Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18805 del 16/07/2018


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Civile Sent. Sez. L Num. 18805 Anno 2018
Presidente: BRONZINI GIUSEPPE
Relatore: DE GREGORIO FEDERICO

SENTENZA

sul ricorso 8714-2013 proposto da:
MANGANIELLO

MARIANO

C. F.

MNGMRN54A05A399R,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FEDERICO CESI
72, presso lo studio dell’avvocato ACHILLE BUONAFEDE,
.rappresentato e difeso dall’avvocato GIANFRANCO
PORRECA, giusta delega in atti;
– rícorrente –

2018
6

contro

CONSORZIO SMALTIMENTO RIFIUTI AV/2 C.F. 01974810648,
in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA COLA DI

Data pubblicazione: 16/07/2018

RIENZO 92, presso lo studio dell’avvocato VINCENZO DE
NISCO, rappresentato e difeso dall’avvocato ANIELLO
GOVETOSA, giusta delega in atti;
– controricorrente

avverso la sentenza n. 671/2012 della CORTE D’APPELLO

udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 09/01/2018 dal Consigliere Dott. FEDERICO
DE GREGORIO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. GIANFRANCO SERVELLO che ha concluso per
il rigetto del rigetto.

di NAPOLI, depositata il 10/03/2012 R.G.N. 4262/2009;

ud. 09-01-18 / r.g. n. 08711-13

SVOLGIMENTO del PROCESSO
Con ricorso in data 29 dicembre 2005 il Consorzio Smaltimento Rifiuti Avellino 2 propose davanti
al giudice del lavoro di Ariano Irpino opposizione avverso il decreto ingiuntivo n. 25/10-11-2005,
con il quale era stato ingiunto il pagamento della somma di 314.473,00 euro, oltre all’importo di
€5.515,00 per tassa di revisione, a favore dell’ing. Mariano MANGANIELLO a titolo di compenso per
l’espletamento dell’incarico professionale inerente ad attività di progettazione, direzione lavori e
coordinamento della sicurezza in progettazione ed esecuzione riguardo ad opere d’interesse della

ed altre opere similari), sostenendo l’inesistenza del credito vantato, poiché dall’Il febbraio 1997
al 1° luglio 2004 il MANGANIELLO aveva svolto funzioni di direttore generale dello stesso Consorzio
in virtù di contratto a tempo determinato ex articolo 51 della legge n. 142 del 1990 ed in quanto
gli incarichi per i quali era stato chiesto il compenso erano stati conferiti al predetto non in qualità
di libero professionista, ma quale organo dell’ente ai sensi dell’articolo 17 comma primo lettera a)
della legge n. 109/1994, di modo che doveva ritenersi correttamente compensata l’attività svolta
in ragione dell’i% del costo lavori ai sensi dell’articolo 18 della citata legge n. 109, mentre non
trovava applicazione l’articolo 17, comma 14 bis, della stessa, poiché il Manganiello aveva agito
nella veste di organo interno e non come libero professionista.
Con sentenza del 7 maggio 2008 il giudice adito, compensate le spese, accolse l’opposizione,
revocando il decreto ingiuntivo, e rigettò la domanda riconvenzionale, con la quale l’opposto aveva
chiesto che per le prestazioni rese in virtù delle convenzioni stipulate prima del 18 novembre 1998
gli fosse riconosciuto l’intero corrispettivo dovuto in applicazione dei minimi tariffari, donde la
condanna del Consorzio al pagamento, in aggiunta al quantum oggetto di ingiunzione, dell’importo
differenziale, pari al 20% spettante in base minimi di tariffa, oltre accessori di legge.
Avverso tale pronuncia propose appello il Manganiello come da ricorso in data 7 maggio 2009,
instando per il rigetto dell’opposizione al d.i. e per l’accoglimento della riconvenzionale, con la
conseguente condanna del Consorzio al pagamento dell’ulteriore somma di 53.125,00 euro
(importo differenziale pari al 20% di quello dovuto al professionista in base ai minimi tariffari, con
riferimento agli incarichi di cui alle convenzioni stipulate prima del 18 novembre 1998, ex allegato
alla L. n. 155/89) ed in ogni caso della somma di 314.473,00 euro oltre accessori (+ 5515,00€,
come da d.i. n. 25/2005, con riferimento alle convenzioni post 18-11-1998, operando al riguardo
l’inderogabilità dei minimi tariffari ex art. 17 co. 14 quater L. n. 109/94, con conseguente nullità
di ogni patto contrario).
L’interposto gravame veniva respinto dalla Corte d’Appello di Napoli come da sentenza n. 671, in
data 14 febbraio – 10 marzo 2012, compensando le relative spese.

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committente (isole ecologiche, impianti di selezione e valorizzazione, recupero inerti, compostaggio

ud. 09-01-18 / r.g. n. 08714-13

Secondo la Corte partenopea, le delibere del consiglio di amministrazione del Consorzio, che
avevano deciso il conferimento di incarichi di progettazione direzione lavori, erano state seguite
dalla stipula di contratti di diritto privato ed in quanto tali andavano interpretate nel loro contenuto
in base agli articoli 1362 seguenti del codice civile, sicché non rilevavano le deliberazioni, siccome
attinenti ai soli fini del procedimento di formazione della volontà dell’ente, dunque alla fase
preparatoria del negozio, come tali prive di valore d’interpretazione autentica o ricognitiva delle
clausole contrattuali, all’uopo richiamando le pronunce di questa Corte nn. 21265/2007 e

