Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19067 del 28/09/2016


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Cassazione civile sez. un., 28/09/2016, (ud. 19/07/2016, dep. 28/09/2016), n.19067

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. DI AMATO Sergio – Presidente di Sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. SPIRITO Angelo – Presidente di Sez. –

Dott. IACOBELLIS Marcello – Presidente di Sez. –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – rel. Consigliere –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso (iscritto al n.r.g. 26698/14) proposto da:

Avv. Prof G.D., (c.f.: (OMISSIS)), stante in giudizio in

proprio nonchè rappresentato e difeso, giusta mandato a margine del

ricorso, dall’avv. Prof. Federico Tedeschini; con domicilio eletto

presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Largo Messico n. 7;

– ricorrente –

contro

Università Degli Studi di (OMISSIS), in persona del Rettore pro

tempore prof. C.P., all’uopo autorizzato con Decreto

Rettoriale n. 1599 del 2 dicembre 2014; rappresentata e difesa, in

forza di procura a margine del controricorso, dall’avv. Gabriele

Pafundi unitamente all’avv. Luigi Cocchi; con domicilio eletto

presso lo studio del primo difensore in Roma, viale Giulio Cesare n.

14/4 scala A;

– controricorrente –

nonchè nei confronti di:

Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca;

– intimato –

avente ad oggetto impugnazione per motivi attinenti alla

giurisdizione della sentenza n. 3400 del 2014, resa il 4 luglio 2014

dalla sesta sezione del Consiglio di Stato, non notificata;

Udita la relazione della causa resa alla pubblica udienza del 19

luglio 2016 dal Consigliere Relatore Dott. Bruno Bianchini;

Uditi gli avv.ti Francesco Da Riva Grechi – con delega dell’avv.

Tedeschini – per il ricorrente, nonchè l’avv. Pafundi per

l’Università di (OMISSIS)

Udite le conclusioni del P.M., in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. PRATIS Pierfelice, che ha chiesto il rigetto del

ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1 – Il prof. G., impugnò innanzi al TAR Liguria i provvedimenti – primo fra quello attinente all’adozione del nuovo Statuto – con i quali l’università degli Studi di (OMISSIS), in conseguenza delle modifiche organizzative adottate dall’Ateneo in attuazione della L. n. 240 del 2010, aveva costituito la Scuola di Scienze Sociali – e non anche un’autonoma Scuola per la disciolta facoltà di Giurisprudenza – così determinando la perdita di identità della Facoltà presso la quale per anni aveva insegnato;

2 – L’adito Tribunale amministrativo regionale rigettò nel merito il ricorso; contro tale decisione il G. propose appello innanzi al Consiglio di Stato che, con sentenza n. 3.400 del 2014, lo dichiarò inammissibile – censurando la precedente decisione che, invece, aveva valutato il merito del ricorso – in quanto giudicò che la stessa posizione soggettiva di docente fatta valere per la proposizione dell’originario ricorso, non potesse dirsi direttamente incisa dal nuovo assetto gestionale – come invece lo sarebbero state le qualifiche ordinamentali di Preside di Facoltà o di Direttore di Dipartimento -, di tal chè lo stesso ricorrente aveva precisato che la propria impugnativa era diretta a ripristinare la previgente organizzazione, nell’interesse dell’Università di (OMISSIS) alla propria razionale ed efficiente organizzazione interna, rispettosa dei principi di autonomia universitaria e dell’autonomia e dell’identità della Facoltà di Giurisprudenza; il medesimo Consiglio di Stato negò di conseguenza l’esistenza di uno specifico interesse ad agire in capo al G., che potesse dirsi pregiudicato dal nuovo assetto organizzativo; mise infine in rilievo che lo Statuto dell’Università era stato approvato con il voto favorevole anche del prof G. che, di conseguenza, non poteva andare contro il fatto proprio.

3 – Il G. ha proposto ricorso à sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, contro tale decisione, facendo valere quattro motivi di impugnazione e sollecitando, con il quinto rilievo, il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea affinchè si pronunci sulla sussistenza o meno di una tutela effettiva giudiziaria, laddove si rinvengano nel sistema nazionale limiti intrinseci al ricorso pregiudicando, secondo l’assunto del ricorrente, il diritto ad una decisione sul merito.

