Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18703 del 23/09/2016

Cassazione civile sez. I, 23/09/2016, (ud. 10/05/2016, dep. 23/09/2016), n.18703

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – rel. Consigliere –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 25236-2010 proposto da:

A.E., (C.F. (OMISSIS)), A.S., elettivamente

domiciliati in ROMA, VIA FUCINO 6, presso l’avvocato ANDREA

PALAZZOLO, rappresentati e difesi dall’avvocato GUGLIELMO RUSTICO,

giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

COMUNE DI PACHINO (C.F. (OMISSIS));

– intimato –

avverso la sentenza n. 1021/2010 della CORTE D’APPELLO di CATANIA,

depositata il 11/09/2010;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

10/05/2016 dal Consigliere Dott. MARIA CRISTINA GIANCOLA;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

DEL CORE Sergio, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione del 1.02.2008 E. e A.S. convenivano in giudizio dinanzi alla Corte di appello di Catania il Comune di Pachino chiedendone la condanna al pagamento in loro favore dell’indennizzo di legge per reiterazione del vincolo espropriativo. Deducevano di essere comproprietari di un terreno di complessivi mq. 9.130, inserito nel locale P.R.G. del 1988 (approvato con D. Assessoriale 12 febbraio 1988, n 168) in zona Fpl (parchi urbani), che tale destinazione urbanistica, in tesi implicante vincolo preordinato all’esproprio, era stata sostanzialmente confermata da due successive varianti (Delib. CC n. 53 del 1998 e Delib. c.c. 21 giugno 2002, n. 57 approvate in sede regionale con Delib. Dir. del 13 febbraio 2003, n. 161) a quel piano regolatore (con le quali per parte del terreno degli A. era stata ribadita l’inclusione nella zona Fpl (parchi urbani), mentre altra parte era stata ex novo inclusa in zona F1 – destinata in via generale a servizi di interesse urbano tra cui anche attrezzature religiose e sanitarie non interdette ai privati), che con Delib. 19 marzo 1996, n. 221 (anteriore all’approvazione delle due varianti) il Comune aveva approvato il progetto esecutivo per la realizzazione del parco pubblico di (OMISSIS) e che con decreto n. 868 del 14.02.2005 (posteriore all’approvazione delle due varianti) la porzione del loro terreno estesa mq. 1.928 (in zona Fpl), era stata pertanto espropriata.

Con sentenza dell’8.06-11.09.2010 la Corte di appello di Catania, nel contraddittorio delle parti ed anche in base all’esito della CTU, rigettava la domanda proposta dagli A., che condannava a rifondere al Comune di Pachino le spese del grado.

La Corte territoriale osservava e riteneva che:

contrariamente a quanto opinato dagli A., la loro domanda era soggetta alla normativa anteriore alla TU n. 327 del 2001, sulla quale incideva la nota pronuncia della Corte Cost. n. 179/1999 cui doveva farsi pertanto riferimento;

pur trattandosi di controversia devoluta alla competenza del Tribunale ordinario, l’omesso tempestivo rilievo dell’incompetenza ex art. 38 c.p.c. radicava ormai la controversia dinanzi alla Corte d’appello, che gli attori avevano erroneamente adito quale giudice in unico grado del detto TU. n. 327 del 2001, ex art. 39, comma 3;

l’indennizzo per reiterazione del vincolo urbanistico si fondava sui seguenti presupposti:

a) che si fosse trattato di vincoli preordinati all’espropriazione, ovverosia di vincoli che avessero avuto carattere sostanzialmente espropriativo nel senso di comportare, come effetto pratico. uno svuotamento di rilevante entità ed incisività del contenuto della proprietà stessa mediante imposizione immediatamente operativa di vincoli a titolo particolare su beni determinati comportanti inedificabilità assoluta, qualora non fossero stati discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore dello Stato o delle Regioni; si verteva, invece, in ambito esterno a quello dei vincoli indennizzabili quando i modi ed i limiti imposti – previsti dalla legge direttamente o con il completamento attraverso un particolare procedimento amministrativo – avessero attenuto, con carattere di generalità per tutti i consociati, ad intere categorie di beni e per ciò avessero interessato la generalità dei soggetti con una sottoposizione indifferenziata di essi – anche per zone territoriali – ad un particolare regime secondo le caratteristiche intrinseche del bene stesso. Non si poteva porre, cioè, un problema di indennizzo da reiterazione se il vincolo avesse riguardato i modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni ovvero quando la legge stessa avesse regolato la relazione dei beni con altri beni o interessi pubblici preminenti. Dovevano, tra l’altro, essere considerati come normali e connaturali alla proprietà i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, ed inoltre, si collocavano al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo i vincoli che importavano una destinazione, anche di contenuto specifico, realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportavano necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica.

