Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18660 del 11/07/2019

Cassazione civile sez. un., 11/07/2019, (ud. 18/12/2018, dep. 11/07/2019), n.18660

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIVALDI Roberta – Presidente di Sez. –

Dott. GRECO Antonio – Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 22326-2017 proposto da:

D.L.L., M.M., elettivamente domiciliati in ROMA,

CORSO VITTORIO EMANUELE II 18, presso lo STUDIO GREZ, rappresentati

e difesi dagli avvocati FABRIZIO LOFOCO e CLAUDIA PIRONTI;

– ricorrenti –

contro

CLUB ALPINO ITALIANO – SEZIONE DI BARI, in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

BARNABA TORTOLINI 30, presso lo studio dell’avvocato ALFREDO

PLACIDI, rappresentato e difeso dagli avvocati NINO SEBASTIANO

MATASSA e VALENTINA VASTA;

– controricorrente –

contro

MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI E DEL TURISMO, in

persona del Ministro pro tempore, SOPRINTENDENZA PER I BENI

ARCHEOLOGICI PER LA PUGLIA – SEDE DI TARANTO, in persona del

Soprintendente pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA

DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– resistenti –

e contro

CENTRO ALTAMURANO RICERCHE SPELEOLOGICHE;

– intimato –

avverso la sentenza n. 2619/2017 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 31/05/2017.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

18/12/2018 dal Consigliere MILENA FALASCHI.

Fatto

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza n. 2619 del 2017 la Sesta Sezione giurisdizionale del Consiglio di stato accoglieva l’appello proposto dal CAI – Gruppo Speleologico Vespertilio appartenente al Club Alpino Italiano Sezione di Bari avverso la sentenza di primo grado del TAR Puglia, che dopo complessa vicenda giudiziaria conclusa con pronunciamento del TAR Puglia (sentenza n. 1982 del 2007), confermata dal Consiglio di Stato (decisione n. 116 del 2013), che aveva statuito la spettanza al 50% del premio per il ritrovamento dell’Uomo di Altamura nell’ottobre 1993 in una grotta di Altamura fra il Centro Altamurano Ricerche Speleologiche (CARS) ed il CAI di Bari, aveva riconosciuto di spettanza personale di M.M. e di D.L.L. la quota parte attribuita al CAI di Bari, così confermando la nota del 17 dicembre 2014, prot. 15479, della Sopraintendenza per i beni archeologici della Puglia-Taranto, con la quale aveva comunicato al CAI di Bari che in virtù di un maggiore approfondimento dell’istruttoria, in particolare della nota CAI del 07.11.2001, con la quale quest’ultimo dichiarava “di non avere competenza alla riscossione del premio di rinvenimento”, interpretata quale rinuncia al diritto maturato, gli aventi diritto al premio erano M. e D.L. personalmente.

A sostegno della decisione adottata il Consiglio di Stato rilevava che alla nota del CAI del 7 novembre 2001 non poteva essere riconosciuta alcuna efficacia in quanto priva di data certa e di protocollo, nonchè della indicazione del destinatario e non preceduta da alcun deliberato dei competenti organi dell’associazione che autorizzassero in modo esplicito e sicuro l’autore apparente del documento ad effettuare una rinuncia patrimoniale legata al ritrovamento de quo ai sensi dell’art. 30 dello Statuto CAI. Aggiungeva che vi erano numerosi elementi a sostegno della tesi della riconducibilità delle uscite esplorative del settembre-ottobre 1993 all’attività del GVS, al quale faceva capo il CAI di Bari, e quindi la riferibilità delle condotte dei M. – S. e del D.L., quali componenti del CAI, invitati dal CARS, compreso il ritrovamento in questione, alla medesima associazione; in particolare, premesso che la speleologia non costituiva attività praticabile a livello individuale e che i soci condividevano attrezzature tecniche e materiali, un ruolo preponderante all’operazione di ritrovamento andava riconosciuta al D.V., socio di entrambe le associazioni (CARS e CAI), il quale aveva invitato i M. – D.L. a prendere parte alla spedizione nella loro qualità di associati, come peraltro emergeva dalle dichiarazioni di stampa rilasciate al momento della comunicazione ai media della notizia. Aggiungeva che il CAI di Bari era stato estromesso per lungo tempo da ogni informazione e comunicazione al riguardo, indirizzate esclusivamente al domicilio del M., come richiesto dagli stessi tre speleologi, con la conseguenza che non poteva trovarsi nella condizione di impugnare gli atti della p.a. dai quali hanno avuto origine i ricorsi decisi dal TAR nel 2007. Tutte siffatte circostanze conducevano a ritenere inefficace la dichiarazione di rinuncia del 2001.

Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso, affidato ad unico complessivo motivi, M. – D.L., cui ha resistito con controricorso il CAI di Bari.

Il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo ha curato il deposito di un “atto di costituzione” in vista della discussione della causa.

Attivato il procedimento camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c., introdotto, a decorrere dal 30 ottobre 2016, dal D.L.31 agosto 2016, n. 168, art. 1-bis, comma 1, lett. f), convertito, con modificazioni, dalla L. 25 ottobre 2016, n. 197 (applicabile al ricorso in oggetto ai sensi dell’art. 1-bis, comma 2, del medesimo D.L. n. 168 del 2016), la causa è stata riservata in decisione.

In prossimità dell’adunanza camerale tutte le parti hanno depositato memoria illustrativa.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

In limine litis deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal CAI nel controricorso ai sensi dell’art. 366 c.p.c., n. 6 per contenere al suo interno il richiamo di documenti tramite l’utilizzo di espressioni verbali riferite all’atto che di volta in volta si vuole documentare a fondamento delle proprie doglianze, puntualizzando poi con simbolo numerico il documento e le pagine interessate, dunque con modalità assolutamente corrette per una rappresentazione dei fatti. Siffata modalità di confezione dell’atto è peraltro rispettosa del requisito di specificità del ricorso ex art. 366 c.p.c., comma 1, n. 6, che impone in ogni caso alla parte di precisare in quale fase l’atto richiamato sia stato ritualmente introdotto nel processo e dove lo stesso sia eventualmente reperibile tra gli atti di causa. Detto principio, infatti, pur nella sua apparente assolutezza, deve essere rettamente inteso: l’adempimento dei requisiti di contenuto-forma previsti dall’art. 366 c.p.c., nei quali è ricompresa la produzione documentale, non è fine a se stesso, ma strumentale al dispiegamento della funzione che è propria di detti requisiti, onde, nel caso che ci occupa, si tratta di porre il Giudice di legittimità in condizione di verificare la ritualità dell’allegazione del documento stesso e la sussistenza del vizio denunciato senza compiere generali verifiche degli atti (vedi, per tutte: Cass., Sez.Un., 11 aprile 2012 n. 5698; Cass., Sez.Un., 3 novembre 2011 n. 22726; nonchè Cass. 14 settembre 2012 n 15477 e Cass. 8 aprile 2013 n. 8569).

L’eccezione è quindi infondata.

Del pari preliminarmente osserva il Collegio che la memoria illustrativa del Ministero è tardiva, in quanto è pervenuta l’11 dicembre 2018, fissata l’udienza camerale per il 18 dicembre 2018, dovendo le memorie essere depositate non oltre dieci giorni prima dell’udienza presso la cancelleria della Corte (art. 380 bis 1 c.p.c.). Della stessa, pertanto, non potrà tenersi conto.

Venendo al merito del ricorso, con l’unico motivo viene dedotta sia la violazione dell’art. 362 c.p.c., comma 1, sia dell’art. 103 e art. 111 Cost., commi 1 e 8, oltre alla violazione dell’art. 6 CEDU per male inteso esercizio delle forme di tutela e di giustizia, per avere il Consiglio di Stato superato i limiti della propria giurisdizione per non essere di spettanza del Consiglio di Stato pronunciare sentenza che sconfini – di fatto – in un provvedimento amministrativo, avendo accertato nella sostanza che il premio di rinvenimento dei resti dell’Uomo di Altamura spettasse al CAI e non a M. e D.L., soci CAI, mentre si sarebbe dovuto arrestare a stabilire se il provvedimento dell’amministrazione fosse legittimo o meno, giacchè l’Amministrazione avrebbe dovuto verificare l’effettiva ottemperanza agli obblighi previsti dal D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 87. Aggiungono i ricorrenti che il Consiglio sarebbe giunto alle sue conclusioni senza neanche esaminare i presupposti ovvero analizzare il percorso seguito dalla sentenza gravata che aveva riconosciuto il loro diritto, dandosi atto che l’azione era stata da loro spesa solo in proprio, con la conseguenza che il CAI avrebbe dovuto esperire opposizione di terzo, non proposta e ormai neanche proponibile per decorso dei termini processuali.

Il motivo, e con esso il ricorso, è inammissibile.

