Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18698 del 13/09/2011

Cassazione civile sez. un., 13/09/2011, (ud. 19/04/2011, dep. 13/09/2011), n.18698

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Presidente f.f. –

Dott. PROTO Vincenzo – Presidente di Sezione –

Dott. D’ALONZO Michele – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. CURCURUTO Filippo – Consigliere –

Dott. TOFFOLI Saverio – rel. Consigliere –

Dott. DI CERBO Vincenzo – Consigliere –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 24984-2010 proposto da:

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope

legis;

– ricorrente –

contro

P.M., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

CASSIODORO 1/A, presso lo studio dell’avvocato COSTANTINO GIORGIO,

che lo rappresenta e difende per procura speciale del notaio Dott.

Mario Silvestri di Roma, rep. 38755 del 14/04/2011, in atti;

– resistente con procura –

e contro

PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE;

– intimato –

avverso la sentenza n. 138/2010 del CONSIGLIO SUPERIORE DELLA

MAGISTRATURA, depositata il 28/07/2010;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

19/04/2011 dal Consigliere Dott. TOFFOLI SAVERIO;

udito l’Avvocato COSTANTINO Giorgio;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. IANNELLI

Domenico, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Sezione disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura con sentenza del 20 luglio 2010 depositata il successivo 28 luglio, ha assolto perchè il fatto non costituisce illecito disciplinare il Dott. P.M., magistrato in servizio presso il Tribunale di Roma con funzioni di giudice del lavoro, dall’incolpazione di cui al D.Lgs. n. 109 del 2006, artt. 1 e 2, comma 1, lett. q) per avere ritardato in modo reiterato, grave e ingiustificato il deposito di numerosi provvedimenti, in violazione dei doveri di diligenza e laboriosità.

Più precisamente con il capo di incolpazione era stato contestato il ritardato deposito di 459 sentenze civili per le quali era stato superato di almeno tre volte il termine previsto dalla legge per il compimento dell’atto, ed era stato precisato che i ritardi non superavano i 120 giorni in 68 casi e i 240 in 55 casi; si situavano tra 240 e 300 giorni in 63 casi, tra 301 e 420 in 79 casi, tra 421 e 520 giorni in 41 casi, tra 521 e 620 giorni in 35 casi, tra 621 e 720 giorni in 56 casi, tra 721 e 820 giorni in 18 casi, tra 821 e 920 (oltre due anni) in 16 casi e, infine, superavano i 920 giorni in 16 casi e i 1000 giorni in 12 casi.

2. La sentenza da atto che i fatti materiali in contestazione, sia pure alla luce dei rilievi difensivi che avevano ridotto da 459 a 422 il numero delle sentenze depositate con ritardo rilevante (ritenendosi applicabile il termine di 60 giorni per il deposito delle sentenze in materia di lavoro), erano documentalmente accertati e afferivano ad un numero rilevante di provvedimenti con elevati ritardi massimi, ritardi che si erano verificati dal 2002 fino al 2008, con conseguente integrale applicazione della normativa introdotta D.Lgs. n. 109 del 2006, anche se i ritardi stessi in parte erano maturati già prima del giugno 2006.

Preso in considerazione l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il superamento di limiti oggettivi di ragionevolezza e giustificabilità dei ritardi determina la sussistenza dell’illecito disciplinare indipendentemente da altri criteri di valutazione, non escluso quello relativo ad eccessivi carichi di lavoro, pur se il magistrato è laborioso ed impegnato, la Sezione disciplinare ha osservato che un tale orientamento non può comportare l’inaccettabile conclusione della costruzione di illeciti meramente formali, desumibili in modo automatico dalle tabelle di dati allegate alle contestazioni.

Ha quindi affermato la necessità che in ogni caso si debba verificare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, dati dalla reiterazione, dalla gravità e dall’ingiustificabilità.

La Sezione disciplinare ha quindi preso in esame le giustificazioni addotte dall’incolpato e le ha valutate nel quadro di risultanze oggettive riguardanti l’attività giurisdizionale dal medesimo svolta.

