Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18985 del 31/07/2017

Cassazione civile, sez. un., 31/07/2017, (ud. 04/04/2017, dep.31/07/2017),  n. 18985

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CANZIO Giovanni – Primo Pres. f. f. –

Dott. SCHIRO’ Stefano – Presidente Sezione –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente Sezione –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. ARMANO Uliana – rel. Consigliere –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere –

Dott. BARRECA Giuseppina Luciana – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 3455-2016 proposto da:

UNIVERSITA’ CA’ FOSCARI DI VENEZIA, ASSOCIAZIONE CIVEN, UNIVERSITA’

DEGLI STUDI DI PADOVA, UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI VERONA,

UNIVERSITA’ I.U.A.V. DI VENEZIA, in persona dei rispettivi legali

rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, VIA

GIOSUE’ BORSI 4, presso lo studio dell’avvocato FEDERICA SCAFARELLI,

che le rappresenta e difende unitamente agli avvocati MARCELLO

MAGGIOLO e VITTORIO DOMENICHELLI;

– ricorrenti –

contro

REGIONE VENETO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA F. CONFALONIERI 5, presso lo studio

dell’avvocato ANDREA MANZI, che la rappresenta e difende unitamente

agli avvocati ANTONELLA CUSIN e EZIO ZANON;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

1479/2015 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE del VENETO.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

04/04/2017 dal Consigliere Dott. ARMANO ULIANA;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del

Sostituto Procuratore Generale SORRENTINO Federico, il quale chiede

che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in camera di

consiglio, dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario, con le

conseguenze di legge.

Fatto

FATTI DEL PROCESSO

L’associazione CIVEN in liquidazione , Coordinamento Interuniversitario Veneto per le Nanotecnologie, e l’Università degli Studi di Padova, l’Università Cà Foscari di Venezia, l’Università degli Studi di Verona, l’Università I.U.A.V di Venezia hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione per sentir dichiarare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ordine al procedimento di cui ai ricorsi davanti al Tar del Veneto proposti per ottenere la sospensiva dei decreti della Regione Veneto n. 220, n. 221, n. 222 del 12 ottobre 2015 di revoca dei contributi concessi con fondi statali e dell’unione europea all’associazione Civen per la realizzazione di progetti di ricerca nell’ambito del distretto Veneto delle Nanotecnologie.

Il Tar del Veneto, con ordinanza numero 513/2015, provvedendo sui ricorsi riuniti dell’associazione CIVEN, ritenuta la propria giurisdizione, ha sospeso i tre decreti di revoca dei contributi, in considerazione del rilevante pregiudizio economico conseguente alla richiesta di restituzione dei contributi che risultano già spesi per l’attività di ricerca espletata, riservandosi di fissare l’udienza pubblica per il prosieguo al deposito della decisione sul regolamento di giurisdizione, che la parte ricorrente si era riservata di sollevare.

La Regione Veneto si è difesa chiedendo la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario.

L’associazione Civen ha depositato successiva memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. In primo luogo va ribadito che la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa dalla circostanza che il giudice adito per il merito abbia provveduto su di una richiesta di provvedimento cautelare, anche se, ai fini della pronuncia, abbia risolto in senso affermativo o negativo una questione attinente alla giurisdizione. La ragione sta in ciò che il provvedimento reso sulla istanza cautelare non costituisce sentenza e la pronuncia sul reclamo mantiene il carattere di provvisorietà proprio del provvedimento cautelare (S.U. ord. 9.2.2011 n. 3167). In particolare – con riferimento al caso in esame – la pronuncia, da parte del giudice amministrativo, sulla istanza incidentale di sospensione del provvedimento amministrativo impugnato con il giudizio principale, non rende inammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione, proposto con riguardo a tale giudizio, ancorchè nell’ordinanza che abbia provveduto sull’istanza cautelare sia stata delibata la questione abbia provveduto sull’istanza cautelare sia stata delibata la questione di giurisdizione (S.U. ord. 5.7.2004 n. 12307 S.O. ord n. 583 del 14-13014).

