Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18996 del 31/07/2017

Cassazione civile, sez. un., 31/07/2017, (ud. 18/07/2017, dep.31/07/2017),  n. 18996

 

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Pres. f. f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente Sezione –

Dott. CAPPABIANCA Aurelio – Presidente Sezione –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –

Dott. VIRGILIO Biagio – Consigliere –

Dott. MANNA Felice – Consigliere –

Dott. CIRILLO Ettore – Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 28126-2016 per regolamento di giurisdizione proposto

d’ufficio da:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA SEZIONE DISTACCATA

DI SALERNO, con ordinanza n. 2590/2016 depositata il 1/12/2016 nella

causa tra:

P.C.;

– ricorrente non costituitasi in questa fase –

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– resistente –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

18/07/2017 dal Consigliere Dott. DE STEFANO FRANCO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott.

PRATIS PIERFELICE, il quale chiede che la Corte di Cassazione

dichiari la giurisdizione dell’A.G.O..

Fatto

RILEVATO IN FATTO

che:

il TAR Campania – Salerno fu adito da P.C. con ricorso notificato il 16/02/2012 e depositato il 16/03/2012, in riassunzione del giudizio già incardinato dinanzi al tribunale ordinario di Salerno ed ivi definito con sentenza n. 2291 del 18/11/2011 di declinatoria della giurisdizione del giudice ordinario, per conseguire la condanna del Ministero dell’Interno al risarcimento dei danni patiti per l’illegittimo rilascio del passaporto senza la fotografia dei figli minorenni, al riguardo avendo ella addotto:

– di avere prenotato una vacanza nella Repubblica Dominicana (località (OMISSIS)) con partenza il (OMISSIS) e rientro il (OMISSIS), dal prezzo di Euro 9.007,60, comprensivo del costo del viaggio aereo e del soggiorno per quattro persone (lei, il marito M.A. e i figli minorenni R. e D.), per effettuare la quale era necessario il passaporto e, per i figli minorenni, l’inserimento delle relative generalità e fotografie in quello di uno dei genitori;

– di avere quindi richiesto al Commissariato del P.S. di Sarno il rilascio del passaporto per sè e i detti figli minori, che le era rilasciato, dopo alcuni giorni e proveniente dalla Questura di Salerno, ma senza le foto dei minori e solo con le loro generalità;

– di essere stata quindi respinta al posto di frontiera dell’aeroporto di (OMISSIS) al momento dell’imbarco per l’irregolarità del passaporto, siccome privo, quanto ai minori, delle relative ed invece indispensabili fotografie, tanto da essere costretta, ottenuta in due giorni dalla Questura di Roma la regolarizzazione del medesimo ma perduto il volo già acquistato, a sopportare la spesa dei pernottamenti in albergo e di nuovi biglietti aerei (per almeno Euro 3.768,33) per il volo del (OMISSIS) per sè e per i minori;

– di avere invano, prima di adire le vie legali, richiesto il risarcimento dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, ascritti alla negligenza della Questura di Salerno e per essa al Ministero dell’Interno, per avere rilasciato documenti illegittimi in quanto incompleti;

al riguardo, mentre il tribunale ordinario si era spogliato della giurisdizione in applicazione del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, lett. u), (nel quale è stato trasfuso la L. 21 novembre 1967, n. 1185, art. 11), che attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva in materia di passaporti, il tribunale amministrativo regionale ha al contrario opinato che, tempestivo dovendo qualificarsi il conflitto (ai sensi di Cons. Stato 15/11/2011, n. 6041), la giurisdizione dovesse spettare al giudice ordinario quale giudice del risarcimento, dovendo in particolare escludersi una lettura estensiva od analogica della norma (visto che quella fonda un’ipotesi di giurisdizione esclusiva e riveste pertanto una natura derogatoria dell’ordinario criterio di riparto tra giurisdizioni fondato sulla dicotomia interessi legittimi/diritti soggettivi: richiamata sul punto Corte cost. sent. n. 204/2004 e T.A.R. Ancona-Marche, sez. 1^, 07 febbraio 2006, n. 26) e poichè, nella specie e secondo le prospettazioni difensive della medesima attrice, il danno sarebbe riconnesso ad un comportamento materiale, consistito nell’omessa apposizione sul documento delle fotografie dei minori;

il detto tribunale amministrativo ha pertanto sollevato conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm., comma 3, con ordinanza 01/12/2016 n. 2590, di cui è stata – pure su sollecitazione del Procuratore Generale – acquisita copia della rituale comunicazione a tutte le parti costituite;

il Procuratore Generale, con sua requisitoria scritta del 2026/04/2017, ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario, rilevando che “nel caso di specie non viene in considerazione un “provvedimento amministrativo” ma un mero comportamento in ipotesi produttivo di danni”;

nè l’originaria attrice, nè il convenuto Ministero si sono costituiti in questa sede, benchè quest’ultimo abbia depositato un “atto di costituzione” per partecipare all’udienza di discussione e nonostante, per il rito camerale non partecipato da seguire per la natura dell’affare, alcuna udienza sia neppure in astratto prevista nella fattispecie;