b) che il vincolo rientrante nei parametri di cui ad a) superasse la durata che dal legislatore fosse stata determinata come limite, non irragionevole e non arbitrario, alla sopportabilità del vincolo urbanistico da parte del singolo soggetto titolare del bene determinato colpito dal vincolo, ove non fosse intervenuta l’espropriazione ovvero non si fosse iniziata la procedura attuativa (preordinata all’esproprio) attraverso l’approvazione di piani particolareggiati o di esecuzione, aventi a loro volta termini massimi di attuazione fissati dalla legge.

c) che il vincolo comportasse conseguenze che superassero. sotto un profilo quantitativo, la normale tollerabilità secondo una concezione della proprietà che restava regolata dalla legge per i modi di godimento ed i limiti preordinati alla funzione sociale.

– il terreno in esame (di complessivi mq. 9.130) in base al P.R.O. approvato con D. Assessoriale 12 febbraio 1988, n. 168 si trovava inserito in zona del territorio comunale avente destinazione Fpl e la reiterazione del vincolo dopo la scadenza era derivata, in tesi dalle Delib. n. 53 del 1998 e Delib. n. 57 del 2002 (approvate dalla Regione con D. Dir. febbraio 2003, n. 161) che, apportando variante al P.R.O., avevano incluso tale terreno in parte sempre nella detta zona Fpl (per mq. 1.700) ed in parte (per i residui mq. 7.202) in zona Fi;

– doveva allora rilevarsi che l’inserimento dell’area in zona Fpl del P.R.G. del 1988 (prima prescrizione di una destinazione incompatibile con l’edificazione – quantomeno per quella attuabile da privati – in quanto zona destinata a “parchi naturali e aree attrezzate per il gioco dei bambini e dei ragazzi e per il riposo e lo svago degli adulti”) rispondeva alle generali ripartizioni del territorio comunale in zone omogenee a contenuto conformativo e non ad imposizione di un vincolo preordinato all’espropriazione e come tale il vincolo comportante inedificabilità rimaneva estraneo, ove reiterato. all’ambito di indennizzabilità delineato dal giudice delle leggi (ambito peraltro sostanzialmente ribadito anche dal legislatore nel dpr. del 2001 n. 327);

– secondo il costante insegnamento della giurisprudenza di legittimità – infatti – le destinazioni impresse dalla suddivisione tonale del territorio, che riguardavano in modo generale tutte le aree aventi una determinata allocazione topografica, avevano un carattere conformativo della proprietà. Più precisamente, il carattere conformativo o, al contrario, pre-espropriativo del vincolo di inedificabilità dipendeva unicamente dal tipo di destinazione assegnata ai suoli in rapporto alla configurazione del territorio oggetto della programmazione urbanistica, nel senso che la conformazione del territorio (che non riguardava le modalità di attuazione delle destinazioni) era tale se rispecchiava criteri generali e predeterminati connessi alle caratteristiche, anche fisiche, del territorio riconducibili alla ripartizione in zone funzionali, mentre la destinazione specifica di singole aree, nel senso che nella planimetria del territorio regolato essa assumeva configurazione lenticolare. aveva carattere espropriativo, conseguendone che una destinazione di considerevole ampiezza, siccome concernente tutti i beni ricompresi nella zona e una pluralità indifferenziata di soggetti era da ricollegare alla cd. “zonizzazione generale del territorio comunale (cui era peculiarmente e di norma destinato il piano regolatore generale, quale strumento di secondo livello) e non quale atto di individuazione di una specifica area da destinare ad una puntuale opera pubblica. Il fatto, poi, che tale ripartizione in zone preludesse ad una futura utilizzazione pubblica ed all’acquisizione del terreno da parte dell’Amministrazione pubblica, lasciava intatta tale destinazione eminentemente programmatica di contenuto conformativo della proprietà ed a cui era estranea la diversa ipotesi, costituente invece un vincolo preordinato all’esproprio, della “localizzazione” nella singola area di un’opera pubblica, individuabile con l’indicazione cosiddetta “lenticolare” ed associata a specifiche utilizzazioni. Localizzazione, ovverosia individuazione concreta dell’area su cui realizzare la specifica opera pubblica che sarebbe avvenuta, in presenza di previsione di piano conformativa e compatibile con la destinazione di pubblica utilità divisata dall’amministrazione, solo con l’approvazione di uno strumento attuativo e con una specifica dichiarazione di pubblica utilità. Tali inquadramenti, pertanto, non andavano confusi con i vincoli preordinati ad esproprio la cui imposizione avveniva su beni determinati, e non rispondevano ad un modo di essere della proprietà privata la cui avocazione alla collettività reclamava un indennizzo. Del resto nulla emergeva – nè dalle deduzioni degli attori, nè dall’esame del piano regolatore del 1988 effettuato dal consulente d’ufficio, che anzi espressamente specificava come il terreno in questione, nella sua totalità, fosse all’epoca incluso “in più ampia area” con destinazione Fpl ciò che portava ad escludere una individuazione c.d. lenticolare di specifici fondi destinati ad accogliere opere pubbliche determinate – che potesse indurre a ritenere che il piano regolatore del 1988 fosse stato impositivo, sul terreno degli attori, di vincoli espropriativi:

– escludendo vincoli espropriativi in seno al piano regolatore del 1988 veniva inevitabilmente meno, nella fattispecie, la stessa prospettata reiterazione indennizzabile. Non tralasciando peraltro di considerare che anche la variante al P.R.G. predetto era stata sicuramente conformativa (per le medesime ragioni) quanto alla ribadita individuazione della zona Fpl, mentre in relazione alla nuova inclusione di porzione del terreno attoreo in zona FI – destinata in via generale a servizi di interesse urbano tra cui anche attrezzature religiose e sanitarie non interdette ai privati parimenti non era stato evidenziato da alcunchè una funzione espropriativa, non discendente di per sè stessa da definizioni più puntuali, in sede di variante, di precedenti zone del piano regolatore. Nè poteva tralasciarsi di considerare che l’inclusione in zona Fi non avrebbe comportato neanche, di per sè sola, la perdita indennizzabile dello ius edificandi in capo al privato;

– non poteva, infine. trascurarsi che anche un’ulteriore ragione di infondatezza aveva la domanda in relazione a quella frazione di mq. 1.928 del terreno in questione (esteso complessivamente mq. 9.130) che, come evidenziavano gli stessi attori, era stata fatta oggetto di espropriazione che prendendo le mosse dalla dichiarazione di pubblica utilità costituita dalla Delib. GM 19 marzo 1996, n. 221 che aveva approvato il progetto esecutivo dei lavori per la realizzazione del parco urbano di (OMISSIS) (zona fpl del PRG) – Fissando i termini per l’espropriazione, questi ultimi poi prorogati – era poi sfociata nel decreto di espropriazione n. 868 del 14/2/2005. Era evidente che essendo stata intrapresa la procedura espropriativa nella vigenza della destinazione di cui al piano regolatore del 1988, ove pure si fosse voluta seguire la tesi attorea che la qualifica in termini di vincolo pre-espropriativo (che in Sicilia, fino alla L.R. n. 7 del 2002 che aveva recepito il D.Lgs. n. 327 del 2001, aveva durata decennale in base alla L.R. n. 38 del 1973, art. 1 e non quinquennale), per tale porzione non poteva a maggior ragione porsi una questione di indennizzo per reiterazione del vincolo stesso, dato che l’esercizio dell’espropriazione era intervenuto nel cd. periodo di “franchigia” assegnato dalla legge alla prima imposizione del vincolo. E, com’era noto, la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera insita nella approvazione del progetto comportava il consolidamento dell’efficacia del vincolo, del quale precludeva definitivamente la decadenza, per cui ancora una volta non era ipotizzabile alcuna reiterazione di vincoli pregiudizievoli su tale porzione del terreno, soltanto suscettibile dell’ordinario indennizzo espropriativo strictu sensu;

– d’altro canto la domanda era del tutto infondata anche sul quantum della chiesta condanna, non avendo gli attori neanche specificato. nè tantomeno comprovato, quale pregiudizio concreto ed effettivo e non soltanto teorico, fosse ad essi derivato dalla sostenuta reiterazione. L’indennizzo dovuto a seguito di reiterazione dei vincoli di non edificabilità non era, invero. rapportabile alla perdita della proprietà (che non si verificava in conseguenza del vincolo) nè poteva essere utilizzato un criterio di automatica liquidazione ragguagliato esclusivamente al valore dell’immobile, in quanto il sacrificio subito poteva consistere, nella maggior parte dei casi, in una serie di pregiudizi che si potevano verificare, oppure no, a danno del titolare del bene immobile colpito e doveva essere commisurato o al mancato uso normale del bene ovvero ad una riduzione d’utilizzo ovvero alla diminuzione di prezzo di mercato locativo o di scambio rispetto alla situazione giuridica antecedente alla pianificazione che aveva imposto il vincolo. E la deduzione puntuale del danno effettivo come la prova di esso costituivano oneri a carico degli attori che non li avevano in alcun modo assolti.

