Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 19017 del 16/07/2019

Cassazione civile sez. un., 16/07/2019, (ud. 18/12/2018, dep. 16/07/2019), n.19017

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIVALDI Roberta – Presidente di Sez. –

Dott. GRECO Antonio – Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 10580-2017 proposto da:

LE VELE BEACH CLUB S.R.L.S., L’ALBERO PER LA VITA SOC. COOP. SOCIALE

ONLUS, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,

elettivamente domiciliate in ROMA, VIA F. CORRIDONI 14, presso lo

studio dell’avvocato ALESSANDRA MARI, rappresentate e difese

dall’avvocato PIERANNA FILIPPI;

– ricorrenti –

contro

C.V., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA PORTUENSE

104, presso la sig.ra ANTONIA DE ANGELIS, rappresentato e difeso

dagli avvocati LUIGI RAIMONDI e SALVATORE RAIMONDI;

– controricorrente –

contro

ASSESSORATO DEI BENI CULTURALI E DELL’INDENTITA’ SICILIANA,

ASSESSORATO AL TERRITORIO ED AMBIENTE DELLA REGIONE SICILIANA, in

persona dei rispettivi Assessori pro tempore, elettivamente

domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO;

– resistenti –

e contro

COMUNE DI ALCAMO;

– intimato –

avverso la sentenza n. 54/2017 del CONSIGLIO DI GIUSTIZIA

AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – PALERMO, depositata il

17/02/2017.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

18/12/2018 dal Consigliere MILENA FALASCHI.

Fatto

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza n. 54 del 2017 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana respingeva l’appello principale proposto dalla società cooperativa sociale Onlus Albero per la Vita e da Le Vele Beach Club s.r.l. avverso la sentenza di primo grado del TAR Sicilia che aveva accolto il ricorso proposto da C.V. volto ad ottenere l’annullamento del provvedimento di concessione demaniale marittima rilasciata in favore della Onlus dal Comune di Alcamo e della autorizzazione della Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Trapani del 09.06.2014 funzionale alla realizzazione sulle aree demaniali di uno stabilimento balneare – al pari degli appelli incidentali proposti dagli Assessorati Regionali, affermando che lo stabilimento balneare assentito dal Comune si trovava in un’area della spiaggia lungo il litorale, a ridosso di dune con vegetazione, che ai sensi dell’art. 74 delle Norme tecniche di attuazione del PRG di Alcamo era ricompresa in zona Fp6 (zona delle dune e della spiaggia), nella quale erano consentiti solo interventi con applicazioni di tecniche naturalistiche, tra le quali non era ricompreso l’uso del cemento armato, utilizzato nella specie anche se per stabilizzare strutture precarie, comunque non facilmente amovibili, per cui doveva ritenersi incompatibile con la destinazione di zona.

Avverso tale sentenza le società Albero per la Vita e Le Vele Beach Club hanno proposto ricorso, affidato ad un unico complessivo motivo.

Il C. ha resistito con controricorso, depositato dagli Assessorati solo un “atto di costituzione” in vista della eventuale partecipazione alla discussione della causa.

Attivato il procedimento camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c., introdotto, a decorrere dal 30 ottobre 2016, dal D.L.31 agosto 2016, n. 168, art. 1-bis, comma 1, lett. f), convertito, con modificazioni, dalla L. 25 ottobre 2016, n. 197 (applicabile al ricorso in oggetto ai sensi del medesimo D.L. n. 168 del 2016, art. 1-bis, comma 2), la causa è stata riservata in decisione.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

