Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18719 del 23/09/2016


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Cassazione civile sez. lav., 23/09/2016, (ud. 21/06/2016, dep. 23/09/2016), n.18719

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MACIOCE Luigi – Presidente –

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Consigliere –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. BLASUTTO Daniela – rel. Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 8233-2014 proposto da:

G.F., C.F. (OMISSIS), domiciliato in ROMA, PIAZZA CAVOUR,

presso la cancelleria della Corte di Cassazione, rappresentato e

difeso dall’Avvocato LUCIANO DELLA VITE, giusta delega in atti;

– ricorrente –

contro

ISTITUTO COMPRENSIVO E. DE AMICIS, C.F. (OMISSIS), in persona del

legale rappresentante pro tempore, MINISTERO ISTRUZIONE UNIVERSITA’

RICERCA C.F. (OMISSIS), in persona del Ministro pro tempore,

domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso L’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 457/2013 della CORTE D’APPELLO di BRESCIA,

depositata il 14/11/2013 R.G.N. 222/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

21/06/2016 dal Consigliere Dott. DANIELA BLASUTTO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MASTROBERARDINO Paola, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Corte di appello di Brescia, con sentenza n. 457/13, ha riformato la sentenza del Tribunale di Bergamo che, muovendo dal presupposto che il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca avesse intimato un licenziamento a G.F., assunto a tempo indeterminato quale personale ATA, aveva dichiarato l’illegittimità del recesso datoriale. Tale sentenza era stata impugnata dal MIUR e dall’Istituto comprensivo Edmondo De Amicis per avere il Giudice di primo grado erroneamente ritenuto che la falsità dell’autocertificazione prodotta dal G., con cui lo stesso aveva dichiarato contrariamente al vero di non avere precedenti penali, non impedisse l’accesso alle graduatorie del personale ATA.

2. A sostegno del decisum, la Corte di appello ha svolto le considerazioni che seguono:

– a seguito di controlli effettuati dall’Amministrazione era emerso che il G. tra il (OMISSIS) aveva riportato condanne penali per diversi delitti; di conseguenza era stata constatata la palese falsità dell’autocertificazione con cui il ricorrente, a corredo della domanda, aveva dichiarato di non avere riportato condanne penali;

– non si verteva in un’ipotesi di licenziamento per fatti relativi alla fase funzionale del rapporto di lavoro, ma la fattispecie integrava un’ipotesi di decadenza dall’impiego per vizio genetico, stante l’assenza in capo al G. del diritto all’inserimento in graduatoria e del correlativo diritto ad essere assunto;

– la decadenza era quella sancita del D.P.R. n. 445 del 2000, art. 75 per le dichiarazioni mendaci, norma richiamata dal D.M. 19 aprile 2001, n. 75, che disciplina le graduatorie del personale ATA;

– in particolare, il bando di concorso aveva previsto tra i requisiti ostativi all’ammissione quelli di cui alla L. n. 16 del 1992, art. 1 come sostituito dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 58 (e più recentemente dal D.Lgs. n. 235 del 2012, art. 10), in materia di ineleggibilità a munus pubblico, tra cui l’avere riportato condanne penali alla pena non inferiore ad anni due di reclusione per reati non colposi;

– la previsione di cui all’art. 75 cit. esclude ogni discrezionalità della P.A., sancendo ex lege la decadenza dal beneficio;

– le conseguenze della non veridicità della dichiarazione hanno carattere vincolato e il provvedimento di decadenza va inteso come esclusione ex post dalla graduatoria;

– i contratti stipulati dalla P.A. sono soggetti ad un particolare procedimento amministrativo (procedimento ad evidenza pubblica) che si affianca al regolamento contrattuale, per cui se viene meno il diritto di accesso al procedimento amministrativo, viene meno il diritto alla conclusione del contratto;

– d’altronde, a fronte della facoltà – riconosciuta al privato – di emettere dichiarazioni sostitutive (facoltà introdotta dal legislatore con finalità di semplificazione procedurale), è prevista la facoltà della Pubblica Amministrazione di effettuare controlli periodici sulla veridicità delle dichiarazioni medesime e di rilevare le situazioni di non corrispondenza al vero; ciò anche a tutela dei controinteressati;

– esulano dalla questione controversa i principi enunciati dalla Corte costituzionale in tema di “destituzione di diritto”, atteso che il disposto di cui al D.P.R. n. 445 del 2000, art. 75 costituisce una autonoma fattispecie, per la quale non operano le regole che presiedono al procedimento disciplinare.