In particolare ha osservato che il P. aveva accumulato così rilevanti ritardi principalmente, come da lui stesso dichiarato, per aver adottato un modulo organizzativo del lavoro volto a incrementare il numero delle definizioni delle controversie per conciliazioni tra le parti, mediante l’aumento del numero di udienze e lo svolgimento di istruttorie accurate, e pur non mancando di osservare che l’incolpato avrebbe dovuto avvedersi più tempestivamente degli effetti di tale metodo di lavoro sui tempi di deposito delle motivazioni, ha rilevato che tale errore di valutazione e i conseguenti ritardi si erano verificati in un quadro di circostanze relative all’impegno lavorativo del magistrato e da, un determinato momento, di gravi difficoltà familiari, tale da non rendere giustificata l’irrogazione di una sanzione disciplinare.

Al riguardo ha rilevato quanto segue:

– il magistrato aveva dichiarato di avere adottato il metodo di lavoro sopra indicato allo scopo di ridurre il carico del ruolo da lui rilevato nel 1992, di 1369 processi, di entità quasi doppia di quella media della sezione, e di fatto nel 2008 tale carico si era ridotto a 616 processi;

– in effetti il P. nel 2003 aveva tenuto quasi il doppio delle udienze rispetto ai colleghi della sezione e anche negli anni successivi il suo numero di udienze in genere era stato superiore alla media; si riscontrava poi un numero di conciliazioni a seconda degli anni dal 25 al 32%, spesso in termini assoluti il più alto della sezione e sempre oltre la media; d’altra parte il numero complessivo delle sentenze era rimasto elevato e in moltissimi casi, nonostante il cospicuo ritardo nel deposito del provvedimento conclusivo, il procedimento si era chiuso entro i termini considerati ragionevoli dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo;

– erano da escludere rimproveri di sciatteria, superficialità o approssimazione nello svolgimento del lavoro, come confermato dalle valutazioni di professionalità e si poteva parlare di una figura professionale solida e completa;

– nella fase in cui il Dott. P. aveva tentato di contenere e diminuire le pendenze aumentando le udienze i ritardi si erano andati accumulando pur conservandosi in termini accettabili la durata complessiva del procedimento, ma questa situazione da un certo momento in poi era sfuggita di mano al magistrato, che aveva adeguato e modificato il metodo di lavoro quando essa era ormai difficilmente gestibile, sia pure infine ponendovi rimedio, visto che i ritardi non risultavano più in atto;

– non era possibile rimproverare all’incolpato una disattenzione ai profili organizzativi, quanto invece un errore nell’impostazione del metodo di lavoro, metodo peraltro implicante un maggiore impegno e diretto ad ottenere una risposta ottimale in termini di qualità ed adeguatezza alla domanda di giustizia;

– il P. proprio nell’arco di tempo in contestazione aveva dovuto affiancare la moglie nel l’affronta re una prima patologia tumorale e poi un secondo analogo problema (episodi riferiti nelle giustificazioni dell’incolpato al 2004/2005 e poi al 2008), con le ricadute anche di ordine psicologico che gli interventi connessi comportano.

3. Il Ministro della Giustizia, con atto del 13 ottobre 2010, depositato presso la Segreteria della Sezione disciplinare del Csm il 15 ottobre successivo, propone ricorso per cassazione, precisando in rito che la sentenza era stata comunicata al Ministero il 30 luglio 2010.

Il difensore dell’incolpato ha partecipato alla discussione orale, dopo un rinvio disposto per la regolarizzazione del contraddittorio nei confronti del magistrato mediante notificazione dell’avviso di fissazione dell’udienza.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. E’ opportuno preliminarmente rilevare la tempestività del ricorso, depositato presso la segreteria della Sezione disciplinare il 15 ottobre 2010 e quindi entro il termine di legge di 30 giorni di cui all’art. 585 c.p.p., comma 1, lett. b), decorrente nella specie dopo la conclusione del periodo di sospensione feriale dei termini processuali.

2.1. Il primo motivo di ricorso denuncia inosservanza o erronea applicazione del D.Lgs. n. 109 del 2006, art. 2, comma 1, lett. q), con riferimento al rilievo della laboriosità nell’individuazione della condotta disciplinarmente rilevante di ritardi gravi e reiterati.

