Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18944 del 27/09/2016

Cassazione civile sez. lav., 27/09/2016, (ud. 05/05/2016, dep. 27/09/2016), n.18944

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTOPNIO Annalisa – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 2590-2011 proposto da:

R.C., C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA GIOVANNI PIERLUIGI DA PALESTRINA 48, presso lo studio

dell’avvocato MANUELA MARIA ZOCCALI, rappresentato e difeso

dall’avvocato LUIGI CARDONE, giusta delega in atti;

– ricorrente –

contro

AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE DI REGGIO CALABRIA, – A.S.P./(OMISSIS)

– C.F. (OMISSIS) (già ASL/(OMISSIS) PALMI), in persona del

Commissario Straordinario e legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MATTEO BOIARDO 12, presso lo

studio dell’avvocato GIUSEPPE MORABITO, rappresentata e difesa

dall’avvocato GUIDO BORRELLI, giusta delega in atti;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1124/2010 della CORTE D’APPELLO di REGGIO

CALABRIA, depositata il 06/07/2010, R.G. N. 660/2007;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

05/05/2016 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

udito l’Avvocato MANUELA ZOCCALI per delega LUIGI CARDONE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CELENTANO Carmelo, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Corte di Appello di Reggio Calabria, con la sentenza in data 6.7.2010, in riforma della sentenza di primo grado, ha accolto l’opposizione proposta dalla Azienda Sanitaria Locale n. (OMISSIS) di Palmi, avverso il decreto con il quale, su ricorso di Carmelo R., le era stato ingiunto di rimborsare a quest’ultimo le spese legali sostenute per la difesa nel giudizio penale nel quale era stato coinvolto, in ragione dell’attività di medico svolta presso l’Opedale Civile di (OMISSIS).

2. La Corte territoriale ha rilevato che il dott. R. non aveva comunicato la volontà di fruire dell’ assistenza legale a carico dell’Ente, ed aveva, invece, nominato autonomamente il proprio difensore di fiducia, comunicando l’avvio del procedimento in data 25.5.2010, oltre il termine di dieci giorni previsto dal Regolamento dell’Azienda decorrente dal 10.5.2005, data di notifica della udienza prelminiare sulla richiesta di rinvio a giudizio per il reato di cui all’art. 479 c.p..

3. Ha ritenuto che il Regolamento consentiva il rimborso delle spese legali, nel caso di assoluzione con formula ampia, solo nel caso in cui l’Azienda avesse omesso di evadere la tempestiva richiesta di assistenza legale a carico dell’ente, ovvero avesse negato di assicurare l’assistenza per la sussistenza della situazione di conflitto di interessi.

4. Ha anche ritenuto che il dott. R. non aveva fornito la prova dell’avvenuto pagamento dei compensi al suo difensore, fatto costitutivo del diritto al rimborso.

5. Avverso detta sentenza il R. ha proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi al quale ha resisto con controricorso l’Azienda sanitaria Provinciale n. (OMISSIS) di Reggio Calabria (Già Azienda Sanitaria Locale n. (OMISSIS) di Palmi).

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

6. I motivi di ricorso.

7. Con il mimo motivo si denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, violazione e falsa applicazione di norme di diritto e omessa e/o insufficiente motivazione.

8. Il ricorrente, premesso che la fonte regolativa del rimborso delle spese legali, sostenute nell’ambito del processo penale nel quale era stato coinvolto, era costituita dalla Delib. 1 dicembre 2000, n. 655/CS, che aveva adottato il relativo Regolamento, lamenta che la Corte territoriale avrebbe erroneamente attribuito natura perentoria e decadenziale al termine di 10 giorni, in assenza di specifica previsione e specificazione in tal senso da parte dell’art. 1 del citato Regolamento.

9. Assume che il termine di dieci giorni per la comunicazione alla datrice di lavoro dell’avvio del procedimento penale avrebbe natura ordinatoria, per essere finalizzato a consentire a quest’ultima di effettuare in tempi brevi le proprie valutazioni sulla scelta del difensore del dipendente, al quale è, comunque, data la possibilità di scegliere un proprio difensore di fiducia e di non avvalersi del difensore eventualmente designato dalla Azienda.

10. Assume che la natura non perentoria del termine di dieci giorni per la comunicazione dell’avvio del procedimento sarebbe desumbile dalla circostanza che “il dies a quo” è indicato in via generica, non potendo individuarsi il momento in cui il dipendente ha conoscenza “piena” dell’avvio del procedimento penale.

11. Lamenta anche che la Corte territoriale avrebbe errato, ed anche insufficientemente motivato, nella parte in cui ha ritenuto violate le prescrizioni del Regolamento, per non avere esso ricorrente manifestato la volontà di usufruire di assistenza legale a carico dell’Ente.