Analizzando, quindi, i contratti stipulati in data 9 settembre 1998, 20 gennaio 1999, 9 ottobre 2000
e 9 gennaio 2002, la Corte partenopea riteneva che gli incarichi professionali in questione fossero
stati conferiti all’appellante non quale libero professionista estraneo all’ente, ma quale organo del
Consorzio, che possedeva le competenze tecniche per svolgere gli incarichi stessi, tanto più che
l’articolo 4 delle convenzioni in parola prevedeva che il compenso da corrispondere fosse proprio
quello previsto nella stessa misura dall’articolo 18 della legge n. 109 del 1994, per le ipotesi di
svolgimento di lavoro di progettazione da parte dell’ufficio tecnico della stazione appaltante. Né le
ulteriori pattuizioni previste dalle convenzioni contrastavano con l’anzidetta conclusione, poiché
sembravano far parte di uno schema-tipo predisposto dall’ente, le cui clausole contrattuali peraltro
non risultavano aver avuto alcuna effettiva attuazione nel caso di specie. Inoltre, gli incarichi erano
stati conferiti al Manganiello quando costui rivestiva ancora la carica di organo interno del
Consorzio, di modo che non rilevava il fatto che l’incaricato avesse proseguito nel loro svolgimento
anche quando non rivestiva più la carica di direttore generale, assumendo importanza durante tale
prosieguo il fatto che l’incaricato aveva mantenuto il possesso di competenze tecniche, sicuramente
non venute meno con la dismissione della carica di direttore generale. Né in senso contrario poteva
far propendere l’articolo 35 lettera e) dello statuto del Consorzio (secondo cui il direttore generale,
oltre alle competenze espressamente previste, esercita tutte le altre attribuzioni conferitegli dallo
statuto, dal regolamento, dal consiglio di amministrazione e dalla legge), poiché il generico termine
attribuzioni era stato utilizzato per ricomprendere sia funzioni pubbliche sia incarichi di tipo
privatistico. Del resto, l’articolo 33 dello statuto in tema di incompatibilità con la carica di direttore
generale faceva riferimento all’impossibilità di accettare incarichi anche temporanei di carattere
professionale estranei al Consorzio senza autorizzazione, così intendendo implicitamente
ammissibili incarichi temporanei concessi invece dallo stesso Consorzio. Inoltre, nessun contrasto
era ravvisabile con la portata degli articoli 107 e 108 del testo unico enti locali, poiché l’articolo 35
dello statuto, al fine di delimitare i compiti della dirigenza e quindi anche del direttore generale,
richiamava proprio le norme dello statuto, mentre gli articoli 107 e 108 non limitavano in alcun
modo le attribuzioni del direttore generale. Secondo la Corte, poi, l’attribuzione degli incarichi in
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26047/2005, nonché 10868/2007.

ud. 09-0148 / rg. n. 08714-13

questione al Manganiello, quale direttore generale, era pienamente legittima anche alla luce
dell’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 2425 del 18 marzo 1996, trattandosi di
incarichi conferiti proprio in esecuzione del piano di emergenza disposto dal Commissario
governativo nominato con la suddetta ordinanza, tenuto altresì conto del potere di ratifica dello
stesso Commissario in ordine all’operato degli enti che predisponevano i progetti. Nella specie,
quindi, doveva ritenersi che con l’approvazione dei relativi progetti il Commissario governativo
avesse ratificato l’operato del Consorzio di attribuire incarichi di progettazione e direzione lavori al

quale consentiva l’attribuzione di tali incarichi solo all’ufficio tecnico dell’ente. La ratifica del
commissario governativo, quindi, aveva comportato piena legittimità all’operato del corso. Neppure
risultava violato l’articolo 18, comma 2 quater, della legge n. 109/94, la quale si riferiva all’ipotesi
in cui l’attività di progettazione fosse conferita con contratto a tempo determinato, mentre nel caso
in esame era stata la carica di direttore generale ad essere conferita con tale tipologia contrattuale.
Parimenti, appariva arduo sostenere che l’inderogabilità dei minimi tariffari integrasse un principio
generale dell’ordinamento giuridico, non rinvenendosi nella carta costituzionale alcun riferimento
allo stesso, mancando altresì qualsiasi fondamento normativo o logico ad una simile affermazione.
L’accertata legittimità dell’operato del Consorzio esimeva dal valutare le ulteriori doglianze
proposte da parte appellante, considerata anche la novità delle eccezioni di nullità proposte avverso
le convenzioni oggetto di giudizio.
Avverso la succitata sentenza di appello n. 671 del 2012 ha proposto ricorso per cassazione
l’ingegner Mariano MANGANIELLO come da atto in data 11 marzo 2013 affidato a due motivi, cui
ha resistito il Consorzio Smaltimento Rifiuti AV2, in persona del liquidatore pro tempore, mediante
controricorso in data 22-23 aprile 2003.
Nonostante rituali avvisi comunicati alle parti mediante p.e.c. in data 12-12-2017 per l’udienza
pubblica fissata al 9 gennaio 2018 (alla quale nessun difensore è comparso), non risultano
depositate memorie ex art. 378 c.p.c..