Il Consiglio di Stato, premessa una dettagliata ricostruzione della vicenda fattuale e processuale afferente alla importantissima scoperta paleoantropologica dell’Uomo di Altamura (ritrovamento avvenuto nell’ottobre 1993, grazie all’intervento congiunto di due gruppi speleologici, Centro Altamurano Ricerche Speleologiche – CARS e il Gruppo Speleologico Vespertino del Club Alpino Italiano di Bari – Cai; per quest’ultima Associazione prendevano parte alle esplorazioni M. e D.L.; con provvedimento del 2001 il Ministero competente negava alle predette Associazioni il premio di rinvenimento, atto che veniva impugnato con separati ricorsi dal CARS, da una parte, e dai M. – D.L., dall’altra, dinanzi al Tar Puglia, entrambi decisi con sentenza di accoglimento n. 1982 del 2007 che riconosceva il diritto al premio nella misura del 50% a ciascuna alle due associazioni; decisione impugnata dai M.- D.L. per l’eguale contributo causale alla scoperta riconosciuto, gravame che però, con sentenza del Consiglio di Stato n. 116 del 2013, veniva respinto; con nota del 17 dicembre 2014 la Soprintendenza comunicava al CAI che in virtù della sua comunicazione del 7.11.2001, con la quale “dichiarava di non avere competenza alla riscossione del premio di rinvenimento”, gli aventi diritto al premio erano M. e D.L. personalmente, per cui assegnava pro capite ai due scopritori Euro 112.500; provvedimento che veniva impugnato dal CAI dinanzi al Tar Puglia, assumendo che la dichiarazione in questione era stata adottata dal Presidente in assenza di un precedente deliberato del Consiglio Direttivo e priva di data certa il ricorso veniva respinto con sentenza n. 663 del 2016, impugnata avanti al Consiglio di Stato) ha evidenziato che oggetto del giudizio era l’accertamento della valenza della nota del 7 novembre 2001 quale rinuncia alla riscossione del premio da parte del CAI, la cui efficacia peraltro implicava necessariamente il riconoscimento implicito di detta associazione quale soggetto titolare della riscossione, regola iuris in concreto dettata dalla sentenza n. 1982 del 2007 del Tar Puglia assegnando il premio del ritrovamento al 50% alle due associazioni (CAI e CARS).

Nel merito ha, inoltre, accertato che la nota oltre ad essere priva di data certa e di protocollo, nonchè dell’indicazione del destinatario, inviata alla Soprintendenza dal M. solo il 3 luglio 2013, non era stata preceduta da alcun deliberato dei competenti organi dell’Associazione, come prescritto dall’art. 30 dello Statuto.

La peculiare natura della speleologia, che non è attività praticata a livello individuale, perchè con essa vanno condivise attrezzature tecniche e materiali, unitamente ad altri elementi di giudizio, faceva ritenere che la denuncia di ritrovamento presentata alla

Soprintendenza il 5 novembre 1993 dal M., dallo S. e dal D.L. era avvenuta nella qualità di appartenenti al CAI.

Così delimitata la ragione di riforma della sentenza del Tar Puglia del 2016 n. 663, il Consiglio di Stato ha ritenuto fondate le censure formulate dal CAI considerando l’inefficacia della dichiarazione di “rinuncia” del 2001 e la sostanziale imputabilità dell’attività dei soci CAI alla medesima associazione, per cui doveva ritenersi che i diritti loro spettanti per il ritrovamento fossero da attribuire alla stessa CAI; ha aggiunto che oltre a doversi interpretare il ricorso al Tar del 2001 come proposto per il riconoscimento del diritto al premio di spettanza del CAI, quest’ultima associazione non era stata evocata in giudizio, pur essendo portatrice di un interesse in conflitto con quello dei due soci, M. e D.L., per cui la chiara statuizione del Tar del 2007 era nel senso della attribuzione del premio in favore dei gruppi speleologici CARS e CAI in egual misura, ragione per la quale dall’annullamento della nota della Soprintendenza del 17 dicembre 2014 discendeva l’attribuzione della quota di premio al CAI e non ai singoli scopritori in proprio.

Orbene l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, è configurabile solo quando l’indagine svolta non sia rimasta nei limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, ma sia stata strumentale a una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima una volontà dell’organo giudicante che si sostituisce a quella dell’amministrazione, nel senso che, procedendo ad un sindacato di merito, si estrinsechi in una pronunzia autoesecutiva, intendendosi per tale quella che abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà stessa del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (Cass., Sez. Un., n. 9443 del 2011; Cass., Sez. Un., n. 20360 del 2013).

Tuttavia, per esercitare la propria giurisdizione di legittimità, il giudice amministrativo ha il potere-dovere di vagliarne la conformità alla legge che disciplina l’adozione dell’atto amministrativo. Gli atti di amministrazione restano soggetti al sindacato giurisdizionale che si sostanzia nell’accertamento della sussistenza dei presupposti previsti dalla legge ovvero alla loro manifesta carenza.