5 – l’Università di (OMISSIS) ha proposto controricorso, illustrato da memoria; il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – parte del giudizio amministrativo – è stato raggiunto da notifica del ricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

p.1 – Il ricorrente ribadisce innanzi tutto l’ammissibilità della propria azione innanzi alle Sezioni Unite, nonostante il fatto che il disposto dell’art. 111 Cost., comma 8, limiti l’impugnazione contro le decisioni del Consiglio di Stato alle sole questioni di giurisdizione, assumendo che, diversamente opinando, la propria posizione sostanziale rimarrebbe priva di tutela, con ciò vulnerandosi il diritto, costituzionalmente e convenzionalmente riconosciuto, ad una effettiva tutela innanzi all’autorità giudiziaria (art 47 della Carta dei Diritti dell’Unione Europea e artt 6 e 13 CEDU).

p.1.a – Al fine di pervenire a tale risultato interpretativo il ricorrente assume innanzi tutto che da tempo, nella giurisprudenza di questa Corte, si sarebbe assistito ad un superamento del tradizionale discrimine tra limiti esterni della giurisdizione amministrativa – sindacabili in sede di legittimità per difetto di giurisdizione o per eccesso di potere giurisdizionale – e limiti interni ad essa, non sindacabili innanzi alla Cassazione, tra i quali gli errores in judicando vel in procedendo; sostiene in proposito che in plurime sentenze sarebbe stata fatta rientrare nella materia involgente i limiti della giurisdizione ogni decisione che si fosse sostanziata in un rifiuto, da parte del giudice amministrativo, dell’esercizio della (propria) giurisdizione, manifestato nella illegittima identificazione di inesistenti limiti interni alla stessa; nella stessa direzione si porrebbe la tendenza interpretativa di legittimità ad ampliare il concetto stesso di “limiti esterni” della giurisdizione medesima.

p.2 – Con il successivo ed articolato motivo – che peraltro costituisce svolgimento argomentativo delle premesse sopra esposte – si assume che la pronuncia del Consiglio di Stato sarebbe viziata per omesso esercizio della giurisdizione e ciò sotto tre profili: perchè la sentenza sarebbe sorretta da una motivazione contraddittoria o del tutto assente e basata su un sostanziale travisamento dei fatti; per la sussistenza della violazione degli artt 24, 103, 111, 113 e 117 Cost.; degli artt. 6 e 13 della convenzione sui diritti dell’Uomo – in acronimo: CEDU – nonchè dell’art. 47 della Carta Dei diritti dell’Unione Europea in materia di effettività della tutela giurisdizionale e di tutela del diritto di difesa per violazione della norma che assicura l’impugnazione in Cassazione delle pronunce dei Giudici speciali per motivi attinenti alla giurisdizione “in relazione alla violazione dell’art. 35 codice del processo amministrativo e dell’art. 81 c.p.c.”.

p.p. 3-4 – Identiche violazioni di legge vengono poste sia alla base del terzo motivo, in cui il vizio di motivazione viene denunciato con riferimento alla contraddittorietà ed al travisamento di cui sarebbe rimasto affetto il ragionamento del Consiglio di Stato, sia del quarto mezzo, attinente esclusivamente alla condanna alle spese.

p. 5 – In via subordinata poi il ricorrente sollecita il rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE con riferimento all’art. 47 della Carta di Nizza – previa sospensione del giudizio – al fine di far acclarare se il “diritto ad un ricorso effettivo ed ad un giudice imparziale” debba essere interpretato quale “diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e quindi, ad una decisione nel merito del ricorso proposto, all’esercizio del quale diritto ostano limiti posti dalle Corti nazionali, derivanti dal riparto interno della giurisdizione, con conseguente possibilità per la Corte di Cassazione, quale giudice della giurisdizione, di sindacare comunque le sentenze del giudice amministrativo, sotto il profilo del corretto esercizio della giurisdizione e del diritto alla effettività della tutela giurisdizionale.

p. 6 – I vari motivi o profili possono essere congiuntamente esaminati in quanto strettamente connessi in via logica ed argomentativa.

p. 6.a – Va innanzi tutto messo in rilievo che il ricorrente utilizza un evidente paralogismo – utilizzando a conferma della propria argomentazione ciò che invece forma oggetto della verifica interpretativa – allorchè afferma la sussistenza delle condizioni dell’azione e da tale statuizione apodittica trae la conclusione che, stante l’evidenza delle stesse, l’avere emesso una pronuncia di inammissibilità, costituirebbe, per ciò solo, un rifiuto di giurisdizione.

p. 6.b – Va altresì sottolineato che l’esame delle decisioni poste a base del preteso “superamento” del concetto dei limiti esterni alla giurisdizione – come tali sindacabili dalla Cassazione a mente dell’art. 111 Cost., comma 8 (sono citate Cass. Sez. Un. nn.: 23302 del 2011; 26583 del 2013; 1013 del 2014; 2910 del 2014;) non conduce al risultato ermeneutico esposto nel ricorso, atteso che tali arresti ribadiscono che il sindacato di legittimità delle Sezioni Unite può trovare ingresso sol quando il giudice amministrativo abbia fallacemente affermato di essere carente del potere giurisdizionale – di juris dicere – in via generale per tutte le controversie che attengano a quella materia, il che è esattamente il contrario di quanto deciso dal Consiglio di Stato il quale, tra l’altro, non ha affermato la erroneità del TAR per aver deciso fuori delle materie conoscibili dal giudice amministrativo – e dunque, negando la giurisdizione -, ma, solo, che prima di pervenire a tale esercizio di giurisdizione, si sarebbe dovuta verificare la sussistenza delle condizioni dell’azione, le quali, per definizione, sono suscettibili di atteggiarsi in modo diverso in relazione ai particolari interessi di cui ciascuno è portatore e sicuramente attengono ai limiti interni della giurisdizione: vedi ex multis: Cass. Sez. Un. n. 20413 del 2015 in materia di legittimazione ad agire.

