuntiva di segreteria convenzionata, e della somma di Euro 20.000,00 a titolo di risarcimento danni.

4. Adita dal Ministero, la Corte d’appello di Roma, con sentenza pubblicata il 14.4.2011, ha confermato la sentenza di primo grado.

5. La Corte territoriale ha affermato l’applicabilità della L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 che prevede, per l’inquadramento nel ruolo unico, tale inteso come ruolo dei dirigenti richiamando il D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 15 e 23 i due presupposti dell’avvenuta prestazione per tre anni del servizio come segretario comunale e dell’avvenuto esercizio dell’opzione per la mobilità verso altra Amministrazione prevista dal D.P.R. n. 465 del 1997, art. 49 in ragione della sussistenza di entrambi i presupposti in capo alle ricorrenti.

6. Ha escluso l’applicabilità dell’art. 1, comma 48, come interpretato autenticamente dalla L. n. 246 del 2005, sul rilievo che detta disposizione riguarda i processi di mobilità che, a differenza di quelli dedotti in giudizio, non si erano ancora conclusi alla data di entrata in vigore della Legge del 2004. Ha, inoltre, affermato che l’unico limite per l’inquadramento nel ruolo unico della dirigenza è costituito, al più, dal superamento del “contingente di cui al comma 96”, al quale il Ministero non aveva, però, fatto alcun riferimento.

7. I motivi di gravame formulati con riguardo alle statuizioni di condanna al risarcimento del danno ed al pagamento della retribuzione aggiuntiva per segreteria convenzionata D.P.R. n. 749 del 1972, ex art. 25 sono stati ritenuti inammissibili dalla Corte territoriale sul rilievo della novità delle questioni ad essi sottese.

8. Avverso detta sentenza il Ministero ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi.

9. F.G. e M.G. hanno resistito con controricorso, illustrato da successive memorie ai sensi dell’art. 378 c.p.c.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

I motivi del ricorso.

10. Con il primo motivo il Ministero denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e falsa applicazione della L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 anche in combinato disposto con l’art. 1, comma 48 stessa legge, nonchè del D.P.R. n. 465 del 1997, artt. 18 e 19, T.U. n. 267 del 2000, art. 101, e D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 33 e 34.

11. Sostiene che la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 non trova applicazione nei confronti dei segretari comunali o provinciali che, alla data della sua entrata in vigore, avendo richiesto di essere messi in mobilità volontaria ai sensi del D.P.R. n. 465 del 1997, art. 18 con istanza presentata entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore di quest’ultimo e senza essere stati posti prima in mobilità ai sensi dell’art. 19 medesimo D.P.R., erano già inquadrati nei ruoli del Ministero e soggetti alla disciplina della contrattazione collettiva del comparto Ministeri. Assume che la Corte territoriale non avrebbe tenuto conto della peculiare disciplina in tema di “disponibilità” e di mobilità, volontaria e di ufficio, dei Segretari Comunali e Provinciali privi di incarico e deduce che alla data di entrata in vigore della L. n. 311 del 2004 esistevano segretari comunali e provinciali cancellati dall’albo e collocati in mobilità di ufficio che prestavano servizio presso una pubblica amministrazione senza esserne inquadrati nei rispettivi ruoli, ai quali aveva fatto riferimento la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 48 per i quali il comma 49 aveva consentito l’inquadramento nei ruoli dirigenziali.

12. Con il secondo motivo il Ministero denuncia, in via subordinata rispetto al primo motivo, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, falsa applicazione della L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 e violazione del D.P.R. n. 108 del 2004, art. 1, comma 1.

13. Lamenta che la Corte territoriale avrebbe errato nell’identificare i “ruoli unici” di cui al comma 49 con quelli dirigenziali, nei quali le lavoratrici avevano chiesto di essere inseriti e assume che il comma 49 dispone solo l’inquadramento dei Segretari di ciascuna qualifica nei ruoli delle qualifiche di destinazione che risultino equivalenti a quella di provenienza, secondo le previsioni contrattuali e, dunque, nei ruoli organici “quale che sia la qualifica rilevante”.

14. Con il terzo motivo il Ministero denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, falsa applicazione dell’art. 437 e 112 c.p.c. Sostiene di avere dedotto nel giudizio di primo grado l’infondatezza della pretesa risarcitoria per mancanza di elementi probatori e della domanda volta al riconoscimento del diritto alla retribuzione aggiuntiva di cui al D.P.R. n. 479, art. 25, comma 5.

Esame dei motivi.

15. Il primo ed il secondo motivo, da trattarsi congiuntamente, perchè correlati alla questione relativa all’interpretazione della L. 30 dicembre 2004, n. 3111, art. 1, comma 49 (finanziaria 2005) sono fondati.