Si osserva che la legge ha costruito l’illecito da ritardi come illecito di mera condotta, a differenza di quanto accadeva sotto la vigenza del R.D.Lgs. n. 511 del 1946, art. 18, ancorando la fattispecie legale ad un dato puramente formale, il ritardo. Si ha così che, se il ritardo è reiterato, grave e ingiustificato, l’illecito è senz’altro perfezionato e la lesione dell’interesse tutelato (ragionevole durata del singolo processo) è da ritenersi in re ipsa, senza possibilità di ulteriore e autonomo vaglio in concreto, come hanno anche di recente affermato le Sezioni unite della Corte di cassazione. Si lamenta che la Sezione disciplinare, invece, abbia incentrato il giudizio su dati estrinseci alla condotta di ritardo, dando rilievo a fatti e circostanze estranei alla condotta disciplinarmente rilevante.

2.2. Il secondo motivo denuncia inosservanza o erronea applicazione del D.Lgs. n. 109 del 2006, art. 2, comma 1, lett. q), quanto alla ritenuta rilevanza della laboriosità e delle condizioni soggettive del magistrato, ai fini della giustificazione del ritardo, indipendentemente dalla sussistenza di cause di forza maggiore;

denuncia altresì mancanza, contraddittorietà e illogicità della motivazione in relazione alla ritenuta giustificazione del ritardo.

In particolare, si osserva che per giurisprudenza consolidata i ritardi possono essere giustificati nei limiti della loro ragionevolezza, nel senso che tanto più gravi sono i ritardi, tanto più gravi e riscontrate nella loro efficienza causale dovranno essere le circostanze giustificatrici. In questo contesto assumono rilievo i doveri del magistrato di cui al D.Lgs. n. 109 del 2006, art. 1, e tra questi il dovere di diligenza, che è strettamente connesso a quello di laboriosità, pur nella reciproca autonomia. Al dovere di diligenza si connette l’obbligo specifico di organizzazione del lavoro secondo criteri di efficienza e ragionevolezza. Su questo specifico punto la sentenza impugnata non fa corretta applicazione dei principi regolatori della materia. A fronte di ritardi gravi e reiterati, l’illecito disciplinare può essere escluso in considerazione di casi di forza maggiore, quali l’eccezionale carico di lavoro, la disfunzione dell’ufficio di appartenenza o l’esercizio di una pluralità di funzioni, sempre che tali situazioni abbiano avuto incidenza causale sulla possibilità di depositare i provvedimenti senza ritardo. Con riferimento alla disorganizzazione, occorre che la stessa non sia comunque addebitabile al magistrato.

Nel caso di specie, invece, per ammissione dello stesso incolpato, i ritardi sono stati conseguenza di una sua errata valutazione delle modalità organizzative del lavoro.

Per quanto concerne le particolari condizioni familiari del magistrato incolpato dovute ai problemi di salute della moglie, si deve ritenere che il numero e l’entità dei ritardi nonchè l’ampio arco temporale in cui si sono verificati dimostrino l’errore di diritto nell’attribuzione ad esse del valore di causa di giustificazione, e comunque il vizio di motivazione mancando qualsiasi valutazione della concreta incidenza delle stesse sui ritardi.

2.3. Il terzo motivo denuncia inosservanza o erronea applicazione del D.Lgs. n. 109 del 2006, art. 2, comma 1, lett. q), con riferimento al rilievo attribuito ad una parte degli effetti della condotta di ritardo ai fini dell’integrazione dalla fattispecie di illecito.

Si osserva che la Sezione disciplinare, per giungere all’assoluzione, ha dato rilievo ad alcuni aspetti della vicenda, quali la ragionevole durata complessiva di una parte dei procedimenti in cui si è verificato il ritardato deposito (elemento comunque inadeguato, visto la sua riferibilità solo ad una parte dei ritardi) e la operata riduzione de carico del ruolo, che costituiscono circostanze esterne e non elementi decisivi ai fini del giudizio di sussistenza della condotta che ha determinato il ritardo.

3. I tre motivi, che vengono esaminati congiuntamente stante la loro connessione, sono fondati per le ragioni e nei limiti degli argomenti di seguito esposti.

