Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19109 del 01/08/2017

Cassazione civile, sez. lav., 01/08/2017, (ud. 05/04/2017, dep.01/08/2017),  n. 19109

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amalia – rel. Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 12161-2013 proposto da:

MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI, C.F. (OMISSIS), in

persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso

dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia

ex lege in ROMA, ALLA VIA DEI PORTOGHESI 12;

– ricorrente –

contro

S.M., C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliata in

ROMA, VIA A. BERTOLONI 41, presso lo studio dell’avvocato GIUSEPPE

GUANCIOLI, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato

ALVISE MORO, giusta delega in atti;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 56/2013 della CORTE D’APPELLO di BRESCIA,

depositata il 02/02/2013 R.G.N. 354/2012;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

05/04/2017 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

FINOCCHI GHERSI Renato, che ha concluso per l’accoglimento del

ricorso;

udito l’Avvocato ALVISE MORO.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. S.M., segretaria comunale transitata alle dipendenze del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, entrata in vigore la L. n. 311 del 2004, convenne in giudizio del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale dinanzi al Tribunale di Bergamo, per chiedere il riconoscimento del diritto all’inquadramento nella seconda fascia del ruolo unico dirigenziale del Ministero, ai sensi della L. n. 311 del 2004, art. 49 e la condanna del Ministero al pagamento delle differenze retributive.

2. Il Tribunale accolse il ricorso, riconobbe il diritto della S. all’inquadramento nella seconda fascia del ruolo dirigenziale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e condannò quest’ultimo al pagamento delle differenze retributive, nei limiti della prescrizione quinquennale.

3. Adita dal Ministero, la Corte d’appello di Brescia, con la sentenza n. 56 in data 12.2.2013, ha confermato la sentenza di primo grado.

4. Per quanto oggi rileva, la Corte territoriale ha ritenuto applicabile la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 in ragione della sussistenza in capo alla S. dei presupposti dell’avvenuta prestazione per tre anni del servizio come segretario comunale, dell’avvenuto esercizio dell’opzione per la mobilità verso altra Amministrazione prevista dal D.P.R. n. 465 del 1997, art. 18 dell’inquadramento nei ruoli del Ministero con decorrenza dal 29.10.2000.

5. Ha ritenuto che la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 trova applicazione anche nei confronti dei segretari comunali e provinciali trasferiti prima della entrata in vigore della legge e tanto in considerazione del dato letterale costituito dal richiamo contenuto in detta disposizione al processo di mobilità di cui al comma 48, del fatto che l’espressione “prestano servizio” era collegata con l’espressione “che si sono avvalsi della facoltà di cui al l’art. 18 Regolamento di cui al D.P.R. n. 465 del 1997”, del fatto che le parole “sono inquadrati” contenuta nel comma 49, da leggersi in connessione con le parole “prestano servizio”, evidenziano che la prestazione di servizio cui si riferisce il comma 49 non è la prestazione di servizio transitoria del segretario che, collocato in mobilità, era stato comandato presso altra amministrazione, ma quella stabile propria del Segretario passato alle dipendenze dell’Amministrazione.

6. Infine ha ritenuto che il comma 49 aveva inteso eliminare le disparità di trattamento, prevista nei precedenti procedimenti di mobilità.

7. Avverso detta sentenza il Ministero ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo.

8. S.M. ha resistito con controricorso ed ha depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

9. Con unico motivo il Ministero denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione del combinato disposto della L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 49 e 48, del D.P.R. n. 465 del 1997, artt. 18 e 19, T.U. n. 267 del 2000, art. 101 e del D.Lgs. 165 n. del 2001, artt. 33 e 34.

10. Lamenta che la Corte territoriale non avrebbe tenuto conto dell’intero quadro normativo di riferimento e, in particolare della complessa disciplina della mobilità dei segretari comunali e provinciali evidenziando che sulla scorta di quest’ultima alla data di entrata in vigore della L. n. 311 del 2004 esistevano segretari comunali e provinciali cancellati dall’Albo e collocati in mobilità di ufficio che prestavano servizio presso una Pubblica Amministrazione senza essere inquadrati nei ruoli della stessa.