p. 6.c – Va poi esclusa l’esistenza di una lesione al principio della effettività della tutela giurisdizionale in quanto le istanze di revisione del nuovo Statuto universitario di cui il ricorrente si è fatto portatore sono state esaminate e decise in ben due gradi di giudizio innanzi al giudice amministrativo, con esiti parzialmente difformi ma attinenti sempre al merito – comprendendo in detto termine non già solo l’esame della specifica censura bensì anche, e primariamente, la verifica che questa fosse inerente ad una differenziata e tutelabile situazione di interesse legittimo.

p. 6.b.1 – Ne consegue che ai fini della sussistenza di una effettiva tutela costituzionalmente e convenzionalmente garantita di posizioni giuridiche soggettive (in questo caso: fatte valere innanzi al giudice amministrativo), non è necessario che la decisione finale di quest’ultimo sia sottoposta ad un novellato controllo, esteso alle ragioni della pronuncia di inammissibilità, sempre che quest’ultima non escluda l’esistenza di un potere giurisdizionale, in capo ad ogni giudice amministrativo, di decidere su analoghe questioni: in questi termini va interpretata la sentenza della Gran Chambre della Corte di Giustizia nella causa Unibet del 2007 in cui, appunto, si è sottolineato che spetta ai giudici nazionali di interpretare le modalità procedurali applicabili ai ricorsi di cui essi sono investiti, quali l’esigenza di un rapporto giuridico concreto tra il ricorrente e lo Stato; da ciò si ricava la ragione sistematica della specifica e mirata tutela che, una volta garantito l’esame dell’impugnazione innanzi ai giudici amministrativi, viene riservata alle sole questioni di giurisdizione innanzi alle Sezioni Unite della Cassazione.

p. 6.c – Posto quanto precede, ne consegue che se e come la valutazione delle emergenze di causa sia stata scrutinata dal Consiglio di Stato al fine di pervenire alla conclusione della inesistenza di un interesse qualificato – e quindi di una situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo direttamente incisa dalla riorganizzazione universitaria di che trattasi – esulano dal concetto del preteso vizio di giurisdizione, vizio che sussisterebbe – come visto – solo se il giudice amministrativo avesse negato in via di principio ed in termini generali di poter esercitare quel controllo giurisdizionale demandatogli dalla legge (in tali sensi: Cass. Sez. Un. n. 1013 del 2014 in materia di provvedimenti dell’Autorità Garante della concorrenza).

p. 6.d – Posto tale approdo interpretativo allora il problema del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE neppure si pone perchè il ricorrente non contesta, in astratto, la sussistenza e la conformità a sistema di un assetto procedimentale che limiti a questioni attinenti alla giurisdizione il controllo demandato alle Sezioni Unite della Cassazione dall’art. 111 Cost., comma 8, limitandosi ad esprimere un dubbio di conformità al sistema laddove la verifica della Cassazione, nel caso concreto, non sia stata estesa al modo in cui la “giurisdizione” sia stata esercitata.

p. 7 – Le ragioni sopra espresse evidenziano la inammissibilità – perchè non riguarda l’esercizio della giurisdizione – e comunque la infondatezza del motivo attinente alla condanna al pagamento delle spese, non potendosi comunque omettere di considerare, in quest’ultima prospettiva, che correttamente il Consiglio di Stato ha applicato i criteri della soccombenza, sia per quanto riguardava la Università sia in relazione alla posizione del Ministero, a nulla rilevando le ragioni per le quali fu eseguita – nei confronti di quest’ultimo – la vocatio in jus (asseritamente: per opportuna conoscenza e perchè parte in un parallelo innanzi al giudice amministrativo, avente ad oggetto l’impugnativa del nuovo statuto dell’Ateneo genovese) e non essendo sindacabile la decisione di non compensare le spese giudizio.

p. 8 – Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate secondo quanto indicato in dispositivo; dal momento che il ricorso è stato notificato successivamente al 30 gennaio 2013, sussistono gli estremi per porre a carico del ricorrente una ulteriore somma pari al contributo unificato.

PQM

Dichiara il ricorso inammissibile e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese, che liquida in Euro 5.200,00 – di cui Euro 200,00 per esborsi. Sussistono le condizioni indicate nel D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, per porre a carico del ricorrente il versamento dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso.

Così deciso in Roma, il 19 luglio 2016.

Depositato in Cancelleria il 28 settembre 2016

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