4. La disposizione dettata al D.Lgs. n. 109 del 2006, art. 2, comma 1, lett. q) ha costituito in più occasioni oggetto di interpretazione da parte di queste sezioni unite (ciò nelle successive sentenze 16 luglio 2009 n. 16557, 18 giugno 2010 n. 14697, 30 marzo 2011 n. 7193 e 14 aprile 2011 n. 8488).

Nell’ultima delle decisioni appena richiamate, in particolare, hanno trovato risposta le questioni di carattere generale prospettate con i motivi di ricorso.

La Corte non ritiene che vi siano argomenti per distaccarsi dalla posizione a cui essa è già pervenuta e che si presta ad essere sintetizzata nei termini che seguono.

Dal punto di vista della struttura dell’illecito disciplinare delineata dall’art. 2, comma 1, lett. q), la non giustificabilità dei ritardo – che per sè si presenti come reiterato e grave – non si presta ad essere riguardata come un ulteriore elemento della fattispecie.

Ne rappresenta piuttosto un elemento esterno, che gravità nell’area delle situazioni riconducibili alla categoria della “condizione di inesigibilità”.

Figura, questa, di creazione dottrinale, fatta propria dalla giurisprudenza costituzionale (Corte cost. 13 gennaio 2004 n. 5; 20 giugno 2008 n. 225), che è indicativa di una particolare condizione o situazione fattuale per cui il soggetto, per cause indipendenti dalla sua volontà e quindi non superabili con la sua soia volontà, si venga a trovare nell’impossibilità, soggettiva od oggettiva, di ottemperare al precetto normativo.

Situazione, quella della giustificabilità dei ritardi, che è dunque funzionale alla delimitazione degli obblighi giuridicamente determinati sui piano normativo, per temperarne il rigore applicativo che, in presenza di date circostanze specifiche, farebbe apparire ingiusta l’applicazione della sanzione.

E però, come è stato adeguatamente messo in luce nella citata sentenza 8488 de 2011 di queste sezioni unite, sulla scorta delle pure richiamate sentenze 5 del 2004 e 225 del 2008 della Corte costituzionale, ciò non significa che il magistrato raggiunto dall’incolpazione abbia onere di provare l’esistenza di tali circostanze, ma che abbia solo onere di allegarle, nella misura in cui siano correlate a scelte effettuate nell’organizzazione dell’ufficio o, se personali, se ed in quanto siano state a suo tempo rappresentate.

5. Passando ora a considerare specificamente il tema del rapporto tra misura dei ritardi e giustificabilità degli stessi, è dato osservare che esso è stato già indagato in numerosi precedenti di queste sezioni unite (tra le decisioni più recenti si possono richiamare, oltre alla già citata 7193 del 2011, le sentenze 26285 e 5283 de 2009).

Ritiene la Corte di dovere tornare a soffermarsi su uno specifico aspetto di questa problematica: in particolare sul se, in presenza di ritardi reiterati e gravi, la possibilità che siano scriminati non debba necessariamente restringersi, sino a trovare un pressochè insormontabile ostacolo, tutte le volte in cui essi siano occasione per le parti del giudizio d’una violazione manifesta ed intollerabile del principio di ragionevole durata del processo.

Questo esito, invero, viene ad urtare contro il dettato costituzionale per cui la funzione giurisdizionale si attua mediante il giusto processo (art. 111 Cost., comma 1).

E si deve ritenere che appunto questo accade quando i ritardi superano la soglia di ciò che può essere ritenuto plausibile da parte di chi attende di conoscere le ragioni di una decisione già presa: sicchè, solo in casi straordinari, la condotta del magistrato può essere tuttavia giustificata.

Ora, già nelle decisioni prima richiamate, la Corte ha avuto modo di mettere l’accento sul fatto che ritardi reiterati e gravi non possono trovare giustificazione, se non in casi affatto eccezionali, quando si traducono in violazione manifesta ed intollerabile del principio di ragionevole durata ed ha posto l’accento sul fatto che i ritardi avevano superato anche l’anno.