11. Sostiene che l’art. 1, comma 48 prevede l’ipotesi generale dei segretari in mobilità di ufficio e provvisoriamente collocati (anche in “peius”) presso altra Amministrazione e che, contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza impugnata, la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 non trova applicazione nei confronti dei segretari comunali o provinciali che, al pari della S., alla data della sua entrata in vigore, avendo richiesto di essere messi in mobilità volontaria ai sensi del D.P.R. n. 465 del 1997, art. 18 erano già inquadrati nei ruoli del Ministero e soggetti alla disciplina del comparto Ministeri.

12. In via preliminare, va rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, formulata dalla controricorrente sull’assunto della genericità delle censure in quanto il Ministero, dopo avere ripercorso in maniera compiuta lo svolgimento del processo nei gradi del giudizio di merito, ha dato conto dei fatti di causa ed ha compiutamente ricostruito il quadro normativo di riferimento in specifico confronto con le argomentazioni spese nella sentenza impugnata rendendo chiari i motivi di censura.

13. Va al riguardo ribadito l’orientamento giurisprudenziale di questa Corte secondo cui l’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 3, nella parte in cui impone la “esposizione sommaria dei fatti di causa” non richiede nè la pedissequa riproduzione dell’intero, letterale contenuto degli atti processuali, nè che “si dia meticoloso conto di tutti i momenti nei quali la vicenda processuale s’è articolata”, essendo sufficiente una sintesi della vicenda “funzionale alla piena comprensione e valutazione delle censure mosse alla sentenza impugnata” (Cass. SSUU 5698/2012).

Esame del motivo.

14. Il ricorso è fondato.

15. Va in primo luogo precisato che, diversamente da quanto inammissibilmente dedotto dalla S. solo nella memoria depositata ai sensi dell’art. 378 c.p.c., il trasferimento della medesima nei ruoli del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali si è realizzato, come accertato dalla Corte territoriale (sentenza impugnata, pg. 3 secondo capoverso), con statuizione non oggetto di alcuna censura, e come precisato dalla stessa S. nel controricorso (pg. 1 punto 1) all’esito della manifestazione del diritto di opzione previsto dal D.P.R. n. 465 del 1997, art. 18 e non per effetto di unilaterale qualificazione della istanza di trasferimento da parte dell’Amministrazione.

16. La questione relativa alla interpretazione della L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 48 e 49, e della sua applicabilità anche alle procedure di mobilità già concluse alla data di entrata in vigore della nuova normativa, presentando il requisito di particolare importanza previsto dall’art. 374 c.p.c., comma 2, è stata recentemente decisa dalle Sezioni Unite di questa Corte (sentenze nn. 784, 785, 786/2016).

17. Le Sezioni Unite, effettuando una approfondita ricostruzione del quadro normativo e contrattuale che ha regolato e regola le procedure di mobilità dei segretari comunali (disciplinate, inizialmente, dal D.P.R. n. 465 del 1997, artt. 18 e 19 e successivamente dall’art. 32 del contratto collettivo nazionale di lavoro dei segretari comunali e provinciali 1998-2001, dalla L. 27 luglio 2004, n. 186 che abrogò del D.P.R. n. 465 del 1997, l’art. 18, dalla L. 30 dicembre 2004, n. 311, interpretata autenticamente dalla L. 246 del 2005) hanno ritenuto che la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 – che disciplina la possibilità del reinquadramento e dell’accesso alla dirigenza a seguito del passaggio ad altra P.A. non si applica, alla luce di una interpretazione letterale, sistematica e teleologica della norma, ai segretari comunali o provinciali trasferiti per effetto di procedure di mobilità già esaurite alla data di entrata in vigore della citata legge. La disposizione normativa si riferisce, invero, ai soli processi di mobilità eventuali e futuri, dovendosi ritenere che una diversa interpretazione sarebbe lesiva del principio costituzionale dell’accesso alla P.A. per concorso pubblico, applicabile anche alla dirigenza.