2.1 ricorrenti hanno dedotto che fin dall’istituzione del distretto della Regione Veneto per le nanotecnologie fu firmato l’Accordo di Programma Quadro nel settore della Ricerca, approvato con DGR del 10 settembre 2004, n. 2702 e sottoscritto in data 28 settembre 2004 dalla Regione del Veneto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca con il quale fu sancito l’impegno della Regione a contribuire alla finanziamento per l’attivazione e la gestione di infrastrutture per la ricerca e la sperimentazione industriale delle nanotecnologie; contribuire al finanziamento di iniziative di promozione delle opportunità offerte dalle nanotecnologie per l’innovazione dei processi industriali di aziende esistenti e per la creazione di nuove imprese e l’impegno dell’Università ad indirizzare stabilmente, secondo gli obiettivi del distretto Veneto Nanotech,una quota significativa della propria ricerca anche presso le strutture del distretto.

3. In attuazione del protocollo d’intesa tra MIUR, Regione Veneto ed Università, la Regione del Veneto, con deliberazione numero 425 del 27 febbraio 2007, ha approvato la proposta di programma operativo regionale con obiettivo competitività regionale ed occupazione, programma poi approvato anche dall’Unione Europea.

Negli anni l’associazione Civen è stata beneficiaria di diversi contributi, in parte europei ed in parte statali,per la realizzazione di svariati di progetti afferenti la ricerca nelle nanotecnologie.

Nell’ambito del programma operativo, con deliberazione numero 3320 del 3 novembre 2009 la Giunta regionale ha approvato sette progetti, tra cui quello della Civen, avente ad oggetto il potenziamento delle infrastrutture esistenti Civen e del Distretto Veneto delle nanotecnologie cosicchè con successiva delibera della Giunta regionale n. 2732 del 16 novembre 2010, fu previsto un contributo alla Civen di Euro 2.999.250,00.

Per quanto riguarda un secondo progetto, di cui alla delibera CIPE del 27 maggio 2005 n. 35, 2^ atto integrativo dell’Accordo di Programma Quadro nel settore della ricerca, avente ad oggetto “ripartizione delle risorse per interventi sulle aree sottoutilizzate, la Eegione Veneto ha assegnato alla Civen con DGR 19-12-2006 la somma di Euro 2.500.000,00.

Con il terzo progetto,di cui alla delibera CIPE del 22 marzo 2006, sono stati assegnati alle Regione Veneto ulteriori fondi ai settori della ricerca e della società dell’informazione e,in attuazione di tale delibera, la Regione Veneto con successiva DGR n. 3794 del 27-112007, 3^ atto integrativo dell’Accorco di Programma Quadro nel settore della ricerca,a fronte di tre progetti presentati da Civen, stabilì che le risorse dedicate alle nanotecnologie dovessero essere di Euro 2.000.000,00.

Le modalità di esecuzione dei progetti sono analoghe e sono state formalizzate nelle rispettive convenzioni tra la Regione Veneto e l’associazione Civen.

I tre decreti di revoca impugnati davanti al Tar della Regione Veneto hanno riguardato i suddetti finanziamenti

4. Sostengono i ricorrenti che i contributi di cui si discute si collocano all’interno dell’ accordo quadro MIUR, Regione Veneto e Università del 28 settembre 2004 riconducibile ad accordi fra pubbliche amministrazioni L. 7 agosto 1990, n. 241, ex art. 15, per cui le controversie insorte,tanto sulla modalità di erogazione degli acconti da parte della regione, quanto alla correttezza degli adempimenti da parte di Civen, possono inquadrarsi tra quelle relative all’esecuzione di accordi tra pubbliche amministrazioni che il D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, n. 2, – riserva di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Si tratta in sostanza di contributi erogati da un ente pubblico, la Regione, ad altri enti pubblici, le quattro Università riunite in Civen, in attuazione di accordi pubblicistici intercorrente tra enti pubblici. 5.La Regione Veneto ha dedotto che la revoca dei contributi era dovuta ad inadempienze e irregolarità della Civen in relazione agli obblighi per la realizzazione dei progetti previsti nelle rispettive convenzioni con cui erano stati concessi i contributi.