Avverso questa sentenza gli A. hanno proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi e notificato al Comune di Pachino che non ha svolto attività difensiva.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

A sostegno del ricorso gli A. denunziano:

1. “Violazione e falsa applicazione del T.U. sulle espropriazioni approvato con D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 57, comma 1 in relazione al disposto dell’art. 9, commi 2 e 3 stessa legge, con particolare riguardo alla reiterazione del vincolo sulla superficie di mq. 7.202,00, catastalmente individuata nella p.lla (OMISSIS) (già p.11a (OMISSIS)/a) del comune di Pachino (Art. 360 c.p.c., n. 3)..”.

Pur consci dell’inapplicabilità ratione temporis dell’art. 366 bis c.p.c. formulano il seguente interrogativo “Se la norma transitoria di cui al Testo Unico approvato con D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 57, comma 1, così come modificata dal D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302. trovi applicazione anche alle fattispecie per le quali – alla data del 30 giugno 2003 – non sia ancora intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità dei terreni interessati ovvero tale dichiarazione di pubblica utilità sia totalmente priva di validità ed efficacia, come nell’ipotesi prevista dalla L. 3 gennaio 1978, n. 1, art. 1, comma 3 con conseguente applicabilità – in caso di risposta negativa – del medesimo D.P.R. n. 327 del 2001, e in particolare dell’art. 39, alle fattispecie in cui siano stati reiterati entro la predetta data i vincoli preordinati all’esproprio o sostanzialmente espropriativi di cui allo stesso D.P.R. n. 327 del 2001, art. 9”.

Il motivo è inammissibile per non pertinenza alla ratio decidendi che, in ineccepibile aderenza al richiamato precedente di legittimità (Cass. n. 1741 del 2007), ha valorizzato anteriorità al 30 giugno 2003 delle due varianti, in tesi comportanti il rinnovo del vincolo espropriativo.

2. In stretto subordine: “Violazione e falsa applicazione della L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 1, nn. 2, 3 e 4, e della L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 40 e della L. 19 novembre 1968, n. 1187, art. 2, comma 1, nell’interpretazione degli stessi resa dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 55 del 29/5/1968 e con la sentenza n. 179 del 20/5/1999, in riferimento all’art. 42 Cost., comma 3, all’art. 97 Cost., all’art. 9 Cost., comma 2, e all’art. 32 Cost., comma 1, (art. 360 c.p.c., n. 3). Sotto altro profilo. manifesta illogicità e contraddittorietà della motivazione (art. 360 c.p.c., n. 5).”

Pongono il seguente interrogativo “Se sia illegittima l’applicazione della L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 7, nn. 2, 3 e 4, e della L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 40 e della L. 19 novembre 1968, n. 1187, art. 2, comma 1, nell’interpretazione degli stessi resa dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 55 del 29/5/1968 e con la sentenza n. 179 del 20/5/1999. in riferimento all’art. 42 Cost., comma 3, all’art. 97 Cost., all’art. 9 Cost., comma 2, e all’art. 32 Cost., comma 1, laddove si versi anche nei casi di reiterazione dei vincoli sulla proprietà immobiliare, derivanti direttamente dalle previsioni generali del Piano Regolatore Generale, in ragione del determinarsi per causa degli stessi dell’effetto pratico di uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del contenuto dello stesso diritto di proprietà, quale l’inedificabilità assoluta dei terreni interessati.

Il secondo motivo del ricorso, che al pari del terzo attiene alla superficie di terreno non espropriata ed estesa mq 7202, non ha pregio.

Essenzialmente i ricorrenti sostengono che l’esame delle previsioni sia della zona Fpl, sia di quella F1 induce ad escludere l’intervento privato, per cui i relativi vincoli devono reputarsi preordinati all’esproprio anche perchè comportano l’inedificabilità assoluta dell’area e/o lo svuotamento delle facoltà dominicali; senza considerare che una serie di delibere a partire dagli anni 70 avevano individuato le opere di interesse pubblico da realizzare e successivamente reiterato i vincoli, che d’altra parte i terreni in questione non fanno pane di alcuna delle categorie di beni per le loro qualità o per le loro ubicazione considerati “per categorie” generali; nè si pongono quei problemi di altezza. cubatura o prescrizioni regolamentari che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 55 del 1968 ha qualificato conformativi, ma soltanto problemi di svuotamento assoluto delle facoltà dominicali, integranti un’espropriazione di valore.