3. Per la cassazione di tale sentenza ricorre il G. con otto motivi. Resistono il MIUR e l’Istituto comprensivo “E. De Amicis” con controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo si denuncia violazione D.P.R. n. 445 del 2000, art. 75 in relazione all’art. 27 Cost.. Si assume che nessuna delle condanne riportate dal G. prevede l’applicazione dell’interdizione dai pubblici uffici, come pena accessoria (art. 28 c.p.), per cui dalle circostanze sottaciute non poteva derivare la mancata immissione nei ruoli della P.A. Sia il D.M. n. 75 del 2001, art. 3, comma 7, sia il contratto stipulato tra le parti il (OMISSIS), nel fare riferimento al D.P.R. n. 445 del 2000, art. 75 devono essere interpretati nel senso che la decadenza dalle graduatorie e/o la risoluzione del sinallagma discendono esclusivamente dalla falsa attestazione di uno dei requisiti condizionati l’accesso o la permanenza nel pubblico impiego. L’incensuratezza non costituisce tale condizione, in quanto il requisito delle buona condotta è stato eliminato dalla L. n. 732 del 1984, art. 1. Come affermato nella sentenza n. 971 del 1988 della Corte costituzionale, la sentenza penale di condanna non può determinare l’automatica destituzione di diritto T.U. n. 3 del 1957, ex art. 81; nella fattispecie era mancata un’autonoma e specifica valutazione dell’Amministrazione sulla gravità dei reati commessi. Nè il licenziamento potrebbe essere giustificato con riferimento ad un fatto diverso da quello contestato, identificabile nella sola applicazione del D.P.R. n. 445 del 2000, art. 75.

Il secondo motivo denuncia violazione e/o falsa applicazione del D.M. 19 aprile 2001, n. 75, art. 3, comma 7. Si sostiene che tale norma, che sanziona con la decadenza dalle graduatorie ATA la presentazione di autodichiarazioni mendaci, non sarebbe pertinente in presenza di un contratto di lavoro a tempo indeterminato già sottoscritto tra le parti. La decadenza dal “beneficio” di cui al D.P.R. n. 445 del 2000 non potrebbe riguardare un rapporto di lavoro già instaurato.

Con il terzo motivo si prospetta l’erroneità del riferimento al D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 58 (sostitutivo della L. n. 16 del 1992, art. 1), che contempla cause ostative all’assunzione di incarichi pubblici amministrativi e governativi, ma non ostative all’assunzione di un impiego pubblico; inoltre, tale norma non compariva nella comunicazione di recesso e quindi non poteva costituire motivazione dello stesso. L’assenza dello status di incensurato non era dunque la causa del recesso intimato.

Il quarto motivo denuncia omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, concernente la dichiarazione sostitutiva di certificazione, nella parte in cui il ricorrente aveva dichiarato “di non avere riportato condanne penali….”. Si assume che “il cenno a quest’ultimo aspetto è così fugace e graficamente ristretto nonchè espresso con caratteri di stampa talmente minuti da non potersi affatto escludere una svista, una disattenzione, una lettura colpevolmente superficiale, ma scevra da Intenti dolosi” (pag. 28 ric.).

Con lo stesso motivo si deduce che il contratto a tempo indeterminato era stato siglato il (OMISSIS), pur avendo il G. preso servizio il (OMISSIS). Alla data della comunicazione oggetto del giudizio (3 gennaio 2012) era trascorso il periodo di prova di due mesi, per cui il rapporto di lavoro doveva considerarsi ormai perfezionato e vincolante per tutte le parti, come previsto dalla circolare MIUR del 29 luglio 2003, n. 65; la risoluzione da un rapporto di lavoro perfezionato e in atto avrebbe richiesto l’estrinsecazione delle ragioni giustificative.

Con il quinto motivo si assume violazione dell’art. 95, punto 8, CCNL per il comparto scuola del 29.11.2007 e omessa valutazione di un punto decisivo, quanto alla mancata affissione del codice disciplinare.

Il sesto motivo denuncia violazione e/o falsa applicazione della L. 29 ottobre 1984, n. 732, art. 1 che, all’art. 1, ha sancito che “ai ani dell’accesso agli impieghi pubblici non può essere richiesto o comunque accertato il possesso del requisito della “buona condotta”.