16. La questione – presentando il requisito di particolare importanza previsto dall’art. 374 c.p.c., comma 2, – è stata recentemente decisa dalle Sezioni Unite di questa Corte (sentenze nn. 784, 785, 786/2016).

17. Le Sezioni Unite, effettuando una approfondita ricostruzione del quadro normativo e contrattuale che ha regolato e regola le procedure di mobilità dei segretari comunali (disciplinate, inizialmente, dal D.P.R. n. 465 del 1997, artt. 18 e 19 e successivamente dall’art. 32 del contratto collettivo nazionale di lavoro dei segretari comunali e provinciali 1998-2001, dalla L. 27 luglio 2004, n. 186 che abrogò del D.P.R 465 del 1997, l’art. 18, dalla L. 30 dicembre 2004, n. 311, interpretata autenticamente dalla L. n. 246 del 2005), hanno ritenuto che la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49, – che disciplina la possibilità del reinquadramento e dell’accesso alla dirigenza a seguito del passaggio ad altra P.A. non si applica, alla luce di una interpretazione letterale, sistematica e teleologica della norma, ai segretari comunali o provinciali trasferiti per effetto di procedure di mobilità già esaurite alla data di entrata in vigore della citata legge. La disposizione normativa si riferisce, invero, ai soli processi di mobilità eventuali e futuri, dovendosi ritenere che una diversa interpretazione sarebbe lesiva del principio costituzionale dell’accesso alla P.A. per concorso pubblico, applicabile anche alla dirigenza.

18. Il suddetto circoscritto ambito di applicazione viene ricavato, dalle Sezioni Unite, non solo da elementi testuali della disposizione normativa (quali: l’incipit del comma 49, che rinvia ai processi di mobilità disciplinati dal comma 48; lo stesso comma 48, collegato al blocco delle assunzioni previsto dal comma 47, che detta una disciplina derogatoria rispetto al contratto collettivo di settore 1998-2001 e rivolta al futuro, in quanto delimitata dalle regole che le parti sociali, in sede di rinnovo del contratto collettivo, vorranno adottare; la previsione del limite del contingente di spesa contenuto nel comma 49), ma, altresì, dalla interpretazione sistematica e teleologica della normativa del 2004, che si colloca nell’ambito di un graduale e costante processo di limitazione dell’accesso alla dirigenza delineato sia dal legislatore che dalle parti sociali. Ha osservato che: la regola dettata dal D.P.R. n. 465 del 1997 prevedeva – in caso di passaggio ad altra P.A. – l’attribuzione della qualifica di provenienza; il c.c.n.l. 1998-2001 dei segretari comunali e provinciali ha, da una parte, rivisto il sistema di classificazione e, dall’altra, consentito l’accesso alla dirigenza solamente alle qualifiche più elevate; la legge n. 186 del 2004 ha uniformato la mobilità dei segretari comunali e provinciali alla disciplina generale sulla mobilità dettata dal T.U. sul pubblico impiego (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 30); la L. n. 311 del 2004, interpretata autenticamente dalla L. n. 246 del 2005, ha apportato ulteriori modifiche in senso riduttivo, prevedendo che anche per i segretari comunali e provinciali delle qualifiche più elevate l’accesso alla dirigenza non costituisse più la regola. Ha ritenuto, poi, che interpretare, pertanto, la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 in maniera così estensiva da imporre una generalizzazione dell’accesso alla dirigenza sulla base dei due requisiti ivi previsti (servizio di segretario svolto per almeno tre anni ed esercizio dell’opzione per la mobilità prevista dal D.P.R. n. 465 del 1997) sarebbe fortemente contraddittorio con l’evoluzione normativa e contrattuale riscontrata in materia di mobilità dei segretari comunali e provinciali. Ha anche escluso che potesse invocarsi il principio di conservazione affermato dall’art. 1367 c.c., criterio sussidiario e concernente l’interpretazione degli atti negoziali (e non normativi), anche a fronte della sussistenza di casi, seppur modesti, di procedure di mobilità in atto alla data dell’entrata in vigore della L. n. 311 del 2004.

19. Il Collegio intende dare continuità all’orientamento giurisprudenziale espresso nelle decisioni sopra richiamate, che hanno ribadito le conclusioni alle quali questa Sezione era già pervenuta con le sentenze n. 165/2014, 1047/2014, 1324/2014, orientamento ripreso dalle recenti ordinanze nn. 16521, 12035, 12034, 12033 e 7620 del 2016.