Pare allora alla Corte che a questo punto di evoluzione della propria giurisprudenza – anche a garanzia di un trattamento uniforme di situazioni analoghe e di prevedibilità della sanzione – debba essere affermato il principio di diritto per cui tale durata del ritardo – per vero di entità quadrupla rispetto al termine indicato nel D.Lgs. n. 109 del 2006 – qualifichi lo stesso come ingiustificabile, se non vengano allegate e risultino comprovabili circostanze assolutamente eccezionali.

La durata dell’anno appare adeguato parametro appena si consideri che, secondo la giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, nella materia civile, l’intera durata del giudizio di legittimità non dovrebbe di norma oltrepassare l’anno, sì che la stesura della motivazione di una pur complessa decisione già presa non dovrebbe richiedere un tempo superiore a quello che comprende, oltre agli adempimenti procedurali ed allo studio del caso, l’ascolto della difesa.

6. La Sezione disciplinare, nel valutare le giustificazioni addotte dall’incolpato, non si è attenuta ai criteri richiesti, in considerazione della pluriennale durata di un elevato numero di ritardi, dai principi precedentemente esposti.

E’ vero che l’accertamento relativo alla dipendenza dei ritardi da scelte organizzative del magistrato, finalizzate, nell’intento del medesimo, all’accelerazione della trattazione delle cause, non può ritenersi di per sè irrilevante ai fini della giustificazione dei ritardi stessi, secondo la tesi radicale sostenuta dalla difesa erariale sulla base del fatto che le medesime scelte erano imputabili al magistrato stesso. Tale tesi è contrastata, sul piano generale, dal rilievo che le scelte organizzative possono rivelarsi in concreto infelici per ragioni di vario tipo, non necessariamente implicanti una colpa di chi le ha adottate: per esempio, l’esito negativo può essere conseguenza di fattori aleatori o imprevedibili, oppure l’errore organizzativo può dipendere da scusabile inesperienza. Deve anche considerarsi che, in situazioni di pressochè generalizzato sovraccarico dei ruoli giudiziari attribuibile di norma anche a ragioni sostanzialmente permanenti connesse all’eccesso di sopravvenienze, è logico che i magistrati con senso del dovere e impegnati organizzino il loro lavoro tenendo ai primi posti l’esigenza del massimo smaltimento di lavoro, Stante l’inevitabile concorrenza di elementi aleatori circa l’effettivo sviluppo, anche sul piano temporale, delle procedure e la quantità di conseguente lavoro per i singoli magistrati, ne risulta confermato che si possano verificare situazioni di ritardo qualificabili come incolpevoli anche rispetto a magistrati che si autorganizzino il lavoro.

Nella specie, però, la quantità dei ritardi e soprattutto la loro particolare, pluriennale durata, avrebbero richiesto l’individuazione, sulla base dei principi sopra delineati, di adeguate eccezionali ragioni giustificative, su cui è mancata una puntuale e adeguata motivazione. Infatti la motivazione della sentenza impugnata risulta, in tale prospettiva, insufficiente, oltre che contraddittoria (nella misura in cui ha rilevato che “l’interessato avrebbe dovuto in tempi ben più rapidi avvedersi degli effetti indesiderati delle proprie scelte organizzative”), riguardo all’incidenza giustificativa delle suddette scelte organizzative. Quanto al riferimento alle vicende di salute della moglie del magistrato, deve rilevarsi che la loro valenza giustificativa è considerata dalla sentenza impugnata in combinazione con gli effetti negativi delle già esaminate scelte organizzative. Ne consegue la necessità di un riesame anche di tali elementi, di nuovo con la specificità richiesta, in applicazione dei principi sopra esposti, dalla natura e dall’entità dei fatti oggetto dell’incolpazione disciplinare.

7. Consegue l’accoglimento del ricorso e la cassazione della sentenza impugnata. La posizione del Dott. P. dovrà essere riesaminata dalla Sezione disciplinare del CSM in diversa composizione, alla luce del principio esposto nel paragr. 5 e tenendo presenti le considerazioni di cui al paragr. 6.

8. Le spese del giudizio si possono compensare. Lo giustificano le difficoltà che si sono sin qui incontrate nell’attingere un’appagante applicazione della norma.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Sezione disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura; compensa le spese.

Così deciso in Roma, il 19 aprile 2011.

Depositato in Cancelleria il 13 settembre 2011

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