RAGIONI della DECISIONE
Con il primo motivo parte ricorrente ha denunciato omessa, insufficiente o contraddittoria
motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, nonché violazione o falsa
applicazione degli articoli 1363 e 1370 del codice civile, tenuto conto del ragionamento
contraddittorio seguito dalla Corte distrettuale, ovvero gravemente perplesso, poiché fondato
su premesse fattuali del tutto inidonee a sostenere la certezza che si era preteso di inferirne,
laddove tra l’altro non era significativo il fatto, di per sé del tutto neutro, che il Manganiello

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direttore generale, in deroga all’articolo 17, comma primo, lettera a) della legge n. 109/1994, la

ud. 09-01-18 / rg. n. 08714-13

rivestisse all’epoca della stipula delle convenzioni la qualità di direttore generale del Consorzio,
valendo il riferimento a rimarcare la differenza tra l’oggetto dell’incarico conferito con ciascuna
convenzione, rispetto alle funzioni proprie connesse alla direzione generale dello stesso
Consorzio. Inoltre, la motivazione della sentenza di appello si poneva in antitesi con i criteri
dell’interpretazione complessiva ex articolo 1363 c.c., però violato dalla Corte territoriale nel
momento in cui non aveva tenuto conto che le clausole si interpretano le une per mezzo delle

altre e che in base a tale prospettiva si imponeva ex articolo due delle convenzioni una
soluzione di segno diametralmente opposto alla questione esaminata. Inoltre, in radicale
violazione della direttrice ermeneutica di cui all’articolo 1370 c.p.c., una volta affermato che
le ulteriori pattuizioni delle convenzioni facevano parte di uno schema tipo predisposto dal
Consorzio, anziché valorizzare il contenuto delle stesse in senso favorevole all’attore, ci si era
mossi nella direzione esattamente contraria, finendo per svalutare o addirittura obliterare del
tutto la valenza significativa delle ulteriori clausole e gli apporti all’operazione interpretativa
che dalle stesse potevano ricavarsi.
Era, altresì, incoerente e illogica, oltre che in contrasto con gli articoli 1363 e 1370 c.c.,
l’affermazione secondo cui la qualificazione dell’oggetto delle convenzioni come incarico
professionale appariva generica e non necessariamente indicativa di incarico conferito ad un
libero professionista, poiché la stipula delle convenzioni mediante l’impiego di uno schema tipo
predisposto dall’ente nonché l’espressa volizione negoziale concernente l’affidamento
dell’incarico professionale e l’indicazione del consorzio quale committente imponevano dì
risolvere ogni incertezza interpretativa a favore del Manganiello, e non certo del Consorzio.
Tanto più che risultava del tutto apodittico e comunque incoerente il rilievo che le citate
previsioni non avevano ricevuto attuazione.
I vizi denunciati avevano «natura decisiva, stante la loro incidenza sulla genesi della
pronuncia di gravata. …Il tratto della decisività si apprezza, infatti, sia in relazione alla natura
del fatto -rapporto configurato con la stipula delle convenzioni d’incarico de quibus- sulla cui
ricostruzione i vizi hanno inciso determinando la Corte d’Appello all’individuazione della
disciplina giuridica in concreto applicabile; sia in relazione all’idoneità dei vizi denunciati, ove
emendati, a determinare una diversa ricostruzione degli elementi del fatto, nel senso che, in ,
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t\

ud. 09-01-18 / r.g. n. 08714-13

mancanza di vizi, si sarebbe avuta -con certezza e non come la possibilità- una decisione di
segno opposto rispetto quella sfavorevole al Manganiello rese dal giudice di merito. … Si
indicano specificamente i documenti su cui il ricorso si fonda: convenzioni per il conferimento
di incarico professionale… Articolo 35 statuto consortile…».
Con il secondo motivo di ricorso, formulato ex articolo 360 n. 3 c.p.c., è stata denunciata la
violazione e falsa applicazione degli articoli 4 e 1 dell’ordinanza del Presidente del Consiglio

n. 109 del 1994, introdotto dall’art. 6 della legge 18 novembre 1998 n. 415, 4 comma 12 bis
del decreto legge n. 65 del 1989, introdotto dall’allegato alla legge di conversione n. 155 del
1989. Infatti, le funzioni del Commissario governativo di cui all’ordinanza n. 2425/96 erano
cessate al 31-12-1999, in forza della proroga ex ordinanza n. 2948/99, donde il difetto di ogni
potere di ratifica per le convenzioni stipulate in epoca successiva, tenuto altresì conto che
l’incarico di direttore generale conferito ad esso ing. Manganiello era cessato il primo luglio
2004, mentre la sua attività professionale in questione era proseguita anche successivamente.
D’altro canto, non era ipotizzabile un potere di deroga da parte del Commissario, visto che la
suddetta ordinanza n. 2425/96 non contemplava l’art. 17 della L. n. 109/94, siccome per
giunta modificato dall’art. 6 della L. 18-11-1998 n. 415. Parimenti, andava considerato per le
convenzioni e le prestazioni rese prima delle modificazioni introdotte dalla L. n. 415/98, avuto
riguardo a quanto previsto in materia dall’allegato alla L. n. 155/89 in relazione ad attività
rese in favore di pp.aa., secondo cui la riduzione dei minimi di tariffa non poteva essere
inferiore al 20%.
Tanto premesso, entrambe le censure vanno disattese in forza delle seguenti considerazioni.
Ed invero, con particolare riguardo al primo motivo le doglianze ivi mosse appaiono
innanzitutto inammissibili alla stregua di quanto sopra esposto, circa la motivata
interpretazione dei contratti de quibus da parte della Corte di merito, la cui ricostruzione,
immune da vizi logico-giuridici, non è suscettibile di sindacato in questa sede di legittimità (v.
Cass. Il civ. n. 12468 del 07/07/2004: l’accertamento della volontà degli stipulanti in relazione
al contenuto di una clausola contrattuale costituisce indagine di fatto affidata in via esclusiva
al giudice di merito. Ne consegue che detto accertamento è censurabile in sede di legittimità
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dei Ministri n. 2425 del 18 marzo 1996, nonché degli articoli 17 comma 14 quater della legge

ud. 09-01-18 / r.g. n. 08714-13

solo nel caso in cui la motivazione non consenta la ricostruzione dell’iter logico seguito da quel
giudice per giungere ad attribuire alla clausola un determinato significato, oppure nel caso di
violazione delle norme ermeneutiche stabilite dagli artt. 1362 cod. civ. e segg. Quest’ultima
violazione deve dedursi con la specifica indicazione nel ricorso per cassazione del modo in cui
il ragionamento del giudice si sia da esse discostato, perché altrimenti la ricostruzione del
contenuto della volontà delle parti si traduce nella proposta di una diversa interpretazione,