18. Il suddetto circoscritto ambito di applicazione è stato desunto, dalle Sezioni Unite, non solo da elementi testuali della disposizione normativa (quali: l’incipit del comma 49, che rinvia ai processi di mobilità disciplinati dal comma 48; lo stesso comma 48, collegato al blocco delle assunzioni previsto dal comma 47, che detta una disciplina derogatoria rispetto al contratto collettivo di settore 1998-2001 e rivolta al futuro, in quanto delimitata dalle regole che le parti sociali, in sede di rinnovo del contratto collettivo, vorranno adottare; la previsione del limite del contingente di spesa contenuto nel comma 49) ma, altresì, da una interpretazione sistematica e teleologica della normativa del 2004, che si colloca nell’ambito di un graduale e costante processo di limitazione dell’accesso alla dirigenza delineato sia dal legislatore che dalle parti sociali. Invero, la regola dettata dal D.P.R. n. 465 del 1997 prevedeva – in caso di passaggio ad altra P.A. – l’attribuzione della qualifica di provenienza; il c.c.n.l. 1998-2001 dei segretari comunali e provinciali ha, da una parte, rivisto il sistema di classificazione e, dall’altra, consentito l’accesso alla dirigenza solamente alle qualifiche più elevate; la L. n. 186 del 2004 ha uniformato la mobilità dei segretari comunali e provinciali alla disciplina generale sulla mobilità dettata dal T.U. sul pubblico impiego (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 30); la L. n. 311 del 2004, interpretata autenticamente dalla L. n. 246 del 2005, ha apportato ulteriori modifiche in senso riduttivo, prevedendo che anche per i segretari comunali e provinciali delle qualifiche più elevate l’accesso alla dirigenza non costituisse più la regola. Interpretare, pertanto, la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 in maniera così estensiva da imporre una generalizzazione dell’accesso alla dirigenza sulla base dei due requisiti ivi previsti (servizio di segretario svolto per almeno tre anni ed esercizio dell’opzione per la mobilità prevista dal D.P.R. n. 465 del 1997) risulterebbe fortemente contraddittorio con l’evoluzione normativa e contrattuale riscontrata in materia di mobilità dei segretari comunali e provinciali. Nè può correttamente invocarsi il principio di conservazione affermato dall’art. 1367 c.c., criterio sussidiario e concernente l’interpretazione degli atti negoziali (e non normativi), anche a fronte della sussistenza di casi, seppur modesti, di procedure di mobilità in atto alla data dell’entrata in vigore della L. n. 311 del 2004.

19. Il Collegio intende dare continuità all’orientamento giurisprudenziale espresso nelle decisioni sopra richiamate, che hanno ribadito le conclusioni alle quali questa Sezione era già pervenuta con le sentenze n. 165/2014, 1047/2014, 1324/2014, orientamento ripreso dalle recenti ordinanze nn. 16521, 12035, 12034, 12033 e 7620 del 2016.

20. Le argomentazioni sviluppate dalle Sezioni Unite resistono alle osservazioni critiche della controricorrente, che nella memoria depositata ex art. 378 c.p.c., quanto all’esegesi della norma, ha fatto leva, oltrechè sulla dedotta unilaterale qualificazione della domanda di trasferimento (cfr. 15 di questa sentenza), sulla diposizione contenuta nell’art. 32 del CCNL, non decisiva per le ragioni evidenziate nel punto che precede.

21. Parimenti non può essere invocato il processo in atto di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (Legge Delega 7 agosto 2015, n. 124, non seguita dal decreto delegato sulla dirigenza; emendamenti allo schema di decreto legislativo di modifica al T.U. n. 165 del 2001), che prevede una rilevante riorganizzazione dell’amministrazione statale centrale e periferica e, in particolare, interventi sia in materia di dirigenza pubblica sia sulla posizione dei segretari comunali e provinciali.

22. Il quadro normativo attualmente vigente non offre elementi che incidono sull’interpretazione seguita, trattandosi – alla luce dei principi di delega espressi – di modifica e rimodellazione di ampio respiro, che concerne tutti gli assetti del personale della P.A. (con eventuale delega a unificare, sopprimere ovvero istituire ruoli, gradi e qualifiche e rideterminare dotazioni organiche), secondo un criterio di semplificazione e di riconoscimento del merito e della professionalità.