20. Le argomentazioni sviluppate dalle Sezioni Unite resistono alle osservazioni critiche delle controricorrenti, che nella memoria depositata ex art. 378 c.p.c., quanto all’esegesi della norma hanno fatto leva sul tenore letterale della stessa, non decisivo per le ragioni evidenziate nel punto che precede.

21. Parimenti non può essere invocato il processo in atto di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (Legge Delega 7 agosto 2015, n. 124, non seguita dal decreto delegato sulla dirigenza; emendamenti allo schema di decreto legislativo di modifica al T.U. n. 165 del 2001), che prevede una rilevante riorganizzazione dell’amministrazione statale centrale e periferica e, in particolare, interventi sia in materia di dirigenza pubblica sia sulla posizione dei segretari comunali e provinciali.

22. Il quadro normativo attualmente vigente non offre elementi che incidono sull’interpretazione seguita, trattandosi – alla luce dei principi di delega espressi – di modifica e rimodellazione di ampio respiro, che concerne tutti gli assetti del personale della P.A. (con eventuale delega a unificare, sopprimere ovvero istituire ruoli, gradi e qualifiche e rideterminare dotazioni organiche), secondo un criterio di semplificazione e di riconoscimento del merito e della professionalità.

23. L’eccezione di illegittimità costituzionale della L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 in riferimento all’art. 3 Cost. è manifestamente infondata, oltre che per le ragioni già indicate dalle Sezioni Unite (cfr punti 60-64 sentenza n. 784, 59-62 sentenza n. 785, 60-64 sentenza n. 786), per il principio costantemente affermato dalla Corte Costituzionale secondo cui ” lo stesso naturale fluire del tempo è valido elemento diversificatore delle situazioni giuridiche ” (cfr. fra le tante Corte Cost. nn. 61/2010, 170/2009, 94/2009, 341/2007) sicchè non è ipotizzabile ingiustificata disparità di trattamento a fronte di una disciplina differenziata applicata alla stessa categoria di soggetti in momenti temporali diversi.

24. Ragioni analoghe portano ad escludere l’ipotizzato contrasto con il principio di non discriminazione sancito dall’art. 14 CEDU, giacchè, anche a voler prescindere dalla questione dell’applicabilità della norma nelle sole ipotesi in cui vengano in rilievo le altre norme sostanziali della Convenzione preposte a tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (fra le più recenti Corte EDU 7 gennaio 2014, Cusan e Fazzo contro Italia, p. 54; 7 febbraio 2013, Fabris contro Francia, p. 47; 22 marzo 2012, Konstantin Markin contro Russia), la giurisprudenza della Corte è costante nell’affermare che una disparità di trattamento è discriminatoria solo qualora “manchi di una giustificazione oggettiva e ragionevole”, “quando non persegua un fine legittimo” ovvero non sussista “un rapporto di ragionevole proporzionalità tra i mezzi impiegati ed il fine perseguito” (Corte EDU 7 gennaio 2014, Cusan e Fazzo contro Italia, p. 59; 25 ottobre 2005, Niedzwiecki contro Germania; 27 marzo 1998, Petrovic contro Austria, p. 30; 1 febbraio 2000, Mazurek contro Francia, p. 46 e 48).

25. Dette condizioni difettano nella fattispecie perchè l’inquadramento delle controricorrenti è stato disposto nel rispetto della normativa all’epoca vigente, in relazione alla quale il diritto di opzione era stato esercitato, per cui nessuna compromissione dei diritti riconosciuti dalla Carta può essere ravvisata, posto che il trattamento più favorevole per gli appartenenti alla categoria, invocato quale termine di comparazione, è sopravvenuto in un momento in cui la procedura di mobilità si era conclusa, il che esclude ogni profilo discriminatorio della disciplina.

26. Non può trovare accoglimento la richiesta di rinvio del procedimento in attesa di interventi legislativi, che parte resistente prospetta essere in corso, intesi a definire la posizione dei segretari comunali interessati dal contenzioso in esame, poichè le circostanze dedotte a sostegno della richiesta non fanno apparire certa nè imminente la risoluzione della questione.

27. Al riguardo giova pure ricordare che il principio della ragionevole durata del processo, che ha rilievo costituzionale (art. 111 Cost., comma 2, seconda parte), impone al giudice, ai sensi degli artt. 175 e 127 c.p.c., di evitare attività processuali non giustificate dalla struttura dialettica del processo e, in particolare, dal rispetto del principio del contraddittorio, da garanzie di difesa e dal diritto alla partecipazione al processo, in condizioni di parità, dei soggetti nella cui sfera giuridica l’atto finale è destinato a esplicare i propri effetti (cfr. Cass. n. 3189 del 2012; conf. Cass. 20422 del 2012). Ne consegue che al giudice è impedito di adottare provvedimenti che, senza utilità per il diritto di difesa o per il rispetto del contraddittorio, ritardino inutilmente la definizione del giudizio, imponendogli un particolare rigore nel bilanciamento delle opposte ragioni, soprattutto nel giudizio di cassazione, caratterizzato da impulso d’ufficio (cfr. sent. n. 3189/12 cit.).