Il civ. n. 12518 del 15/10/2001. In senso analogo v. pure Cass. nn. 1373, 2096, 4241 e 8590
del 1999. V. similmente Cass. lav. n. 11679 del 29/07/2003, secondo cui l’interpretazione del
contratto, concretandosi nell’accertamento della volontà dei contraenti, si traduce in
un’indagine di fatto affidata al giudice di merito e censurabile in sede di legittimità solo per il
caso di insufficienza o contraddittorietà della motivazione, tale da non consentire la
ricostruzione dell’iter logico seguito per giungere alla decisione, o per violazione delle regole
ermeneutiche, con la conseguenza che deve essere ritenuta inammissibile ogni critica della
ricostruzione della volontà negoziale operata dal giudice di merito che si traduca nella
prospettazione di una diversa valutazione degli stessi elementi di fatto vagliati dal predetto
giudice di merito. In senso analogo anche Cass. 11 civ. n. 15185 del 29/11/2001, conformi
Cass. nn. 8846 del 1987, n. 1632 del 1996, nn. 545 e 14110 del 1999, nonché n. 8994 del
2001).
Per altro verso le doglianze di parte ricorrente sono infondate comunque in punto di diritto,
con particolare riguardo alle censure mosse con il secondo motivo.
In primo luogo deve ricordarsi (v. più recentemente Cass. lav. n. 1900 del 25/01/2017) che il
compenso per prestazioni professionali va determinato in base alla tariffa, ed adeguato
all’importanza dell’opera, solo ove non sia stato liberamente pattuito, in quanto l’art. 2233
c.c. pone una garanzia di carattere preferenziale tra i vari criteri di sua determinazione,
attribuendo rilevanza, in primo luogo, alla convenzione intervenuta fra le parti e poi,
esclusivamente in mancanza di quest’ultima, ed in ordine successivo, alle tariffe ed agli usi
ed, infine, alla determinazione del giudice, mentre non operano i criteri di cui all’art. 36,
comma 1, Cost., applicabili solo ai rapporti di lavoro subordinato. La violazione dei precetti ?\,
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inammissibile in sede di legittimità. Conformi Cass. III civ. n. 20593 del 22/10/2004, nonché

ud. 094)1-18 / r.g. n. 08714-13

normativi che impongono l’inderogabilità dei minimi tariffari non importa la nullità, ex art.
1418, comma 1, c.c., del patto in deroga, in quanto trattasi di precetti non riferibili ad un
interesse generale, cioè dell’intera collettività, ma solo ad un interesse della categoria
professionale (in senso conforme Cass. n. 21235 del 2009. V. altresì Cass. lav. n. 5231 in data
21/02 – 02/04/2012).
Inoltre, anche nella fattispecie qui in esame si applica il principio, secondo cui l’inderogabilità

luglio 1977, n. 404, ai soli incarichi professionali privati e non vale, pertanto, per gli incarichi
conferiti da enti pubblici, in quanto detta norma, interpretando autenticamente l’articolo unico
della legge 5 maggio 1976, n. 340, – che sancisce l’inderogabilità dei minimi delle tariffe
professionali degli ingegneri e degli architetti – ne ha limitato l’applicazione ai rapporti
intercorrenti tra privati, con previsione che non viola l’art. 3 Cost., poiché la derogabilità dei
minimi tariffari prevista dall’art. 6 legge cit. riguarda anche i professionisti privati [in tal sensi
Cass. Il civ. n. 14187 del 27/06/2011, conformi Cass. nn. 9806 del 2001 e n. 20296 del 2004.
V. parimenti Cass. Il civ. n. 8502 del 27/04/2015: i compensi per le prestazioni professionali
rese da ingegneri ed architetti allo Stato e agli altri enti pubblici per la realizzazione di opere
pubbliche o di interesse pubblico, possono essere concordati, ai sensi dell’art. 4, comma 12
bis, del d.l. 2 marzo 1989, n. 65 -aggiunto dalla legge di conversione 26 aprile 1989, n. 155in misura ridotta rispetto ai minimi tariffari, secondo i generali criteri di determinazione del
corrispettivo nell’ambito del contratto d’opera, il quale non può prescindere da quanto
convenuto dalle parti, senza che ricorra alcuna nullità del patto derogatorio, né sorga l’obbligo
dell’amministrazione committente di liquidare al professionista il maggiore compenso richiesto
in base alle proprie parcelle.
In senso analogo cfr. anche Cass. I civ. n. 18223 in data 11/06 – 11/08/2009, secondo cui in
materia di compensi per prestazioni professionali degli ingegneri ed architetti, l’art. 4, comma
12-bis, del d.l. 2 marzo 1989, n. 65 -introdotto dalla legge di conversione n. 155 del 1989-, il
quale prevede, per le prestazioni rese allo Stato o ad altri enti pubblici per la realizzazione di
opere pubbliche il cui onere è a carico dello Stato, la possibilità di concordare una riduzione
dei minimi tariffari non superiore al venti per cento, non comporta, in mancanza di una
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dei limiti tariffari di categoria stabiliti per i professionisti è circoscritta dall’art. 6 della legge 1°