Ha sostenuto che in caso di revoca di contributi pubblici la controversia appartiene al giudice ordinario quando attenga la fase di erogazione o di ripetizione del contributo, sul presupposto di un asserito inadempimento del beneficiario alle condizioni stabilite in sede di erogazione, non rilevando che gli atti siano formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione; in tal caso infatti il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto. come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario,attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione.

6. Questa Corte ritiene che la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133,comma 1, lett. a), n. 2, che prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge,le controversie in materia di: formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni.

L’art. 7, comma 2, prima parte del codice del processo amministrativo chiarisce che ” per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo”.

Il che vuol dire che è definita la nozione di pubblica amministrazione alla quale sono applicabili le norme del codice del processo amministrativo con l’inserimento anche dei “soggetti ad esse equiparati”.

7. La L. n. 241 del 1990 prevede la possibilità che anche più Amministrazioni possano, tra loro, concludere accordi. In particolare, l’art. 15, stabilisce che, “Anche al di fuori delle ipotesi (di conferenza di servizi), le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività comune.” (comma 1); “Per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall’art. 11, commi 2 e 3″(comma 2).

La norma è espressione di una generalizzazione del principio dell’esercizio consensuale della potestà amministrativa.

Alla scarna e generica disciplina dettata dalla L. n. 241 del 1990, art. 15, in merito agli accordi tra le pubbliche amministrazioni, si contrappone la particolareggiata regolamentazione di fattispecie tipiche di accordi tra enti pubblici: fra queste, è previsto l’accordo di programma, di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 34, oggetto della presente fattispecie ed individuato dai ricorrenti come l’accordo alla cui esecuzione sono legati i provvedimento di erogazione i contributi oggetto di revoca.

La tipicità del citato art. 34 (che riguarda specifiche tipologie di interventi, che prevede quali amministrazioni possano parteciparvi e che contiene una scansione definita delle fasi procedimentali) si contrappone dunque alla atipicità contenutistica della L. n. 241 del 1990, art. 15, che come tale custodisce la disciplina generale di riferimento.

8. La disciplina prevista nel D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 34, si fonda, secondo la formulazione della stessa norma, sul consenso unanime delle amministrazioni interessate per la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti, ed ha la finalità di assicurare il coordinamento delle azioni, nonchè di determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento.

Il rapporto tra tale fattispecie e quella delineata dalla L. n. 241 del 1990, art. 15, si delinea come un rapporto di genere a specie, configurando quest’ultima disposizione un modulo convenzionale di valenza generale attraverso il quale le amministrazioni che partecipano all’accordo rendono possibile e disciplinano il coordinato esercizio di funzioni proprie, nella prospettiva di un risultato di comune interesse, individuato attraverso uno specifico procedimento amministrativo. Tale nozione è stata recepita dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite, la quale definisce gli accordi in questione come moduli convenzionali attraverso i quali le pubbliche amministrazioni coordinano l’esercizio di funzioni proprie in vista del perseguimento di un risultato comune.

Il Collegio richiama i principi affermati nelle sentenze 9 luglio 1992, n. 8392; 2 marzo 2001, n. 87; 14 giugno 2005, n. 12725.

Rientrano negli accordi riferibili alla L. n. 241 del 1990, art. 15, anche gli atti denominati “protocollo di intesa ” definiti da questa Corte modulo convenzionale attraverso il quale le Pubbliche Amministrazioni coordinano l’esercizio di funzioni proprie in vista del conseguimento di un risultato comune. S.U. ord. 13-7-2006 n. 15893.

