Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18976 del 31/07/2017

Cassazione civile, sez. un., 31/07/2017, (ud. 20/12/2016, dep.31/07/2017),  n. 18976

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Pres. f. f. –

Dott. SCHIRO’ Stefano – Presidente Sezione –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente Sezione –

Dott. DIDONE Antonio – Presidente Sezione –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente Sezione –

Dott. PETITTI Stefano – Presidente Sezione –

Dott. RAGONESI Vittorio – Consigliere –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al R.G. 3078-2015 proposto da:

ENI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore,

rappresentata e difesa, per procura speciale a margine del ricorso,

dall’Avvocato Stefano Grassi, presso lo studio del quale in Roma,

Piazza Barberini n. 12, è elettivamente domiciliata;

contro

COMUNE DI CALENZANO, in persona del Sindaco pro tempore;

AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE DELLA TOSCANA

(ARPAT), in persona del legale rappresentante pro tempore AGENZIA

REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE DELLA TOSCANA (ARPAT) –

SERVIZIO SUB PROVINCIALE MUGELLO E PIANA DI SESTO, in persona del

legale rappresentante pro tempore;

PROVINCIA DI FIRENZE, in persona del legale rappresentante pro

tempore;

PROVINCIA DI FIRENZE, in persona del responsabile pro tempore

dell’Ufficio energia, elettromagnetismo e tutela delle acque;

CITTA’ METROPOLITANA DI FIRENZE, in persona del legale rappresentante

pro tempore;

– intimati –

per la cassazione del D.P.R. 28 maggio 2014, reso in conformità al

parere del Consiglio di Stato, Sezione seconda, n. 901/2014 del 17

marzo 2014.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20

dicembre 2016 dal Presidente relatore Dott. Petitti Stefano;

sentiti, per la ricorrente, l’Avvocato Bruno per delega Avvocato

Grassi;

sentito il P.M., in persona dell’Avvocato Generale Dott. Fuzio

Riccardo, il quale ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – ENI s.p.a., titolare di un deposito di carburanti sito nel Comune di Calenzano, proponeva ricorso straordinario al Presidente della Repubblica contro il Comune di Calenzano, la Provincia di Firenze, l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente della Toscana ARPAT, e nei confronti dell’Azienda sanitaria locale di Firenze, chiedendo l’annullamento dei provvedimenti conclusivi del procedimento amministrativo per il rilascio dell’autorizzazione allo scarico, per la parte in cui avevano assoggettato gli scarichi del menzionato deposito di carburanti a limiti più restrittivi rispetto a quelli previsti dal D.Lgs. n. 152 del 1999, e segnatamente per avere imposto per le sostanze di cui al D.M. n. 367 del 2003 i limiti previsti dal D.M. n. 471 del 1999 per le acque sotterranee.

Il Consiglio di Stato, dopo avere sottoposto alle deduzioni della ricorrente la questione della inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, trattandosi di controversia inerente il regime delle acque e quindi rientrante nella giurisdizione del TSAP, ha espresso parere nel senso della inammissibilità del ricorso al Presidente della Repubblica, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Il Presidente della Repubblica, con il decreto qui impugnato, ha dichiarato inammissibile il ricorso, recependo il parere del Consiglio di Stato.

Avverso tale decreto ENI s.p.a. ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi.

Nessuno dei soggetti intimati ha svolto attività difensiva.

In prossimità dell’udienza, la ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo di ricorso la ricorrente, in relazione all’art. 362 c.p.c., comma 1, deduce violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 cod. proc. amm., dell’art. 111 Cost., comma 8, del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, comma 1, lett. a), della L. n. 319 del 1976 e del D.Lgs. n. 152 del 2006, sostenendo che il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica era ammissibile, rientrando la controversia nella giurisdizione del giudice amministrativo, non vertendosi in alcun modo in tema di provvedimenti amministrativi che determinano una incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche.

In proposito, la ricorrente sostiene che i provvedimenti impugnati ai sensi del D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 8, non concorrono, in concreto, a disciplinare la gestione, l’esercizio delle opere idrauliche, rapporti con i concessionari o a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio e alla realizzazione delle opere stesse, ovvero a stabilire o modificare la localizzazione di esse, ovvero ancora ad influire nella loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti. Al Presidente della Repubblica, con il ricorso straordinario, era stato sollecitato il controllo della legittimità dei provvedimenti con i quali l’amministrazione provinciale aveva, in sede di determinazione dei limiti tabellari da rispettare ai fini della tutela qualitativa della risorsa idrica, erroneamente fatto riferimento alla normativa tecnica di cui al D.M. n. 367 del 2003, anzichè a quella prevista dal D.M. n. 471 del 1999, ritenendo che le sostanze MTBE e idrocarburi totali fossero contemplati nel D.M. del 2003.