12. Deduce che il Regolamento non prevede formule sacramentali per manifestare la, alternativa, volontà di richiedere l’assistenza legale a carico dell’Azienda, ovvero di provvedere autonomamente alla scelta del proprio difensore e, poi, richiedere il rimborso delle spese sostenute, evenzienza, questa, realizzatasi con la comunicazione dell’avvio del procedimento penale e della individuazione del difensore di sua fiducia.

13. Lamenta che la Corte territoriale avrebbe errato nel ritenere non provato l’avvenuto pagamento delle spese legali, essendo stata podotta la fattura emessa dal suo difensore.

14. Con il secondo motivo si denuncia violazione del D.P.R. n. 191 del 1979, richiamato dal D.P.R. n. 268 del 1987, art. 67da leggere in combinato disposto con il D.P.R. n. 333 del 1990, art. 50.

15. Il ricorrente sostiene che l’interpretazione restrittiva delle fonti richiamate in rubrica sarebbe in contrasto con i principi generali che riconoscono al dipendente pubblico, assolto con formula piena, il diritto al rimborso delle spese legali.

16. Deduce che il dipendente che omette di sottoporre la scelta del difensore alla condivisione della P.A. datrice di lavoro sarebbe esposto alla sola conseguenza di ottenere un rimborso parziale, commisurato alle tabelle professionali e precisa che l’importo domandato non era stato oggetto di alcuna contestazione.

Esame dei motivi.

In via preliminare deve ritenersi che il ricorso è ammissibile perchè, contrariamente a quanto dedotto dalla controricorricorrente non è rinvenibile, ai sensi dell’art. 360 bis c.p.c., n. 1, un consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Corte sulla questione relativa alla interpretazione dell’art. 25 del CCNL quadriennio 1998 – 2001 dell’area della dirigenza sanitaria professionale tecnica ed amministrativa del servizio sanitario e rea Delib. 1 dicembre 2000, n. 655/CS.

17. Il primo motivo è infondato.

18. E’ utile ribadire il principio secondo il quale nelle controversie di lavoro concernenti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art. 63, comma 5 medesimo decreto, la Corte di cassazione può procedere alla diretta interpretazione di tali contratti, secondo i criteri di cui agli art. 1362 c.c. e ss., esaminando l’intero contratto, ex art. 1363 c.c., ed eventualmente anche delle clausole che non hanno formato oggetto di censure da parte del ricorrente (Cass. 21796/2009, 26364/2009, 20581/2008, 22234/2007).

19. La disciplina applicabile al caso di specie, è contenuta nell’art. 25 del ccnl 1998-2001 dell’area della Dirigenza medica e veterinaria del Servizio Sanitario Nazionale, stipulato in data 8.06.2000, che, come posto in rilievo dall’Azienda controricorrente, risulta riprodotta testualmente nell’art. 26 del CCNL integrativo del 20.9.2001.

20. Questa disposizione ha previsto all’art. 25 “1. L’azienda, nella tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile, contabile o penale nei confronti del dirigente per fatti o atti connessi all’espletamento del servizio ed all’adempimento dei compiti di ufficio, assume a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interesse, ogni onere di difesa fin dall’apertura del procedimento e per tutti i gradi del giudizio, facendo assistere il dipendente da un legale, previa comunicazione all’interessato per il relativo assenso. 2. Qualora il dirigente intenda nominare un legale di sua fiducia in sostituzione di quello indicato dall’azienda o a supporto dello stesso, i relativi oneri saranno interamente a carico dell’interessato. Nel caso di conclusione favorevole del procedimento, l’azienda procede al rimborso delle spese legali nel limite massimo della tariffa a suo carico qualora avesse trovato applicazione il comma 1, che comunque, non potrà essere inferiore alla tariffa minima ordinistica. Tale ultima Clausola si applica anche nei casi in cui al dirigente, prosciolto da ogni addebito, non sia stato possibile applicare inizialmente il comma 1 per presunto conflitto di interesse. 3. L’azienda dovrà esigere dal dirigente, eventualmente condannato con sentenza passata in giudicato per i fatti a lui imputati per averli commessi con dolo o colpa grave, tutti gli oneri sostenuti dall’azienda per la sua difesa”.

21. Le parti collettive hanno, poi, dato atto della non applicabilità del D.P.R. 20 maggio 1987, n. 270, art. 41, recante norme risultanti dalla disciplina prevista dall’accordo sindacale per il triennio 1985-1987, relativa al compatto del personale dipendente del servizio sanitario nazionale, che, ai sensi della L. 29 marzo 1983, n. 93, disciplinava la stessa materia nel sistema contrattuale antecedente la privatizzazione del pubblico impiego.