Con il settimo motivo si denuncia violazione e/o falsa applicazione della L. 18 gennaio 1992, n. 16, art. 1 come sostituito dal D.Lgs. n. 235 del 2012, art. 10 e dell’art. 14 disp. gen.. La disposizione di legge circoscrive il proprio ambito di applicazione ai candidati alle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali, dovendo escludersi la sua estensione ai candidati all’assunzione nel ruoli della P.A.

Lottavo motivo denuncia violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e della L. n. 241 del 1993, art. 1 in relazione all’O.M. n. 21 del 23.2.2009 e al D.M. n. 75 del 2001, art. 3, comma 7. Si assume che l’O.M. n. 21/2009 doveva essere disapplicata nella parte in cui aveva inteso estendere ai candidati al pubblico impiego i requisiti di ammissione a cariche pubbliche elettive stabiliti dalla L. n. 16 del 1992 e successive modificazioni e/o integrazioni.

2. I motivi, che per la loro interconnessione possono essere trattati congiuntamente, sono infondati.

3. Innanzitutto, difettano di specificità rispetto al decisum – e sono dunque inammissibili ex art. 366 c.p.c., n. 4 – tutte le argomentazioni che postulano la configurabilità di un licenziamento, la cui esistenza è stata esclusa dalla Corte di appello. Questa ha ravvisato nel provvedimento adottato dalla P.A. non un’ipotesi di licenziamento per fatti relativi alla fase funzionale del rapporto di lavoro, ma un atto ricognitivo dell’intervenuta decadenza dall’impiego per vizio genetico, stante l’assenza in capo al G. del diritto all’inserimento in graduatoria e l’assenza del relativo diritto ad essere assunto. Sono dunque inconferenti al decisum i motivi o comunque gli argomenti che presuppongono una diversa qualificazione dell’atto amministrativo. In particolare, non risultano pertinenti le censure vertenti sulla mancata affissione del codice disciplinare, sulla mancata verifica dell’elemento soggettivo nella commissione della falsa attestazione, sul rilievo di immutabilità della contestazione disciplinare (asseritamente preclusivo della considerazione dei fatti-reato per i quali era intervenuta condanna), sulla mancata verifica della compatibilità tra i precedenti penali e la funzione di pubblico impiego cui il ricorrente aspirava, nonchè il riferimento alla sentenza n. 971/88 della Corte Costituzionale relativa alla “destituzione di diritto”. Tutte le censure postulano una diversa qualificazione del provvedimento della P.A., nonchè l’esistenza di un valido rapporto di lavoro in atto, di cui si assume l’illegittimità della risoluzione. Diversa è la ricostruzione fornita dalla Corte di appello, rispetto alla quale, una volta espunti gli argomenti inconferenti, restano da esaminare solo le questioni afferenti alla ricostruzione di fatto e di diritto adottata.

4. La soluzione offerta dalla Corte di appello è conforme a diritto.

5. Innanzitutto, come accertato dalla sentenza impugnata, il bando di concorso del Direttore Generale Regionale della Lombardia, alla base dello scorrimento delle graduatorie che avevano portato all’assunzione del G. (in applicazione del D.Lgs. n. 297 del 1994, art. 554), era stato emanato secondo i criteri definiti dalle varie Ordinanze Ministeriali in materia, tutte pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale, tra le quali – da ultimo – l’O.M. n. 21 del 23 febbraio 2009. Questa contempla, tra i requisiti generali di ammissione al concorso (art. 7, comma 1, lett. c), l’assenza della cause ostative di cui alla L. 18 gennaio 1992, n. 16. La previsione della L. n. 16 del 1992, art. 1, lett. d) come sostituito dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 18prevede la situazione di “coloro che sono stati condannati con sentenza definitiva ad una pena non inferiore a due anni di reclusione per delitto non colposo”.

5.1. Come è noto il bando di concorso, chiara espressione del potere pubblicistico, costituisce lex specialis. Le disposizioni di cui al bando di concorso anzidetto hanno, dunque, vincolato l’operato successivo dell’Amministrazione scolastica, che era obbligata ad escludere dalla partecipazione alla procedura concorsuale il G., una volta riscontrata la non veridicità dell’autodichiarazione resa dall’interessato in ordine al possesso dei requisiti prescritti.