Sarebbe quindi pacifica la giurisdizione del giudice amministrativo, come del resto affermato da consolidata giurisprudenza amministrativa allorquando vengano in discussione autorizzazioni allo scarico delle acque reflue e, in particolare, la fissazione dei valori limite di emissione in relazione ad alcune sostanze pericolose.

2. Con il secondo motivo, sempre in relazione all’art. 362 c.p.c., comma 1, la ricorrente denuncia ulteriore violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 cod. proc. amm., dell’art. 111 Cost., del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, comma 1, lett. a), della L. n. 319 del 1976 e del D.Lgs. n. 152 del 2006, sostenendo la erroneità del decreto impugnato e del conforme parere reso dal Consiglio di Stato in quanto l’oggetto del ricorso straordinario verteva soltanto sulla tutela qualitativa della risorsa idrica in relazione alla determinazione dei valori limite di immissione in acque superficiali, delle acque emunte dalla falda nel corso di attività di bonifica; in sostanza, venivano in discussione prescrizioni prive di qualunque incidenza diretta sul naturale regime delle acque pubbliche o sul corretto uso dei beni del demanio idrico, e comunque non volte a disciplinare l’uso della risorsa. Infatti, il provvedimento della provincia di Firenze era stato impugnato nella parte in cui ha imposto, per le sostanze di cui al D.M. n. 367 del 2003, i limiti previsti dal D.M. n. 471 del 1999 per le acque sotterranee, e quindi per profili per nulla implicanti la competenza giurisdizionale del Tribunale superiore delle acque pubbliche, come ritenuto dal Consiglio di Stato nel parere n. 901/2014 del 17 marzo 2014 e, poi, dal Presidente della Repubblica nell’impugnato decreto.

3. Deve in primo luogo escludersi che sia cessata la materia del contendere per effetto dell’intervento del provvedimento n. 1988 del 25 maggio 2015, con il quale la Città metropolitana di Firenze ha determinato di adottare l’autorizzazione unica ambientale ai sensi del D.P.R. n. 59 del 2013, art. 3, ai punti a), b), e), per l’attività di deposito e caricamento carburanti svolta presso l’impianto produttivo di proprietà della società ricorrente.

Da, un lato, infatti, la ricorrente medesima non ha dichiarato essere venuto meno il proprio interesse ad una decisione sulla proposta impugnazione; dall’altro, dalla documentazione prodotta non è possibile apprezzare se l’intervenuta autorizzazione unica possa essere ritenuta interamente sostitutiva dei provvedimenti impugnati.

4. Nel merito, il ricorso, i cui due motivi possono essere esaminati congiuntamente per evidenti ragioni di connessione, è fondato, dovendosi affermare la giurisdizione del giudice amministrativo.

Ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, “Appartengono alla cognizione diretta del Tribunale superiore delle acque pubbliche: a) i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall’amministrazione in materia di acque pubbliche; b) i ricorsi, anche per il merito, contro i provvedimenti definitivi dell’autorità amministrativa adottata ai sensi degli artt. 217 e 221 della presente legge; nonchè contro i provvedimenti definitivi adottati dall’autorità amministrativa in materia di regime delle acque pubbliche ai sensi dell’art. 2 del testo unico delle leggi sulle opere idrauliche approvato con R.D. 25 luglio 1904, n. 523, modificato con la L. 13 luglio 1911, n. 774, art. 22, del R.D. 19 novembre 1921, n. 1688 (102), e deLla L. 20 marzo 1865, n. 2248, artt. 378 e 379, all. F; c) i ricorsi la cui cognizione è attribuita al Tribunale superiore delle acque dalla presente legge e dagli artt. 23, 24, 26 e 28 del testo unico delle leggi sulla pesca, approvato con R.D. 8 ottobre 1931, n. 1604”.

Nella giurisprudenza di questa Corte si è affermato che la giurisdizione di legittimità in unico grado attribuita al Tribunale superiore delle acque pubbliche dal R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143, comma 1, lett. a), con riferimento ai “ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall’Amministrazione in materia di acque pubbliche”, sussiste solo quando i provvedimenti amministrativi impugnati siano caratterizzati da incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche (nel senso che concorrano, in concreto, a disciplinare la gestione, l’esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari o a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio ed alla realizzazione delle opere stesse od a stabilire o modificare la localizzazione di esse o ad influire nella loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti), mentre restano fuori da tale competenza giurisdizionale tutte le controversie che solo in via di riflesso, o indirettamente, abbiano una siffatta incidenza (Cass., S.U., n. 20300 del 2011).