22. L’art. 25 nella sua articolata, ma inequivoca formulazione letterale, stabilisce che, nei casi di apertura di un procedimento giudiziale nei confronti del dirigente, che sia in diretta connessione con l’espletamento del servizio e con l’adempimento dei compiti di ufficio dei fatti o atti oggetto del giudizio di responsabilità, e purchè manchi una situazione di conflitto di interesse, l’Amministrazione ha l’obbligo assumere “a proprio carico…ogni genere di difesa facendo assistere il dipendente da un legale, previa comunicazione all’interessato per il relativo assenso”.

23. Il citato art. 25, comma 1 postula che l’Amministrazione sia posta in grado di valutare se ricorrono le condizioni per l’assunzione in proprio della difesa del Dirigente, evocando, dunque, una valutazione ex ante.

24. Il comma 2 in piena coerenza letterale e sistematica con quanto previsto dal comma 1, pone a carico dell’interessato gli oneri conseguenti alla scelta di nominare un proprio difensore di fiducia, consentendone, però il rimborso, nel limite massimo della tariffa che sarebbe stata applicata, ove il Dirigente avesse espresso assenso alla scelta del difensore individuato dall’Azienda, ove il giudizio che abbia escluso la responsabilità del dipendente, evocando, in questo caso una valutazione, necessariamente, successiva alla definizione del giudizio, della sussistenza dei presupposti di fatto per il rimborso.

25. E’ innegabile che il richiamato art. 25 del CCNL non prevede esplicitamente l’obbligo del dipendente di indicare preventivamente (ed entro un breve termine) l’esistenza del procedimento giudiziario, nè che l’interessato debba manifestare la volontà di volersi valere dell’assistenza legale dell’azienda.

26. Nondimeno, nel disporre che l’azienda debba far assistere il dipendente da un legale fin dall’inizio del procedimento e per tutti i gradi di giudizio, assumendosene le spese, e che debba comunicare al dipendente il nominativo del legale per ottenere il suo gradimento, presuppone che l’azienda sia stata informata dell’esistenza del giudizio, sia stata portata a conoscenza dal dipendente della propria volontà di ottenere l’assistenza legale e che abbia indicato un difensore.

27. Esso dispone anche, in maniera altrettanto chiara ed inequivoca, che il funzionario, che rifiuti il professionista indicato dall’azienda e ne nomini un altro di suo gradimento, può chiedere il rimborso delle spese sostenute entro il limite di quanto l’azienda avrebbe dovuto corrispondere ad un legale da essa stessa nominato (Cass. 4978/2014).

28. L’elemento letterale e quello sistematico inducono, in conclusione, ad affermare che l’art. 25, comma 2 del ccnl 1998-2001 dell’area della Dirigenza sanitaria professionale tecnica ed amministrativa del servizio sanitario quadriennio 1998 2001, stipulato in data 8.06.2000, in piena coerenza letterale e sistematica con quanto previsto dal comma 1, consente il diritto al rimborso delle spese legali nel limite massimo della tariffa che sarebbe stata applicata se il Dirigente avesse espresso assenso alla scelta del difensore individuato dall’Azienda, ove il giudizio abbia escluso la responsabilità del dipendente. Detto diritto è correlato alla comunicazione da parte del dipendente dell’ esistenza del giudizio, nel quale è coinvolto per ragioni di ufficio, ed alla manifestazione di volontà del medesimo di scegliere un proprio difensore, in luogo di quello indicato dall’Amministrazione, secondo la valutazione, da quest’ultima effettuata ai sensi del comma 1.

29. In mancanza di tutto ciò (ed in mancanza, peraltro, di qualsiasi comunicazione o sollecitazione da parte del dipendente – come nella fattispecie -) deve escludersi che ricorra l’ipotesi di cui al comma 2 citato.

30. Le disposizioni negoziali collettive sono state trasfuse nel Regolamento dell’Azienda sanitaria n. (OMISSIS) di Palmi, di cui il R. era dipendente.

31. Detto Regolamento prevede che tutto il personale dipendente possa godere di detta copertura, a condizione che (per quanto qui interessa) il dipendente, dopo l’inizio del giudizio ed “entro e non oltre gg. 10 dalla piena conoscenze dello stesso, abbia comunicato “la volontà di fruire di idonea assistenza legale a totale carico dell’Azienda” (art. 1). Dispone anche che “nelle ipotesi in cui l’amministratore, funzionario o dipendente proceda alla nomina di un legale di fiducia in sostituzione di quello indicato dall’azienda oppure a supporto dello stesso, i relativi oneri saranno interamente a carico dell’interessato” (art. 3).