28. Dalle considerazioni svolte consegue l’accoglimento del primo, del secondo motivo di ricorso.

29. Sulla scorta delle medesime considerazioni deve essere accolto il terzo motivo di ricorso, nella parte in cui è censurata la statuizione relativa alla domanda risarcitoria, intimamente correlata alla pretesa, infondata per quanto osservato innanzi, di inquadramento nella qualifica dirigenziale. Pretesa che il Ministero aveva negato in radice in sede di gravame.

30. Il terzo motivo di ricorso, nella parte in cui è denunciata la violazione degli artt. 437 e 112 c.p.c., per avere la Corte territoriale dichiarato inammissibile per novità il motivo di appello relativo alla domanda di pagamento della retribuzione aggiuntiva di cui al D.P.R. n. 749 del 1972, art. 25, comma 5 è inammissibile.

31. Il ricorrente, infatti, non ha depositato unitamente al ricorso per cassazione, nè ha fornito indicazioni utili per il loro facile rinvenimento nel presente giudizio, l’atto di appello e la memoria di costituzione nel giudizio di primo grado, in contrasto con i principi sanciti dall’art. 366 c.p.c., comma 2, n. 6, e art. 369 c.p.c., comma 1, n. 4. Tali disposizioni impongono al ricorrente, ove siano in gioco atti processuali ovvero documenti o prove orali, la cui valutazione debba essere fatta ai fini dello scrutinio di un vizio di violazione di legge, ex art. 360 c.p.c., n. 3, di carenze motivazionali, ex art. 360 c.p.c., n. 5, o di un error in procedendo, ai sensi dei nn. 1, 2 e 4 della medesima norma, di allegare tali atti al ricorso ovvero di riprodurre il contenuto dell’atto o della prova orale o documentale, quanto meno nei passaggi salienti e significativi, e di indicarne l’esatta allocazione nel fascicolo d’ufficio o in quello di parte, rispettivamente acquisito o prodotto in sede di giudizio di legittimità (Cass.SSUU 22726/2011; Cass.5543/2017, 5314/2017, 19157/2012, 6937/2010, 15808/2008, 12239/2007). Tali principi valgono anche per la deduzione di errores in procedendo: questa Corte ha infatti precisato che, anche nel caso in cui vengano dedotti errores in procedendo, rispetto ai quali il giudice di legittimità è anche giudice del fatto con la conseguenza che gli è consentito l’esame diretto degli atti, tale esame è pur sempre circoscritto a quegli atti ed a quei documenti che la parte abbia specificamente indicato ed allegato, secondo le forme previste dagli arti. 366 e 369 cit. (Cass. Sez. Un., 22 maggio 2012, n. 8077).

32. Sulla scorta delle considerazioni svolte, la sentenza impugnata va cassata e, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., vanno rigettate nel merito le domande volte all’accertamento del diritto delle controricorrenti all’inquadramento nella seconda fascia del ruolo unico dirigenziale del Ministero, ai sensi della L. n. 311 del 2004, art. 49 con decorrenza dal 1.1.2005 ed alla condanna del Ministero al risarcimento del danno. Va dichiarata l’inammissibilità del terzo motivo del ricorso nella parte relativa alla retribuzione aggiuntiva correlata alla qualifica di segretario titolare di sede di segreteria convenzionata con decorrenza dal settembre 1998.

33. Le spese dei giudizi di merito vanno compensate nella misura pari a 3/4 e poste a carico del Ministero nel residuo 1/4 e vanno compensate in misura integrale in ordine al giudizio di legittimità.

PQM

LA CORTE

Accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione.

Cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda limitatamente al riconoscimento del diritto all’inquadramento nella seconda fascia del ruolo unico dirigenziale del Ministero e alla condanna del Ministero al risarcimento del danno. Compensa le spese dei giudizio di merito nella misura di 3/1 e condanna il Ministero alla refusione del residuo 1/4, liquidato in Euro 1050,00 per ciascuno dei giudizi di merito, oltre 15% per rimborso spese generali forfettarie, oltre IVA e CPA. Compensa le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 24.5.2017 e 14 giugno 2017.

Depositato in Cancelleria il 1 agosto 2017