Le dedotte censure si fondano su una serie di presupposti erronei: a) anzitutto che tutte le destinazioni di piano implicanti l’inedificabilità assoluta si concretino in un vincolo preordinato all’esproprio; e che “inedificazione” sia sinonimo di svuotamento del diritto dominicale; b) quindi che le previsioni generali ed astratte coinvolgenti un numero indeterminato di immobili siano soltanto quelle “naturali”, dovendosi in tesi così intendere l’espressione “secondo il regime intrinseco del bene”, dimenticando che proprio la sentenza della Corte Costituzionale n. 6 del 1966 (poi seguita da Corte Costituzionale n. 55 del 1968 e n. 179 del 1999, di cui a pag. 18 del ricorso) ha incluso fra i limiti conformativi di carattere generale ed obbiettivo quale 2a categoria anche quelli “attinenti ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni”; e che la medesima Corte Costituzionale con la sentenza n. 55 del 1968 ha confermato ed applicato tale nota summa divisio con riferimento esclusivo ai vincoli urbanistici (e non certamente a quelli ambientali, storici ecc. ovvero alle fasce di rispetto; o ancora alle bellezze naturali di cui si è invece occupata la sentenza della Corte Costituzionale n. 56 del 1968. Cfr Cass. n. 3620 del 2016, p. 4 e 5); c) la sentenza della Corte Costituzionale n. 179 del 1999 non ha suddiviso affatto le due categorie dei vincoli a seconda che la destinazione fosse realizzabile esclusivamente dal soggetto pubblico o anche da privati, ma ha affermato che esulavano dalla relativa problematica e quindi dalla distinzione suddetta tutte le destinazioni (pubblicistiche) realizzabili anche da privati pur mediante strumenti di convenzionamento; le quali erano perciò insuscettibili di scadenza (come gli A. finiscono per riconoscere a pag. 19 del ricorso ove affermano “sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo… “); d) sull’omessa considerazione che tutti i limiti enunciati dalle citate sentenze della Corte Costituzionale su scadenza ed indennizzo, svuotamento, inedificabilità ecc. riguardano esclusivamente “le imposizioni a titolo particolare” contrapposte nella prima parte di tutte dette decisioni alle destinazioni di carattere generale ed astratte contenute nella pianificazione generale (il principio della necessità dell’indennizzo non opera nel caso di disposizioni le quali si riferiscano a intere categorie di beni (e perciò interessino la generalità dei soggetti), sottoponendo in tal modo tutti i beni della categoria senza distinzione ad un particolare regime di appartenenza.

3. Ancora in via subordinata: “Manifesta illogicità e contraddittorietà della motivazione con riferimento alla presunta impossibilità – per assenza di elementi – di quantificare la misura dell’indennità dovuta a seguito della reiterazione dei vincoli, secondo la normativa vigente prima dell’applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001 (art. 360 c.p.c., n. 5). Violazione e falsa applicazione dell’art. 157 c.p.c., comma 2 (art. 360 c.p.c., n. 3)”.

I ricorrenti censurano l’affermata necessità di prova del pregiudizio da reiterazione dei vincoli spropriativi. Pur se il motivo resta assorbito, lo stesso appare egualmente infondato, perchè l’interclusione derivava dalla espropriazione dei 1900 mq. di terreno e doveva essere fatta valere allorchè ne era stata determinata l’indennità (invocando la L. n. 2359, art. 40); e perchè il vincolo zonale non precludeva nè la vendita del terreno in base alla sua appetibilità di mercato, nè tanto meno le sue utilizzazioni (non edificabili) che detta appetibilità suggeriva. Mentre proprio la possibilità inalterata di sfruttamento imponeva agli A. di allegare quali utilizzazioni e da quale data gli fossero state precluse (naturalmente specificando da quali vincoli non zonali).

In definitiva si deve dichiarare inammissibile il primo motivo del ricorso, respingere il secondo e dichiarare assorbito il terzo motivo.

Non deve statuirsi sulle spese del giudizio di legittimità, non avendo l’intimato Comune svolto difese.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il primo motivo del ricorso, respinge il secondo e dichiara assorbito il terzo motivo.

Così deciso in Roma, il 10 maggio 2016.

Depositato in Cancelleria il 23 settembre 2016