ud. 09-01i8! r.g. n. 08714-13

esplicita previsione in tal senso, la nullità del patto derogatorio degli anzidetti minimi tariffari,
e tantomeno l’obbligo dell’Amministrazione committente di liquidare al professionista il
maggiore compenso richiesto in base alle proprie parcelle, sulla scorta del pareri di congruità
emessi dall’Ordine professionale. Ed infatti, in linea con l’evoluzione normativa, interna e
comunitaria, in materia di compensi professionali, deve ritenersi che la previsione di minimi
tariffari non si traduca in una norma imperativa idonea a rendere invalida qualsiasi pattuizione

categorie professionali, e non a quello generale dell’intera collettività, che è il solo idoneo ad
attribuire carattere dì imperatività al precetto con la conseguente sanzione della nullità delle
convenzioni comunque ad esso contrarie: «… Questa Corte, infatti, ha ripetutamente
affermato anche a sezioni unite, che nella disciplina delle professioni intellettuali il contratto
costituisce la fonte principale per la determinazione del compenso, mentre la relativa tariffa
rappresenta una fonte sussidiaria e suppletiva, alla quale è dato ricorrere, ai sensi dell’art.
2233 c. c., soltanto in assenza di pattuizioni al riguardo (Cass. 1223/2003; 10064/1998). E
che il primato della fonte contrattuale impone di ritenere che il compenso spettante al
professionista, ancorché elemento naturale del contratto di prestazione d’opera intellettuale,
sia liberamente determinabile dalle parti e possa anche formare oggetto di rinuncia da parte
del professionista, salva resistenza di specifiche norme proibitive – che possono derivare
soltanto da leggi formali o da altri atti aventi forza di legge riguardanti gli ordinamenti
professionali (Cass., 1317/2003; 6732/2000; 10064/1998 cit.; 3401/1996), le quali limitando
il potere di autonomia delle parti, rendano indisponibile il diritto al compenso per la prestazione
professionale e vincolante la determinazione del compenso stesso in base a tariffe. Siffatta
norma non è rinvenibile nella L. 5 maggio 1976, n. 340, art. unico, – che stabilisce
l’inderogabilità dell’obbligo di (alcuni) “minimi” della tariffa degli architetti e degli ingegneri:
anzitutto perché la L. 1 luglio 1977, n. 404, art. 6, comma 1, con una norma di interpretazione
autentica, dispose che il detto articolo unico doveva “intendersi applicabile esclusivamente ai
rapporti intercorrenti tra privati”; ed introdusse anzi nei commi successivi limiti ai compensi
massimi per i casi d’incarichi di progettazione conferiti dallo Stato o da un altro ente pubblico
a più professionisti per una stessa opera. Quindi perché nessuna di queste disposizioni
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in deroga, atteso che essa risponde all’interesse del decoro e della dignità delle singole

ud. 09-01-18 / rg. n. 08714-13

contiene un’espressa previsione di nullità delle convenzioni in deroga (previsione invece
rinvenibile nella L. 13 giugno 1942, n. 794, art. 24, u.c., per le prestazioni giudiziali in materia
civile degli avvocati e dei procuratori); e perché, d’altra parte, la semplice previsione di minimi
tariffari non è di per se sufficiente a comportarne l’inderogabilità, in contrasto con il principio
della libera negoziabilità del compenso sancito dall’art. 2233 c.c.. Ed è dettata nell’interesse
al decoro ed alla dignità, delle singole categorie professionali che può essere adeguatamente

tutelato in sede disciplinare (sul punto vedasi la pronunzia di questa Corte 669/1971) e non
in quello generale, dell’intera collettività. Che è il solo idoneo ad attribuire carattere di
imperatività al precetto, con la conseguente sanzione della nullità delle convenzioni comunque
ad esso contrarie (art. 1418 c.c., comma 1). Nella stessa ottica è stato adottato il D.L. 2 marzo
1989, n. 65, art. 4, comma 12 bis, convertito con modificazioni dalla L. 26 aprile 1989, n.
155, per il quale “per le prestazioni rese dai professionisti allo Stato e agli altri enti pubblici
relativamente alla realizzazione di opere pubbliche o comunque di interesse pubblico, il cui
onere è in tutto o in parte a carico dello Stato e degli altri enti pubblici, la riduzione dei minimi
di tariffa non può superare il 20%”.
Anche con riguardo ad essa infatti, questa Corte ha rilevato, sul piano dell’interpretazione
testuale, che manca una disposizione espressa diretta a sanzionare con la nullità eventuali
clausole in deroga alle tariffe; e, sul piano logico, che anch’essa è rivolta non a tutela di un
interesse generale della collettività ma di un interesse di categoria, onde per una clausola che
si discosti da tale principio non è configurabile – in difetto di un’espressa previsione normativa
in tal senso – il ricorso alla sanzione della nullità, dettata per tutelare la violazione d’interessi
generali. Quel principio d’inderogabilità, invero, è diretto ad evitare che il professionista possa
essere indotto a prestare la propria opera a condizioni lesive della dignità della professione
(sicché la sua violazione, in determinate circostanze, può assumere rilievo sul piano
disciplinare), ma non si traduce in una norma imperativa idonea a rendere invalida qualsiasi
pattuizione in deroga, allorché questa sia stata valutata dalle parti nel quadro di una libera
ponderazione dei rispettivi interessi.
Queste considerazioni acquistano maggior validità dal confronto con la L. n. 109 del 1994,
successivo art. 17, come modificato dalla L. n. 415 del 1998, art. 6 (successivo quindi alla
9