9. D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, delinea un’ipotesi di giurisdizione esclusiva correlata non ad una determinata materia, ma ad una specifica tipologia di atto, qualunque sia la materia che ne costituisce oggetto. Ed invero, come queste Sezioni Unite hanno più volte osservato, in relazione alla precedente disciplina prevista dalla L. n. 241 del 1990, art. 11, richiamato dall’art. 15 stessa legge, che al quinto comma -oggi abrogato-disponeva che le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi fra pubbliche amministrazioni sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, viene individuato il criterio di attrazione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel fatto che essa attenga alla formazione, conclusione ed esecuzione dell’accordo, così attribuendo alla cognizione di detto giudice una serie di rapporti individuati non già con riferimento alla materia, ma per il fatto che essi trovano la propria regolamentazione nell’ambito dell’accordo (v. sul punto, tra le altre, S.U. 2005 n. 732; 2001 n. 15608; 2001 n. 105; 2000 n. 1174; 2001 n. 87; 1999 n. 8; 1998 n. 8593; 1997 n. 7452).

10. I principi espressi da questa Corte,pur con riferimento a norme oggi abrogate, ben possono sorreggere l’interpretazione del nuovo del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, che attribuisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle controversie in materia di: formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni, con attrazione nella giurisdizione del giudice amministrativo di tutte le fasi di esecuzione dell’accordo fra pubbliche amministrazioni, essendo indifferente che la tutela richiesta riguardi interessi legittimi o diritti soggettivi.

11. Dall’esame delle convenzioni con cui sono stati erogati i contributi oggi oggetto di revoca, esame ammissibile poichè la statuizione riguarda la giurisdizione,si rileva che atti presupposti di tale erogazione e riportati espressamente nelle singole convenzioni sono: l’Intesa Istituzionale di Programma tra il Governo e la Regione del Veneto, approvata dal CIPE il 3 maggio 2001 e firmata a Roma il 9 maggio 2001; la DGR 10 dicembre 2002, n. 3466, con la quale, tra l’altro, si è stabilito di sostenere l’iniziativa denominata “Veneto Nanotech” attraverso il supporto ad interventi di ricerca, sperimentazione e formazione, nel campo delle nanotecnologie; la DGR 13 dicembre 2002, n. 3696, nella quale veniva prevista la sottoscrizione di un Protocollo d’Intesa per il lancio dell’iniziativa Veneto Nanotech, il distretto veneto sulle nanotecnologie, avente per oggetto la promozione nel Veneto dello sviluppo di un distretto di ricerca e imprenditorialità tecnologica, di assoluta eccellenza a livello europeo, nel campo delle nanotecnologie; il Protocollo d’intesa per il lancio di Veneto Nanotech, il distretto veneto sulle nanotecnologie, sottoscritto il 17 dicembre 2002 dalla Regione del Veneto con il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (ora MIUR), le Università di Padova, Venezia e Verona, le Camere di Commercio di Padova e Venezia, la Federazione Industriali del Veneto, Veneto Innovazione S.p.a, numerosi Enti e diverse imprese; l’Accordo di Programmazione Negoziata sottoscritto il 17 marzo 2004 tra Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (ora MIUR) e la Regione del Veneto, con il quale, in attuazione dei filoni di intervento previsti dal Protocollo d’Intesa del 17 settembre 2002 tra le medesime Amministrazioni e altri soggetti, sono stati assunti specifici impegni per la realizzazione del “Distretto tecnologico veneto delle nanotecnologie”; la DGR del 16 luglio 2004, n. 2129 con la quale la Giunta regionale del Veneto ha approvato l’integrazione dell’Intesa Istituzionale di Programma sottoscritta dal Governo e dalla Regione del Veneto in data 9 maggio 2001, mediante l’inserimento di un nuovo asse di intervento denominato “Asse 4 e Innovazione” l’Accordo di Programma Quadro nel settore della Ricerca, approvato con DGR del 10 settembre 2004, n. 2702 e sottoscritto in data 28 settembre 2004 dalla Regione del Veneto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca;i successivi atti integrativi dell’Accordo di Programma Quadro nel settore della ricerca.

12. Dalla lettura delle convenzioni si rileva che l’erogazione dei contributi alla Civen ed alle Università del Veneto che ne fanno parte costituisce l’adempimento di tutta la serie di accordi prodromici stipulati fra le pubbliche amministrazioni,coinvolte al fine dello sviluppo del polo delle nanotecnologie della Regione Veneto espressamente elencati nella convenzione.