Nella specie il giudice amministrativo non si è sostituito all’autorità amministrativa in valutazioni di merito, sotto il profilo dell’opportunità e convenienza delle scelte da operare in concreto, ma ha individuato la regola di diritto alla stregua della quale avrebbe dovuto essere individuato il titolare del diritto al conseguimento del premio di cui al L. 1 giugno 1939, n. 1089, art. 44 (Cass., Sez. Un., n. 28263 del 2005 e Cass., Sez. Un., n. 2582 del 2018).

E’ evidente che quanto rilevato nella sentenza impugnata in ordine al requisito della compatibilità della pronuncia con il procedimento amministrativo, previsto dalla medesima L. n. 1089 del 1939 che assegna al Ministero competente la facoltà di fissare sia le misure remuneratorie discrezionalmente determinabili per natura ed entità sia la posizione del privato scopritore e del proprietario del terreno in cui è avvenuto il rinvenimento – comportando tutti accertamenti da effettuarsi prima del provvedimento concessorio del premio ed avendo l’atto annullato del 17 dicembre 2014 proprio siffatta natura di determinazione quantitativa del premio, costituisce un tipico error in iudicando, trattandosi di valutazione di circostanze di fatto rimessa ai giudici di merito.

Non può qui non ribadirsi quanto già più volte affermato da queste Sezioni Unite (cfr. fra molte, Cass. 10 aprile 2018 n. 8824; Cass. 9 aprile 2018 n. 8719; Cass. 31 maggio 2016 n. 11380 e Cass. 6 maggio 2015 n. 9145), secondo cui la interpretazione ovvero la qualificazione dell’esatto contenuto e degli effetti degli atti amministrativi impugnati, così come l’interpretazione della legge da applicare, costituiscono il proprium della funzione giurisdizionale, non certo una attività riservata all’autorità amministrativa. E poichè come visto il nucleo fondante della decisione in esame pertiene per l’appunto a tali attività di interpretazione e di qualificazione onde verificare la sussistenza o non della violazione di legge (al di là di alcune considerazioni di natura esplicativa), ne deriva di necessità la conclusione che nella specie il giudice amministrativo non ha violato i limiti esterni della sua giurisdizione, indipendentemente dal modo in cui questa è stata nella specie esercitata, che si colloca nel distinto ambito dei limiti interni della giurisdizione, non essendo peraltro neppure evocata la ricorrenza di un caso di interpretazione abnorme o di radicale stravolgimento di norme.

Secondo la definizione consolidata nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite (cfr. fra molte le sentenze n. 2582 del 2 febbraio 2018, n. 11986 del 15 maggio 2017 e n. 11380 del 31 maggio 2016), l’eccesso di potere giurisdizionale, quale vizio delle sentenze del giudice amministrativo denunziabile con ricorso per cassazione a norma dell’art. 111 Cost., comma 8, è configurabile quando il giudice stesso, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, riservata alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione della opportunità e della convenienza dell’atto, esprimendo, pur nel rispetto della formula di annullamento, la volontà di sostituirsi a quella della amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto ad una giurisdizione di legittimità. Si tratta dunque di una violazione dei limiti esterni della giurisdizione e solo in quanto tale può essere eventualmente rilevata da queste Sezioni Unite a norma dell’art. 111 Cost., comma 8, e dell’art. 362 c.p.c., comma 1, non potendo esse estendere il proprio sindacato, senza violare la norma costituzionale, anche al modo in cui la giurisdizione è stata esercitata, cioè ad eventuali errori in iudicando o in procedendo che rientrano nei limiti interni della giurisdizione, la violazione dei quali resta estranea al sindacato di questa Corte (cfr. tra molte: Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2016 n. 24742; Cass., Sez. Un., 12 aprile 2016 n. 7114; Cass., Sez. Un., 17 aprile 2014 n. 8993).

Spetta, infatti, al giudice amministrativo la valutazione circa la sussistenza dei presupposti per l’applicabilità delle disposizioni relative alla procedura prevista dalla L. 1 giugno 1939, n. 1089, art. 44 – sostanzialmente trasfusa prima nel D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, art. 90 e poi nel D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 93 – fino alla determinazione definitiva del premio, e una volta accertata fa venire meno ogni altro accertamento sulla correttezza del provvedimento di autorizzazione.

Deve pertanto pronunciarsi la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

Le spese del giudizio di legittimità – liquidate in dispositivo – vanno poste a carico dei ricorrenti.

Poichè il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è dichiarato inammissibile, sussistono le condizioni per dare atto ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il testo unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione integralmente rigettata.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso;

condanna i ricorrenti in solido alla rifusione delle spese di legittimità che liquida in favore della sola associazione CAI in Euro 5.000,00, oltre ad Euro 200,00 per esborsi e agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, inserito della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite civili della Corte Suprema di Cassazione, il 18 dicembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 11 luglio 2019