i

ud. 09-01-18 / r.g. n. 08714-13

convenzione tra le parti), il quale dopo avere espressamente separato gli incarichi di
progettazione da ogni altra attività esecutiva degli stessi, vietandone l’attribuzione allo stesso
professionista, ha introdotto specifici meccanismi di calcolo dei relativi compensi devoluti a
decreti da emanare dal Ministero della Giustizia in concerto con quello delle strutture o dei
lavori pubblici; e ne ha dichiarato la inderogabilità con espressa comminatoria di nullità di
patti contrari (Cass. 7823/2006, – 26257/2005; 1242/1995; sez. un. 18450/2005;

compatibilità di disposizioni che fissano il principio della inderogabilità dei minimi degli onorari
per alcune categorie di prestazioni professionali, con i principi enunciati dagli artt. 5 ed 85,
del trattato CEE sulla tutela della concorrenza, dei consumatori e di altri interessi
sovraordinati; e che la Corte di giustizia delle comunità Europee, con la nota sentenza 19
febbraio 2002, causa C – 35/99 – vincolante per ogni organo giurisdizionale degli Stati membri
– ha dichiarato che le menzionate disposizioni (divenute artt. 10 Ce e 81 Ce) non ostano
all’adozione, da parte di uno Stato membro, di norme che approvino, sulla base di un progetto
stabilito da un ordine professionale, una tariffa che fissa dei minimi e dei massimi per gli
onorari dei membri dell’ordine, a condizione che lo Stato stesso eserciti a mezzo dei suoi
organi controlli nei momenti dell’approvazione della tariffa e della liquidazione degli onorari. E
tuttavia la successiva L. n. 248 del 2006, proprio per garantire (art. 1) “il rispetto degli artt.
43, 49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della Comunità Europea ed assicurare l’osservanza
delle raccomandazioni e dei pareri della Commissione Europea, dell’Autorità garante della
concorrenza e del mercato e delle Autorità di regolazione e vigilanza di settore, in relazione
all’improcrastinabile esigenza di rafforzare la libertà di scelta del cittadino consumatore e la
promozione di assetti di mercato maggiormente concorrenziali, anche al fine di favorire il
rilancio dell’economia e dell’occupazione, attraverso la liberalizzazione di attività
imprenditoriali e la creazione di nuovi posti di lavoro”, ha abrogato le disposizioni legislative e
regolamentari che prevedevano la fissazione di tariffe obbligatorie fisse o minime per le attività
professionali e intellettuali “dalla data di entrata in vigore” della legge stessa (art. 2). Per cui
seppure quest’ultima legge, sotto il profilo temporale non è invocabile nella fattispecie,
risalente all’anno 1995, essa ingenera l’obbligo della c. d. interpretazione evolutiva e
10

9431/1997). Si deve aggiungere per completezza che in passato si è dubitato della

ud. 09-01-18 / r.g. n. 08714-13

sistematica anche della L. n. 155 del 1989, art. 4, comma 12 bis, invocato dai giudici di merito
per giustificare la declaratoria di parziale nullità della clausola contrattuale; sì da cercare di
conciliarne il contenuto con la situazione esistente al momento in cui detta norma deve essere
applicata, e di evitare, quindi, situazioni di contrasto o comunque di disarmonia dell’ordine
giuridico, oltre ché con le direttive comunitarie (Cass. sez. un. 17927/2008). Anche sotto
questo profilo, il Collegio deve dare continuità al risultato interpretativo raggiunto dalla

l’inderogabilità dei minimi tariffari degli ingegneri ed architetti per prestazioni professionali,
non comporta la nullità ai sensi dell’art. 1418 c.c., nella carenza di una esplicita previsione in
tal senso, del patto derogatorio degli anzidetti minimi tariffari; né tanto meno l’obbligo
dell’amministrazione committente di liquidare al professionista il maggiore compenso richiesto
in base a proprie parcelle sulla scorta dei pareri di con gruità dell’Ordine professionale. Il quale
non risulterebbe compatibile neppure con la L. 8 giugno 1990, n. 142, disposto art. 55, comma
5, contenente l’ordinamento degli enti locali territoriali, che stabilisce “gli impegni di spesa
non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte del
responsabile del servizio finanziario”, aggiungendo subito dopo che “senza tale attestazione
l’atto è nullo di diritto”: e perciò prevedendo, al pari del precedente T.U. sui comuni e le
province appr. con R.D. n. 383 del 1934, art. 288, una (nuova) espressa comminatoria di
nullità per gli impegni di spesa assunti senza preventiva attestazione della copertura
finanziaria, con una formula che appare ancor più rigorosa rispetto a quella precedente, a
conferma della peculiare valenza dell’interesse pubblico inteso tutelare dal legislatore, a che
detti enti pubblici ed altri enti locali non assumessero obbligazioni senza rendersi conto del
loro ammontare e senza conoscere se e come farvi fronte. …»].
Deve, d’altro canto, rilevarsi pure quanto dedotto a pag. 2 del ricorso, con riferimento alla
pretesa azionata in via monitoria, in relazione alle convenzioni stipulate dopo il 18 novembre
1998, laddove si assumeva la violazione della norma imperativa di cui all’art. 17 co. 14 quater
L. n. 109 cit., donde la pretesa operatività del meccanismo di eterointegrazione contrattuale
ex art. 1339 c.c., sicché la richiamata clausola contrattuale (art. 4 della convenzione in tema
di compenso professionale: «Ai fini della determinazione dei compensi … si fa riferimento
11

giurisprudenza di questa Corte, che anche quest’ultima disposizione legislativa stabilendo

ud. 09-01-18 / r.g. n. 0871413

alla misura dello 1,5% sul totale dei lavori, di cui 1% per la progettazione e 0,5% per la
direzione lavori…») doveva ritenersi sostituita di diritto con la norma di cui all’ultimo comma
dell’art. unico della L. n. 340/1976. Al riguardo, tuttavia, il ricorrente ha omesso di considerare
la suddetta norma interpretativa ex art. 6, co. I, della L. 1° luglio 1977 n. 404, in vigore dal
successivo due agosto, che così testualmente recita: «L’art. unico della legge 5 maggio 1976
n. 340 deve intendersi applicabile esclusivamente ai rapporti intercorrenti tra privati».