5.2. In merito alle doglianze formulate con il settimo e l’ottavo motivo, con cui si assume l’illegittimità della relativa clausola del bando per avere previsto come requisito di ammissione una norma speciale, afferente alle sole cause di incandidabilità a cariche elettive, deve rilevarsi la novità della questione di fatto o di diritto afferente al contenuto del bando di concorso. La sentenza impugnata ha dato atto espressamente (pag. 8 sent.) che nulla aveva replicato l’appellato a fronte del motivo di appello dell’Amministrazione in merito al contenuto del bando e ai requisiti ostativi ivi previsti.

5.3. Secondo giurisprudenza consolidata di questa Corte, invero, qualora una determinata questione giuridica non risulti trattata nella sentenza impugnata, il ricorrente che proponga la suddetta questione in sede di legittimità, al fine di evitare una statuizione di inammissibilità, per novità della censura, ha l’onere non solo di allegare l’avvenuta deduzione della questione dinanzi al giudice di merito, ma anche, per il principio di autosufficienza del ricorso per cassazione, di indicare in quale atto del giudizio precedente lo abbia fatto, onde dar modo alla Corte di controllare ex actis la veridicità di tale asserzione, prima di esaminare nel merito la questione stessa (ex plurimis, Cass. 2 aprile 2004 n. 6542, Cass. Cass. 21 febbraio 2006 n.3664 e Cass. 28 luglio 2008 n. 20518).

Nella specie, manca del tutto l’allegazione di avere formulato in primo grado l’eccezione di illegittimità di clausole del bando di concorso e di avere riproposto tale eccezione in sede di memoria di costituzione in appello ex art. 436 c.p.c., potendosi ravvisare, solo in tale ipotesi, un’omessa pronuncia (da denunciarsi peraltro ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 4 e non ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3) da parte della Corte d’Appello.

6. Quanto al possesso dei requisiti di ammissione e alla autodichiarazione non veritiera prodotta dal G. con la domanda di partecipazione alla procedura concorsuale, trova applicazione il D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa), che, all’art. 75 (Decadenza dai benefici), così detta: “1. Fermo restando quanto previsto dall’art. 76, qualora dal controllo di cui all’art. 71 emerga la non veridicità del contenuto della dichiarazione, il dichiarante decade dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera”.

6.1. L’art. 75 è, a sua volta, richiamato dal D.M. 19 aprile 2001, n. 75, che disciplina le graduatorie del personale A.T.A. per il profilo di collaboratore scolastico. All’art. 3, comma 7, esso prevede testualmente che “Le autodichiarazioni mendaci o l’autoformazione di certificazioni false o comunque la produzione di documentazioni false comportano l’esclusione dalla procedura di cui al presente decreto per tutti i profili, graduatorie o elenchi di riferimento o la decadenza dalle medesime graduatorie o elenchi se inseriti e comportano, inoltre, sanzioni penali come prescritto dal D.Lgs. 28 dicembre 2000, n. 443, artt. 75 e 76 pubblicato nella G.U. n. 42 del 20.2.2001. L’Amministrazione procederà ad un controllo a campione delle autodichiarazioni e delle autocertificazioni”.

6.2. In particolare, la disposizione di cui al D.P.R. n. 445 del 2000, art. 71 prescrive che le Amministrazioni procedenti “sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione”, e “in tutti i casi in cui sorgono fondati dubbi, sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive di cui agli artt. 46 e 47” (comma 1).

7. Il potere, riconosciuto al privato nei casi previsti dalla legge, di autocertificazione delle situazioni di fatto o di diritto rilevanti ai fini dell’ammissione alla procedura concorsuale, non è, dunque, svincolato da ogni controllo da parte della P.A., la quale è tenuta a verificare – anche di propria iniziativa del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, ex art. 71 e 75 – la veridicità dei fatti dichiarati (cfr. Cass. n. 19364 del 2011).

7.1. Già in altre occasioni questa Corte ha confermato decisioni di giudici di merito che avevano ritenuto la legittimità di provvedimenti emessi dalla P.A. con cui era stata disposta la decadenza di operatori scolastici dalla graduatoria provinciale del personale ATA per l’insussistenza dei requisiti previsti dal D.M. n. 75 del 2001 alla stregua di false dichiarazioni rese dagli interessati ai fini dell’ammissione alla procedura (cfr. Cass. n. 13711/2015, riguardante un caso in cui la lavoratrice nella domanda aveva barrato la voce del modello con cui aveva dichiarato, contrariamente al vero, di avere diritto all’inserimento nella graduatoria del personale ATA per avere prestato nella scuola statale almeno 30 giorni di servizio; il giudice di merito, con la sentenza confermata in sede di legittimità, aveva pure ritenuto che non poteva parlarsi di acquiescenza essendo trascorsi due anni dalla data di inserimento nelle graduatorie, dovendosi ravvisare una decadenza automatica dai benefici stante la previsione contenuta nel bando per dichiarazioni mendaci).