Invero, “la giurisdizione del TSAP è contrapposta, per un verso, a quella del Tribunale regionale delle acque che è organo (in primo grado) della giurisdizione ordinaria, cui il precedente art. 140, lett. c), attribuisce le controversie in cui si discuta in via diretta di diritti correlati alle derivazioni e utilizzazioni di acque pubbliche (a cominciare da quelli di utilizzazione di acque pubbliche, collegati alla gestione di opere idrauliche, nonchè i criteri di ripartizione degli oneri economici) e, per altro verso, alla giurisdizione del complesso TAR – Consiglio di Stato ricorrente per tutte le controversie che abbiano ad oggetto atti soltanto strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, quali esemplificativamente quelli compresi nei procedimenti ad evidenza pubblica volti alla concessione in appalto di opere relative alle acque pubbliche (Cass. S.U., n. 14195 del 2005; n. 337 del 2003; n. 9424 del 1987), alle relative aggiudicazioni (Cass. 10826 del 1993), ed in genere concernenti la selezione degli aspiranti alla aggiudicazione dell’appalto o all’affidamento della concessione (Cass., S.U., n. 10934 del 1997; n. 8054 del 1997; n. 7429 del 1987). E’ assolutamente estranea a ciascuna di queste controversie l’esigenza di tutela del regime delle acque pubbliche, ed in esse viene in rilievo esclusivamente l’interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all’affidamento della concessione o dell’appalto” (Cass., S.U., n. 9534 del 2013).

In particolare, si è affermato che “non sussiste la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque in ordine all’impugnazione di un’ordinanza comunale con la quale venga disposto il divieto di utilizzazione come discarica di un’area di proprietà del demanio idrico (coincidente con il corso di un torrente), trattandosi di un provvedimento rivolto esclusivamente a scongiurare il danno ambientale insito nelle discariche incontrollate, privo d’incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche e conseguentemente assoggettato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo” (Cass., S.U., n. 23300 del 2011) e che, del pari, ricorre la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo riguardo ai provvedimenti aventi un’incidenza strumentale e indiretta, e cioè ai provvedimenti che neghino, per ragioni diverse da quelle di tutela ambientale, lo scarico di acque, originariamente pubbliche, nella rete fognaria, che non rappresenti l’unica possibilità di scarico, presentando gli stessi un collegamento solo indiretto ed occasionale con la concessione (Cass., S.U., n. 457 del 2000).

E’ ben vero che Cass., S.U., n. 11090 del 1996 (richiamata nel provvedimento impugnato), ha ritenuto che “la legge n. 319 del 1976, recante norme per la tutela delle acque dall’inquinamento, istituisce un complesso di rapporti di diversa natura incidenti, secondo i casi, su diritti soggettivi, ovvero su interessi legittimi, nonchè, in modo immediato e diretto, sul regime delle acque, inteso come regolamentazione del loro decorso e della loro utilizzazione sotto l’aspetto sia quantitativo e distributivo che qualitativo”, con la conseguenza che, “ove il provvedimento della pubblica amministrazione, adottato nell’ambito della predetta legge e diretto a garantire le acque pubbliche dall’inquinamento, incida su interessi legittimi e si pretenda lesivo di essi, va riconosciuta la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche”. Tuttavia, nella specie, ciò che viene maggiormente in rilievo sono i limiti imposti, in sede di autorizzazione allo scarico di acque che, per derivare dal trattamento dei depositi di olii, assumono la qualità di rifiuti (in tal senso, Consiglio di Stato, sez. 6^, n. 5857 del 2013). Si tratta, dunque, di prescrizioni che afferiscono essenzialmente alla disciplina degli scarichi industriali, rispetto alla quale operano prescrizioni tecniche, l’accertamento della legittimità delle quali rientra nella giurisdizione generale di legittimità e non anche in quella, delineata dal citato R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, del Tribunale superiore delle acque pubbliche.

6. In conclusione, il ricorso va accolto, dovendosi dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo, negata dal decreto qui impugnato che, proprio per la ritenuta insussistenza della giurisdizione amministrativa, ha dichiarato inammissibile il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Ne consegue che il provvedimento impugnato deve essere cassato e che le parti devono essere rimesse dinnanzi al Consiglio di Stato.

La natura del provvedimento impugnato giustifica la compensazione delle spese del presente giudizio di cassazione.

PQM

La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, accoglie il ricorso; dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo; cassa il provvedimento impugnato e rimette le parti dinnanzi al Consiglio di Stato; compensa le spese del presente giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte suprema di cassazione, il 20 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 31 luglio 2017