32. L’azienda in sede regolamentare ha correttamente attuato la normativa contrattuale collettiva, subordinando il godimento del diritto al godimento dell’assistenza e (per quanto qui interessa) al rimborso delle spese sostenute per la difesa di fiducia ad una serie di oneri procedimentali.

33. La formulazione della norma regolamentare, che rappresenta il corretto bilanciamento dell’interesse al contenimento della spesa da parte dell’azienda e l’interesse a non sostenere le spese legali da parte del dipendente, sul piano giuridico impone di qualificare il termine assegnato al dipendente come perentorio.

34. Per queste ragioni, in continuità con l’orientamento espresso da questa Corte nella sentenza n. 4978 del 2014, deve ritenersi che l’inosservanza dei detti oneri di informazione dà luogo ad una vera e propria decadenza che, seppure non esplicitamente menzionata nel testo regolamentare, è, tuttavia, con evidenza desumibile dal complesso della normativa in oggetto.

35. E’ infondato l’assunto secondo cui il Regolamento adottato dall’Azienda, nella interpretazione datane dalla Corte territoriale, contrasti con il principio generale che assicura il diritto al rimborso delle spese legali del dipendente assolto con formula piena.

36. Il diritto al rimborso delle spese legali è espressione del principio generale di difesa, volto, da un lato, tutelare l’interesse generale di tenere indenni i funzionari pubblici che abbiano agito in nome, per conto e nell’interesse dell’amministrazione, sollevandoli dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all’espletamento delle loro attività istituzionali (Cass. SSUU 13861/2015) ed a proteggere l’interesse personale del soggetto coinvolto nel giudizio che agisce nell’interesse e per la PA e, dall’altro, a confermare il principio cardine dell’ordinamento che vuole riferire alla sfera giuridica del titolare dell’interesse sostanziale le conseguenze derivanti dall’operato di chi agisce per suo conto (Cass. Ord. 2366/2016).

37. In giurisprudenza il principio è considerato espressione della regola civilistica generale di cui all’art. 1720 cc., comma 2, in tema di rapporti fra mandante e mandatario, secondo la quale il mandatario ha diritto ad esigere dal mandante il risarcimento dei danni subiti a causa dell’incarico, che declina e traduce, a sua volta, il principio generale dell’ordinamento di divieto di “locupletatio cum aliena iactura”, ma anche dal divieto di arricchimento senza causa di cui all’art. 2041 c.c. (cfr Cass. SSUU 478/2006, 13861/2015, Cons. Stato 1681/2007).

38. Il principio ha trovato ampia e dettagliata regolamentazione normativa nell’ambito delle disposizioni di fonte, ora legale ora contrattuale, secondo regole specifiche per ciascun compatto del personale pubblico contrattualizzato, ed anche in relazione alle diverse specie di giudizi, che, nel porre a carico dell’erario una spesa aggiuntiva, hanno dovuto contemperare le esigenze economiche dei dipendenti coinvolti per ragioni di servizio in un procedimento penale e quelle di limitazione degli oneri posti a carico dell’amministrazione (Cass. SSUU 13861/2015; Cass. 9173/13, cit.).

39. Sicchè le prospettazioni difensive del ricorrente, che muovono dall’erroneo assunto che il diritto al rimborso costituisca una sorta di diritto assoluto, non sottoposto ad alcuna specifica regolamentazione, quanto alla procedura ed ai termini da rispettare perchè il rimborso possa operare, trascurano del tutto l’esigenza di sistema di tener conto delle necessità della finanza pubblica, che impongono di non far carico all’erario di oneri eccedenti quanto è necessario, e al contempo sufficiente, per soddisfare gli interessi generali e i doveri giuridici che presidiano l’istituto del rimborso spese. Esigenze rappresentate e manifestate nella disciplina collettiva di settore e recepite, nella fattispecie in esame, con disciplina di dettaglio dal Regolamento adottato dalla controricorrente.

40. Sulla scorta delle considerazioni svolte deve essere rigettato il primo motivo di ricorso.

41. Il secondo motivo è, invece, inconferente. La normativa che si assume violata è, infatti, non solo riferibile ad un diverso compatto del pubblico impiego (quello degli enti locali), ma non era neanche più applicabile al momento della maturazione delle condizioni che legittimerebbero il diritto vantato, essendo essa venuta meno, ai sensi del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 71, (tab. A – b), a seguito della stipulazione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997.

42. In conclusione il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

43. Le spese sono compensate avuto riguardo alla complessità della questione dedotta in giudizio.

PQM

Rigetta il ricorso.

Compensa le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 5 maggio 2016.

Depositato in Cancelleria il 27 settembre 2016