Con l’unico motivo le ricorrenti deducono l’eccesso di potere giurisdizionale per violazione della L.R. n. 15 del 2005, art. 1 in combinato con la previsione di cui alla L.R. n. 78 del 1996, art. 15 lett. a), nonchè della disposizione contenuta all’art. 74 delle N. T.A. del P.R.G. del Comune di Alcamo e dell’art. 110 c.p.a., artt. 103,111 e 113 Cost., per avere il Consiglio di giustizia amministrativa travalicato i limiti della propria giurisdizione sconfinando nella sfera del merito riservata alla pubblica amministrazione. Ad avviso delle ricorrenti l’essere andato il Consiglio di giustizia di contrario avviso rispetto al parere positivo espresso dall’autorità amministrativa preposta dalla tutela paesaggistica ed ambientale, che aveva qualificato le opere realizzate nell’area de qua come “prefabbricati”, oltre ad avere condiviso gli argomenti del giudice di prime cure che aveva ritenuto, in assenza di qualsivoglia accertamento e/o approfondimento tecnico scientifico, che lo stabilimento in questione non avrebbe consentito l’azione del vento necessaria per il ripascimento delle dune, costituivano argomenti evidenti del fatto che si era sovrapposto all’esercizio della discrezionalità dell’Autorità preposta alla tutela del paesaggio ovvero del territorio comunale di Alcamo, sostituendosi praticamente ad essa, anzichè svolgere un sindacato di legittimità di secondo grado. Inoltre il percorso argomentativo del giudice dell’impugnazione muoveva dall’erroneo convincimento della stabilità e non facile amovibilità delle strutture dello stabilimento in questione, senza anche in questo caso – alcuna indagine scientifica. Tale giudizio avrebbe invaso la sfera delle determinazioni discrezionali di competenza dell’amministrazione, sotto il profilo della usurpazione delle funzioni, come emergerebbe anche dalla circostanza che l’annullamento degli atti in esame non lascerebbe impregiudicato in alcun modo le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione, avendo assunto direttamente le determinazioni riservate alla p.a., ponendo in essere una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, esercitando un sindacato di merito e sostituendosi all’Amministrazione nella valutazione dell’interesse pubblico sotteso all’atto, senza fare salvi gli ulteriori provvedimenti spettanti esclusivamente all’Amministrazione.

Il motivo, e con esso il ricorso, è inammissibile.

Il Consiglio di giustizia amministrativa ha evidenziato che oggetto del giudizio era l’accertamento della legittimità in sè dell’intervento edilizio autorizzato e realizzato rispetto alla destinazione di zona, individuata – ai sensi dell’art. 74 delle Norme tecniche di attuazione del PRG di Alcamo – come area ricompresa in zona Fp6 (zona delle dune e della spiaggia), dove sarebbero consentiti solo interventi con applicazione di tecniche naturalistiche volte a stabilire l’equilibrio delle dune dello specifico habitat dunale, ammesse nella spiaggia lungo il litorale solo attività per la diretta fruizione del mare, non comportanti installazioni o impianti stabili al fine di garantire l’azione eolica di ripascimento delle dune.

La peculiare natura di siffatta zona comportava che nelle aree di proprietà privata ricadenti nella zona Fp6 erano ammesse destinazioni d’uso relative a giardini e verde privato, purchè compatibili con le finalità obiettive della medesima zona, come disciplinata dal N.T.A., dunque interventi con applicazioni di tecniche naturalistiche.

La società Albero per la Vita, di converso, nel realizzare le opere assentite aveva utilizzato il cemento armato, sia pure per stabilizzare le opere precarie, che tali non potevano essere ritenute dal momento che anche in epoca successiva al 31 ottobre erano ben visibili sotto la sabbia, come emergeva dalla documentazione fotografica acquisita in atti e comunque si trattava di opere non facilmente amovibili.

Così delimitata la causa di annullamento del provvedimento di concessione demaniale marittima rilasciata in favore della Onlus dal Comune di Alcamo e della autorizzazione della Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Trapani del 09.06.2014 funzionale alla realizzazione sulle aree demaniali di uno stabilimento balneare, il Consiglio di giustizia amministrativa ha ritenuto infondata la censura formulata dalla Albero per la Vita, considerando – al pari del giudice di prime cure – che lo stabilimento balneare assentito fosse incompatibile con la destinazione di zona per violazione di legge, sul rilievo che nella zona Fp6 non erano consentiti impianti o opere aventi anche pochi elementi di stabilità proprio al fine di tutelare lo speciale habitat naturale delle dune e garantire in tal modo l’azione del vento necessaria per il ripascimento delle dune stesse.

Orbene l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, è configurabile solo quando l’indagine svolta non sia rimasta nei limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, ma sia stata strumentale a una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima una volontà dell’organo giudicante che si sostituisce a quella dell’amministrazione, nel senso che, procedendo ad un sindacato di merito, si estrinsechi in una pronunzia autoesecutiva, intendendosi per tale quella che abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà stessa del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (Cass., Sez. Un., n. 9443 del 2011; Cass., Sez. Un., n. 20360 del 2013).

Tuttavia, per esercitare la propria giurisdizione di legittimità, il giudice amministrativo ha il potere-dovere di vagliarne la conformità alla legge che disciplina l’adozione dell’atto amministrativo. Gli atti di amministrazione restano soggetti al sindacato giurisdizionale che si sostanzia nell’accertamento della sussistenza dei presupposti previsti dalla legge ovvero alla loro manifesta carenza.