Corte napoletana osservava che l’accertata legittimità dell’operato del Consorzio assorbiva le
ulteriori doglianze mosse dall’appellante, considerata anche la novità delle eccezioni di nullità
proposte avverso le convenzioni. Orbene, sul punto, segnatamente in ordine alla rilevata
novità, non risulta dedotta dal ricorrente alcuna specifica impugnazione, ex art. 360 n. 4 c.p.c.,
circa l’eventuale error in procedendo in relazione al divieto in materia previsto dall’art. 437
dello stesso codice di rito, con ogni conseguente preclusione.
Per quanto concerne, il particolare, la disciplina dettata dagli artt. 17 e 18 della L. n. 109/1994
valgono poi le ulteriori seguenti considerazioni, non potendosi in primo luogo prescindere da
quanto accertato in fatto dalla Corte di merito (cfr. sul punto anche la rilevata inammissibilità
del primo motivo di ricorso): «Appare infatti evidente che gli incarichi professionali sono
stati conferiti all’appellante non in quanto libero professionista estraneo all’ente, ma quale
organo del Consorzio che possedeva le competenze tecniche per svolgere tali incarichi. …».
Ne deriva inevitabilmente l’inapplicabilità della normativa auspicata, ma erroneamente, da
parte ricorrente, che presuppone invece l’inesistenza di adeguate competenze tecniche
all’interno dell’ente pubblico per poter affidare gli incarichi de quibus ad estranei. Infatti, il
citato art. 17 (secondo il testo in vigore dal 19-12-1998) così recitava: «1. Le prestazioni
relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva nonché alla direzione dei lavori
ed agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile unico del
procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale di cui
all’articolo 14, sono espletate:
a) dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti;

12

Né va sottaciuta l’ultima parte della motivazione della sentenza qui impugnata, laddove la

ud. 09-01-18 / r.g. n. 08714-13

b) dagli uffici consortili di progettazione e di direzione dei lavori che i comuni, i rispettivi
consorzi e unioni, le comunità montane, le aziende unità sanitarie locali, i consorzi, gli enti di
industrializzazione e gli enti di bonifica possono costituire con le modalità di cui agli articoli
24, 25 e 26 della legge 8 giugno 1990, n. 142, e successive modificazioni;
c) dagli organismi di altre pubbliche amministrazioni di cui le singole amministrazioni
aggiudicatrici possono avvalersi per legge;

d) da liberi professionisti singoli od associati nelle forme di cui alla legge 23 novembre
1939, n. 1815, e successive modificazioni;
e) dalle società di professionisti di cui al comma 6, lettera a);
f) dalle società di ingegneria di cui al comma 6, lettera b);
g) da raggruppamenti temporanei costituiti dai soggetti di cui alle lettere d), e) ed f), ai
quali si applicano le disposizioni di cui all’articolo 13 in quanto compatibili.
2. I progetti redatti dai soggetti di cui al comma 1, lettere a), b) e c), sono firmati da
dipendenti delle amministrazioni abilitati all’esercizio della professione. I tecnici diplomati, in
assenza dell’abilitazione, possono firmare i progetti, nei limiti previsti dagli ordinamenti
professionali, qualora siano in servizio presso l’amministrazione aggiudicatrice, ovvero
abbiano ricoperto analogo incarico presso un’altra amministrazione aggiudicatrice, da almeno
cinque anni e risultino inquadrati in un profilo professionale tecnico ed abbiano svolto o
collaborato ad attività di progettazione.
OMISSIS
4. La redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo, nonché lo svolgimento di
attività tecnico-amministrative connesse alla progettazione, in caso di carenza in organico
di personale tecnico nelle stazioni appaltanti, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi
della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto, ovvero M caso di
lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o ambientale o in caso di necessità
di predisporre progetti integrali, così come definiti dal regolamento, che richiedono l’apporto
di una pluralità di competenze, casi che devono essere accertati e certificati dal
responsabile del procedimento, possono essere affidati ai soggetti di cui al comma 1, lettere
d), e), f) e g). Le società di cui al comma 1, lettera f), singole ovvero raggruppate ai sensi del i
i

ud. 09-01-18 / r.g. n. 08714-13

comma 1, lettera g), possono essere affida tane di incarichi di progettazione soltanto nel caso
in cui i corrispettivi siano stimati di importo pari o superiore a 200.000 ECU, salvo i casi di
opere di speciale complessità e che richiedano una specifica organizzazione.
OMISSIS
12-bis. Le stazioni appaltanti non possono subordinare la corresponsione dei compensi
relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad

stipulata fra stazione appaltante e progettista incaricato sono previste le condizioni e le
modalità per il pagamento dei corrispettivi con riferimento a quanto previsto dagli articoli 9 e
10 della legge 2 marzo 1949, n. 143, e successive modificazioni. Ai fini dell’individuazione
dell’importo stimato il conteggio deve ricom prendere tutti i servizi, ivi compresa la direzione
dei lavori qualora si intenda affidarla allo stesso progettista esterno.
OMISSIS
14. Nel caso di affidamento di incarichi di progettazione ai sensi del comma 4, l’attività di
direzione dei lavori è affidata, con priorità rispetto ad altri professionisti esterni, al progettista
incaricato. In tal caso il conteggio effettuato per stabilire l’importo stimato, ai fini
dell’affidamento dell’incarico di progettazione, deve comprendere l’importo della direzione
dei lavori.
14-bis. I corrispettivi delle attività di progettazione sono calcolati, ai fini della determinazione
dell’importo da porre a base dell’affidamento, applicando le aliquote che il Ministro di grazia e
giustizia, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, determina, con proprio decreto,
ripartendo in tre aliquote percentuali la somma delle aliquote attualmente fissate, per i
livelli di progettazione, dalle tariffe in vigore per i medesimi livelli. OMISSIS
14-quater. I corrispettivi determinati dal decreto di cui al comma 14-bis nonché ai sensi del
comma 14-ter del presente articolo, fatto salvo quanto previsto dal comma 12-bis dell’articolo
4 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile
1989, n. 155, sono minimi inderogabili ai sensi dell’ultimo comma dell’articolo unico della
legge 4 marzo 1958, n. 143, introdotto dall’articolo unico della legge 5 maggio 1976, n. 340.
Ogni patto contrario è nullo.
14

essa connesse all’ottenimento del finanziamento dell’opera progettata. Nella convenzione

ud. 09-01-18 / r.g. n. 08714~13

OMISSIS ».
Posto, dunque, quanto sopra rilevato riguardo all’accertamento compiuto dalla Corte
territoriale e considerato altresì che i caratteri dell’incarico dirigenziale sono omogenei rispetto
a quelli conferiti ai dirigenti di “ruolo”; sicché i primi, come i secondi, sono a pieno titolo
“intranei” all’Amministrazione, ne consegue altresì che anche per essi vale il principio della
onnicomprensività e per l’amministrazione il divieto di attribuire incarichi esterni a soggetti

Pertanto, la retribuzione da corrispondere per la progettazione e direzione dei lavori affidate
all’ing. MANGANIELLO non poteva essere remunerata a tariffa professionale o comunque ex
cit. art. 17, bensì in base all’art. 18 “Incentivi e spese per la progettazione” della legge 11
febbraio 1994, n. 109. Si tratta di un meccanismo retributivo che prevede la ripartizione
dell’aliquota massima dell’1,5% dell’importo a base di gara dell’opera o del lavoro tra il
responsabile unico del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano
della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. Tale
ripartizione deve essere effettuata secondo percentuali stabilite dalla contrattazione collettiva
e dal regolamento dell’ente.
Come si evince, infatti, chiaramente dal testo normativo (art. 17), la redazione di un progetto
di particolare complessità può essere affidata all’esterno, previa debita attestazione del
dirigente competente, alla sola condizione che detta redazione progettuale non possa essere
realizzata avvalendosi delle professionalità presenti nell’ente, ciò che invece risulta chiamante
smentito alla stregua del suddetto accertamento compiuto dalla Corte di merito.
Tanto premesso, in effetti, l’incardinamento dell’ing. MANGANIELLO nell’organizzazione
consortile poteva consentire sì lo svolgimento della progettazione in questione, ma da
retribuire non con indennità ad personam parametrata alla tariffa professionale, bensì
unicamente in base alla incentivazione disciplinata dall’art. 18 della legge 11 febbraio 1994,
n. 109.
Del resto, la ratio del divieto di conferire incarichi libero-professionali ai dipendenti pubblici,
al di fuori delle ipotesi espressamente consentite, discende sia dal citato principio di
onnicomprensività della retribuzione sia da quello di esclusività che li lega all’ente datore di !
15

interni alla medesima amministrazione in possesso delle professionalità richieste.

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lavoro, e consiste nell’evitare commistioni di qualsiasi tipo tra interessi pubblici e privati che
potrebbero minare il principio costituzionale di imparzialità dell’azione amministrativa, con
incompatibilità logica, prima che giuridica, tra lo svolgimento della libera professione ed il
rapporto di impiego con una pubblica amministrazione.
Diversamente opinando deriverebbe un danno per l’ente a causa della maggiore spesa, pari
alla differenza tra la remunerazione corrisposta sulla base delle tariffe professionali e quella

della legge n. 109 del 1994 (cfr. nei sensi anzidetti la sentenza n. 1222/10 nel giudizio di
responsabilità per danno erariale, in data 21 aprile – sette luglio 2010 pronunciata dalla Corte
dei Conti – Sezione giurisdizionale regionale per l’Emilia-Romagna).
Attesa la particolare complessità delle questioni trattate, peraltro risolte anche mediante
integrazione, ex art. 384, u. co., c.p.c., le motivazioni della sentenza impugnata (ad ogni
modo corretta nel suo dispositivo), si ravvisano vale ragioni per compensare tra le parti anche
le spese di questo giudizio di legittimità. Tuttavia, l’esito completamente negativo del ricorso
(proposto nel marzo 2013), comporta l’obbligo del versamento come per legge dell’ulteriore
contributo unificato.
P.Q.M.
la Corte RIGETTA il ricorso e dichiara compensate le spese.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei
presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di

contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello
stesso articolo 13.
Così deciso in Roma il nove gennaio 2018

IL PRESIDENTE

invece spettante sulla scorta del citato meccanismo di incentivazione ricavabile dall’art. 18

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