Il riferimento determinante è all’Accordo di Programma Quadro nel settore della Ricerca, approvato con DGR del 10 settembre 2004, n. 2702 e sottoscritto in data 28 settembre 2004 dalla Regione del Veneto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca;i successivi atti integrativi oltre che ai protocolli di intesa fra le pubbliche amministrazioni, fra cui il Protocollo d’intesa per il lancio di Veneto Nanotech, il distretto veneto sulle nanotecnologie, sottoscritto il 17 dicembre 2002 dalla Regione del Veneto con il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (ora MIUR), le Università di Padova, Venezia e Verona, le Camere di Commercio di Padova e Venezia, la Federazione Industriali del Veneto, Veneto Innovazione S.p.a..

13. E’ stabilito che oggetto della convenzione è la realizzazione dei previsti progetti nell’ambito dell’iniziativa denominata Veneto Nanotech.

La scelta del CIVEN,quale il destinatario del finanziamento, risulta legata circostanza che ne fanno parte quali fondatori alcune Università del Veneto, con lo scopo di progettare e realizzare iniziative di alta formazione, di ricerca, di sperimentazione industriale e di trasferimento al mondo imprenditoriale della tecnologia e del,a conoscenza sviluppate dagli associati, nell’ambito del settore delle nanotecnologie.

La natura pubblica di Civen è desunta dal fatto che l’associazione è costituita da enti pubblici di alta istruzione.

E’ previsto che le Università nell’espletamento delle proprie attività si impegnino a non sfruttare economicamente o commercializzare i risultati derivanti dai progetti di ricerca oggetto di convenzione e che i risultati della ricerca ottenuti nell’ambito dei progetti sono funzionali alla realizzazione del distretto veneto per le nanotecnologie, più in generale allo sviluppo economico regionale coerentemente con quanto definito dall’accordo di programma negoziata tra la regione del Veneto e il Ministero dell’Università e della Ricerca.

14. Dal Contenuto delle convenzioni emerge che l’erogazione del contributo a Civen è una attuazione di quanto definito, oltre che da una serie di protocolli d’intesa precedenti, fra cui in particolare il Protocollo d’intesa per il lancio di Veneto Nanotech, il distretto veneto sulle nanotecnologie, sottoscritto il 17 dicembre 2002 dalla Regione del Veneto con il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (ora MIUR), le Università di Padova, Venezia e Verona, le Camere di Commercio di Padova e Venezia, la Federazione Industriali del Veneto, Veneto Innovazione, dall’Accordo di Programma Quadro nel settore della Ricerca Regione Veneto e Ministero dell’Istruzione e dell’Università e della Ricerca per realizzare il fine pubblico dello sviluppo nell’ambito della Regione Veneto del settore delle nanotecnologie con evidenti ricadute positive sull’attività delle imprese della regione al fine dello sviluppo economico della regione. Di conseguenza è applicabile la giurisdizione esclusiva di cui all’articolo al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, trattandosi di attuazione di moduli convenzionali attraverso i quali le Pubbliche Amministrazioni coordinano l’esercizio di funzioni proprie in vista del conseguimento di un risultato comune. Non ha poi alcuna rilevanza la clausola che statuisce sulla competenza territoriale contenuta nelle convenzioni perchè questa Corte ha già affermato che nessun rilievo ha la clausola contenuta nell’accordo che fissa la competenza territoriale. Tale clausola infatti non può derogare alla giurisdizione, che compete al solo giudice amministrativo, in relazione all’esecuzione degli accordi fra pubbliche amministrazioni per lo sviluppo della ricerca nel settore delle nanotecnologie nella regione veneto. Sez. U, Ordinanza n. 18192 del 29/07/2013.

15. Trattandosi di giurisdizione esclusiva nessuna rilievo può avere quanto affermato dalla difesa della Regione Veneto in ordine alla distinzione tra fase è prodromica del finanziamento, appartenente alla giurisdizione del giudice amministrativo, e fase successiva di revoca dello stesso, appartenente al giudice ordinario.

In conclusione deve affermarsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

PQM

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo.

Così deciso in Roma, il 4 aprile 2017.

Depositato in Cancelleria il 31 luglio 2017