Nella specie il giudice amministrativo non si è sostituito all’autorità amministrativa in valutazioni di merito, sotto il profilo dell’opportunità e convenienza delle scelte da operare in concreto, ma ha individuato la regola di diritto alla stregua della quale avrebbe dovuto essere condotto l’apprezzamento per assentire l’opera de qua (Cass., Sez. Un., n. 28263 del 2005 e Cass., Sez. Un., n. 2582 del 2018).

E’ evidente che quanto rilevato nella sentenza impugnata in ordine al requisito di incompatibilità dello stabilimento balneare assentito con la disciplina dettata con riferimento alla destinazione di zona (Fp6), ex dell’art. 74 delle Norme tecniche di attuazione del PRG di Alcamo, costituisce un tipico error in iudicando, trattandosi di valutazione di circostanze di fatto effettuata dai giudici di merito.

Non può qui non ribadirsi quanto già più volte affermato da queste Sezioni Unite (cfr. fra molte, Cass. 10 aprile 2018 n. 8824; Cass. 9 aprile 2018 n. 8719; Cass. 31 maggio 2016 n. 11380 e Cass. 6 maggio 2015 n. 9145), secondo cui la interpretazione ovvero la qualificazione dell’esatto contenuto e degli effetti degli atti amministrativi impugnati, così come l’interpretazione della legge da applicare, costituiscono il proprium della funzione giurisdizionale, non certo una attività riservata all’autorità amministrativa. E poichè come visto il nucleo fondante della decisione in esame pertiene per l’appunto a tali attività di interpretazione e di qualificazione onde verificare la sussistenza o non della violazione di legge (al di là di alcune considerazioni di natura esplicativa), ne deriva di necessità la conclusione che nella specie il giudice amministrativo non ha violato i limiti esterni della sua giurisdizione, indipendentemente dal modo in cui questa è stata nella specie esercitata, che si colloca nel distinto ambito dei limiti interni della giurisdizione, non essendo peraltro neppure evocata la ricorrenza di un caso di interpretazione abnorme o di radicale stravolgimento di norme.

Secondo la definizione consolidata nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite (cfr. fra molte le sentenze n. 2582 del 2 febbraio 2018, n. 11986 del 15 maggio 2017 e n. 11380 del 31 maggio 2016), l’eccesso di potere giurisdizionale, quale vizio delle sentenze del giudice amministrativo denunziabile con ricorso per cassazione a norma dell’art. 111 Cost., comma 8, è configurabile quando il giudice stesso, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, riservata alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione della opportunità e della convenienza dell’atto, esprimendo, pur nel rispetto della formula di annullamento, la volontà di sostituirsi a quella della amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto ad una giurisdizione di legittimità. Si tratta dunque di una violazione dei limiti esterni della giurisdizione e solo in quanto tale può essere eventualmente rilevata da queste Sezioni Unite a norma dell’art. 111 Cost., comma 8, e dell’art. 362 c.p.c., comma 1, non potendo esse estendere il proprio sindacato, senza violare la norma costituzionale, anche al modo in cui la giurisdizione è stata esercitata, cioè ad eventuali errori in iudicando o in procedendo che rientrano nei limiti interni della giurisdizione, la violazione dei quali resta estranea al sindacato di questa Corte (cfr. tra molte: Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2016 n. 24742; Cass., Sez. Un., 12 aprile 2016 n. 7114; Cass., Sez. Un., 17 aprile 2014 n. 8993).

Spetta, infatti, al giudice amministrativo la valutazione circa la sussistenza dei presupposti per l’applicabilità delle Norme Tecniche di Attuazione di P.R.G., che una volta accertati fanno venire meno ogni altro accertamento sulla correttezza del provvedimento di autorizzazione.

Deve pertanto pronunciarsi la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

Le spese del giudizio di legittimità – liquidate in dispositivo – vanno poste a carico delle ricorrenti.

Poichè il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è dichiarato inammissibile, sussistono le condizioni per dare atto ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il testo unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione integralmente rigettata.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso;

condanna le ricorrenti in solido alla rifusione delle spese di legittimità che liquida in favore del solo controricorrente C. in Euro 3.000,00, oltre ad Euro 200,00 per esborsi e agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, inserito della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della società ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite civili della Corte Suprema di Cassazione, il 18 dicembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 16 luglio 2019