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

che:

va, preliminarmente, rilevato che il conflitto di giurisdizione è stato tempestivamente sollevato, in quanto proposto con ordinanza resa all’esito della prima udienza utile di trattazione dinanzi all’adito tribunale amministrativo regionale;

ciò posto, la tesi di quest’ultimo e del Procuratore Generale, secondo cui la causa petendi risiederebbe in un mero comportamento materiale della pubblica amministrazione e tanto fonderebbe la giurisdizione del giudice ordinario, non può essere condivisa;

benchè in effetti concretantesi in una materiale omissione di apposizione di fotografie sul documento contenente il provvedimento amministrativo che costituisce il passaporto, è evidente e chiaro che il rilascio di un passaporto privo delle prescritte fotografie integra il rilascio di un provvedimento amministrativo illegittimo per vizio insanabile di forma indispensabile per la stessa validità e concreta operatività di quello, tant’è vero che il medesimo non è stato ritenuto valido all’atto del tentativo di espatrio e che la stessa pubblica amministrazione, sia pure in sostanziale autotutela, ha provveduto, però nei giorni successivi, a correggere la macroscopica ed inescusabile illegittimità – da carenza di requisito indispensabile originaria;

ora, questa Corte ha già statuito, quale presupposto della giurisdizione del giudice amministrativo, la necessità di una controversia attuale sulla legittimità o meno dell’agire autoritativo della pubblica amministrazione, controversia che sarebbe esclusa non solo quando determinata dal fatto che l’asserito comportamento lesivo non costituisce espressione dell’esercizio di pubblico potere, ma anche – quando sia determinata dal fatto che l’atto o il provvedimento di cui sia esecuzione la censurata condotta dell’amministrazione non risulta coinvolto in giudizio per assenza di un concreto interesse al relativo annullamento (in tali espressi termini, Cass. ord. 01/06/2015, n. 11292, che richiama, tra le altre, Cass. Sez. U. 6594, 6595 e 6596/11);

nel caso di specie, è ben vero che all’illegittimità originaria del provvedimento è stato posto rimedio, prima dell’instaurazione del giudizio, con un’attività successiva della stessa pubblica amministrazione cui era devoluto il compito di rilasciarlo nel rispetto di tutti i requisiti di forma invece in un primo momento non rispettati; a tale riguardo, tuttavia, la persistente incertezza sulla stessa qualificazione della condotta della pubblica amministrazione nel momento del rilascio del passaporto manifestamente carente di requisiti formali indispensabili rende evidente la persistenza di una tale controversia anche solo quale questione pregiudiziale;

del resto, in linea con l’orientamento ormai prevalente nella giurisprudenza di questa Corte, “la giurisdizione esclusiva prevede la cognizione, da parte del giudice amministrativo, sia delle controversie relative ad interessi legittimi della fase pubblicistica, sia delle controversie di carattere risarcitorio originate dalla caducazione di provvedimenti della fase predetta” (da ultimo: Cass. Sez. U. 29/05/2017, n. 13454);

infatti, “nelle materie di giurisdizione amministrativa esclusiva…, l’azione risarcitoria per… atto amministrativo poi annullato in autotutela rientra nella cognizione del giudice amministrativo e non può essere proposta al giudice ordinario, poichè l’azione amministrativa illegittima – composta da una sequela di atti intrinsecamente connessi – non può essere scissa in differenti posizioni da tutelare, essendo controverso l’agire provvedimentale nel suo complesso…” (Cass. Sez. U. ord. 21/04/2016 n. 8057);

va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia risarcitoria per i danni da rilascio di passaporto carente di requisiti formali indispensabili, benchè emendati dalla stessa Amministrazione, rientrando la medesima nella generale previsione dell’art. 133 cod. proc. amm., lett. u): ed il giudizio andrà riassunto davanti allo stesso tribunale amministrativo dinanzi al quale già pendeva prima della proposizione del presente conflitto di giurisdizione;

non vi è luogo a provvedere sulle spese, attesa la natura del presente procedimento,

PQM

 

dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo.

Così deciso in Roma, il 18 luglio 2017.

Depositato in Cancelleria il 31 luglio 2017

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