7.2. La Corte ritiene, dunque, condivisibile l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui, in base al D.P.R. n. 445 del 2000, art. 75 la non veridicità della dichiarazione sostitutiva presentata alla Pubblica Amministrazione comporta la decadenza dai benefici eventualmente conseguiti, indipendentemente da ogni indagine dell’Amministrazione in merito all’elemento soggettivo del dichiarante. La disposizione di cui al D.P.R. n. 445 del 2000, art. 75 non disciplina una sanzione di carattere afflittivo, in quanto la decadenza dal beneficio si pone quale mero effetto, sul piano causale, dell’assenza, successivamente accertata, dei requisiti per conseguire il beneficio stesso. L’accertamento dell’elemento soggettivo (dolo o colpa grave) può essere rilevante sotto altri profili, quale la verifica della sussistenza di un eventuale reato, ma non rileva per le conseguenze decadenziali legate alla non veridicità obiettiva della dichiarazione.

7.3. D’altra parte, la L. n. 487 del 1994 (Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi), all’art. 3, comma 3, come modificato dal D.P.R. n. 693 del 1996, ha previsto che “l’amministrazione interessata dispone in ogni momento, con provvedimento motivato, la esclusione dal concorso per difetto dei requisiti prescritti”.

7.4. Altro è stabilire se l’esercizio del potere di verifica da parte della P.A. sia soggetto a limiti temporali una volta instaurato il rapporto di lavoro. Sembra che parte ricorrente intenda ipotizzare che l’esclusione da un concorso, ove avvenga dopo l’assunzione del candidato, possa essere legittimamente disposta solo se il provvedimento sia adottato entro limiti temporali ragionevoli, tali da non ingenerare nel soggetto assunto il plausibile convincimento della correttezza della propria posizione in ruolo. Tuttavia, tale ulteriore questione giuridica, appena accennata all’interno del quarto motivo (afferente ad altro tema), è da ritenere nuova – e come tale inammissibile -, per lo stesso ordine di considerazioni sopra svolte con riguardo alle doglianze di illegittimità delle previsioni del bando di concorso.

8. Le questioni, dedotte sub specie vizio di motivazione (art. 360 c.p.c., n. 5), che investono l’interpretazione del contenuto dichiarativo dell’autocertificazione allegata alla domanda amministrativa sono inammissibili. La sentenza gravata è stata pubblicata dopo il 11 settembre 2012. Trova dunque applicazione il nuovo testo dell’art. 360 c.p.c., comma 2, n. 5, come sostituito dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 54, comma 1, lett. b), convertito, con modificazioni, nella L. 7 agosto 2012, n. 134, il quale prevede che la sentenza può essere impugnata per cassazione “per omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti”. Nel sistema, l’intervento di modifica dell’art. 360 c.p.c., n. 5 come interpretato dalle Sezioni Unite di questa Corte (S.U. n. 8053/2014), comporta un’ulteriore sensibile restrizione dell’ambito di controllo, In sede di legittimità, sulla motivazione di fatto.

8.1. Nel caso in esame, non risulta chiarito quale sarebbe il “fatto storico” decisivo che la Corte di appello avrebbe trascurato. Ed infatti, nel quarto motivo, non di omesso esame di un fatto storico si tratta, ma di mancata valutazione di un profilo della condotta del dichiarante (afferente all’elemento psicologico). La censura non corrisponde ai canoni del novellato art. 360 c.p.c., n. 5. A ciò aggiungasi che, ai fini del D.P.R. n. 445 del 2000, art. 75 rileva il solo dato oggettivo della non veridicità del contenuto della dichiarazione, dal cui riscontro – come già detto in precedenza – opera “de iure” la decadenza, per essere il provvedimento di ammissione stato emesso su un presupposto insussistente, a sua volta condizionante l’assunzione alle dipendenze della P.A.

9. Per tali assorbenti osservazioni, il ricorso va rigettato, con condanna di parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate nella misura indicata in dispositivo. 9.1. Sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, previsto dal D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, Introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17 (legge di stabilità 2013).

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 3.000,00 per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 21 giugno 2016.

Depositato in Cancelleria il 23 settembre 2016

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