23. Non è ravvisabile alcun contrasto della L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 con l’art. 3 Cost., oltre che per le ragioni già indicate dalle Sezioni Unite (cfr punti 60-64 sentenza n. 784, 59-62 sentenza n. 785, 60-64 sentenza n. 786), per il principio costantemente affermato dalla Corte Costituzionale secondo cui ” lo stesso naturale fluire del tempo è valido elemento diversificatore delle situazioni giuridiche” (cfr. fra le tante Corte Cost. nn. 61/2010, 170/2009, 94/2009, 341/2007) sicchè non è ipotizzabile ingiustificata disparità di trattamento a fronte di una disciplina differenziata applicata alla stessa categoria di soggetti in momenti temporali diversi.

24. Ragioni analoghe portano ad escludere qualsiasi contrasto con il principio di non discriminazione sancito dall’art. 14 CEDU, giacchè, anche a voler prescindere dalla questione dell’applicabilità della norma nelle sole ipotesi in cui vengano in rilievo le altre norme sostanziali della Convenzione preposte a tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (fra le più recenti Corte EDU 7 gennaio 2014, Cusan e Fazzo contro Italia, p. 54; 7 febbraio 2013, Fabris contro Francia, p. 47; 22 marzo 2012, Konstantin Markin contro Russia), la giurisprudenza della Corte è costante nell’affermare che una disparità di trattamento è discriminatoria solo qualora “manchi di una giustificazione oggettiva e ragionevole”, “quando non persegua un fine legittimo” ovvero non sussista “un rapporto di ragionevole proporzionalità tra i mezzi impiegati ed il fine perseguito” (Corte EDU 7 gennaio 2014, Cusan e Fazzo contro Italia, p. 59; 25 ottobre 2005, Niedzwiecki contro Germania; 27 marzo 1998, Petrovic contro Austria, p. 30; 1 febbraio 2000, Mazurek contro Francia, p. 46 e 48).

25. Dette condizioni difettano nella fattispecie perchè l’inquadramento della controricorrente è stato disposto nel rispetto della normativa all’epoca vigente, in relazione alla quale il diritto di opzione era stato esercitato, per cui nessuna compromissione dei diritti riconosciuti dalla Carta può essere ravvisata, posto che il trattamento più favorevole per gli appartenenti alla categoria, invocato quale termine di comparazione, è sopravvenuto in un momento in cui la procedura di mobilità si era conclusa, il che esclude ogni profilo discriminatorio della disciplina.

26. Non può trovare accoglimento la richiesta di rinvio del procedimento in attesa di interventi legislativi, che parte resistente prospetta essere in corso, intesi a definire la posizione dei segretari comunali interessati dal contenzioso in esame, poichè le circostanze dedotte a sostegno della richiesta non fanno apparire certa nè imminente la risoluzione della questione.

27. Al riguardo giova pure ricordare che il principio della ragionevole durata del processo, che ha rilievo costituzionale (art. 111 Cost., comma 2, seconda parte), impone al giudice, ai sensi degli artt. 175 e 127 c.p.c., di evitare attività processuali non giustificate dalla struttura dialettica del processo e, in particolare, dal rispetto del principio del contraddittorio, da garanzie di difesa e dal diritto alla partecipazione al processo, in condizioni di parità, dei soggetti nella cui sfera giuridica l’atto finale è destinato a esplicare i propri effetti (Cass. nn. 20422 e 3189 del 2012). Ne consegue che al giudice è impedita l’adozione di provvedimenti che, senza utilità per il diritto di difesa o per il rispetto del contraddittorio, ritardino inutilmente la definizione del giudizio, essendo imposto un particolare rigore nel bilanciamento delle opposte ragioni, soprattutto nel giudizio di cassazione, caratterizzato da impulso d’ufficio (Cass. n. 3189 del 2012).

28. Sulla scorta delle considerazioni svolte, in accoglimento del ricorso, va cassata la sentenza impugnata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 2, la controversia deve essere decisa nel merito con il rigetto, in base al principio di diritto su enunciato, della domanda introduttiva del giudizio.

29. Le ragioni che hanno portato all’intervento delle Sezioni unite, giustificano la compensazione delle spese dell’intero processo.

PQM

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l’originario ricorso.

Dichiara interamente compensate le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 24 maggio 2017.

Depositato in Cancelleria il 1 agosto 2017