Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18481 del 09/08/2010

Cassazione civile sez. un., 09/08/2010, (ud. 06/07/2010, dep. 09/08/2010), n.18481

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CARBONE Vincenzo – Primo Presidente –

Dott. VITTORIA Paolo – Presidente di sezione –

Dott. ELEFANTE Antonino – Presidente di sezione –

Dott. TRIOLA Roberto Michele – Presidente di sezione –

Dott. GOLDONI Umberto – Consigliere –

Dott. SALVAGO Salvatore – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. CURCURUTO Filippo – Consigliere –

Dott. MORCAVALLO Ulpiano – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso proposto da:

A.C.I.S.M.O.M. – ASSOCIAZIONE DEI CAVALIERI ITALIANI DEL SOVRANO

MILITARE ORDINE DI MALTA, in persona del Commissario Magistrale pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA LUIGI G. FARAVELLI

22, presso lo studio dell’avvocato MARESCA ARTURO, che la rappresenta

e difende, per delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

D.A.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA VAL PELLICE

51, presso lo studio dell’avvocato BAUSONE GIANGIACOMO, che lo

rappresenta e difende, per delega in calce al controricorso;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

2418/2009 del TRIBUNALE di ROMA;

uditi gli avvocati Roberto ROMEI per delega dell’avvocato Arturo

Maresca, Giangiacomo BAUSONE;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

06/07/2010 dal Consigliere Dott. ULPIANO MORCAVALLO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott.

PATRONE Ignazio, il quale chiede alla Corte di accogliere il ricorso,

dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice italiano.

Fatto

RITENUTO IN FATTO

1. L’Associazione dei Cavalieri Italiani del Sovrano Militare Ordine di Malta (ACISMOM) propone istanza di regolamento della giurisdizione in pendenza del giudizio promosso, dinanzi al Tribunale di Roma in funzione di giudice del lavoro, da D.A.A., direttore sanitario del poliambulatorio (OMISSIS) di tale Associazione, per ottenere l’accertamento del diritto al trattamento economico proprio dei direttori di unita’ operative complesse (quali le strutture ospedaliere gestite dalla medesima), alla stregua del trattamento contrattuale riconosciuto a tali dirigenti, e il pagamento delle relative differenze retributive, nonche’ il risarcimento dei danni conseguenti al minor trattamento dapprima corrisposto.

2. L’Associazione ricorrente insta per la dichiarazione del difetto di giurisdizione del giudice italiano, deducendo – mediante argomentazioni illustrate anche con memoria – che la cognizione del giudice italiano nella controversia promossa dal dipendente implicherebbe una inammissibile ingerenza nel suo potere di organizzazione, incompatibile con l’immunita’ di cui essa gode ai sensi dell’art. 10 Cost. e dell’Accordo internazionale 21 dicembre 2000, ratificato dallo Stato italiano con L. n. 157 del 2003.

3. Il dipendente resiste con controricorso, eccependo preliminarmente la inammissibilita’ del ricorso per difetto di procura e sostenendo, nel merito del regolamento, l’inapplicabilita’ di alcuna immunita’ dalla giurisdizione nazionale.

4. Il Procuratore Generale ha concluso per il difetto di giurisdizione del giudice italiano.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. In. via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilita’ del ricorso, basata sulla mancanza di alcuna indicazione riguardo alla qualita’ di rappresentante legale da parte del soggetto che ha rilasciato la procura; ed infatti sia nell’intestazione del ricorso, sia nella procura a margine dello stesso e’ precisamente indicata la qualita’ (“commissario magistrale”) in virtu’ della quale e’ stato esercitato il potere di rappresentanza dell’Associazione ed e’ stata conferita la delega al difensore; ne’, peraltro, la effettivita’ di tale potere in relazione alla predetta qualita’ e’ stata contestata dal controricorrente (cfr., ex multis, Cass. n. 11302 del 2005).

2. Deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice italiano sulla controversia in esame.

2.1. Il precetto dell’immunita’ dalla giurisdizione civile dello Stato e’ stabilito da una norma consuetudinaria internazionale, in vigore nell’ordinamento italiano in virtu’ del principio di adeguamento automatico sancito all’art. 10 Cost., comma 1. Inoltre, con la riforma del titolo 5^ della Costituzione, che ha riformulato l’art. 117 Cost., comma 1, e’ stato imposto al Legislatore ordinario il rispetto degli obblighi internazionali pattizi.

Tale precetto comporta, non gia’ l’inesistenza di qualsiasi tutela giudiziaria nei confronti dello Stato estero, sebbene, esclusivamente, la preclusione a che i giudici di uno Stato diverso da quello convenuto in giudizio conoscano di una domanda proposta nei confronti di quest’ultimo, secondo l’usuale definizione par in parem non habet jurisdictionem che, appunto, presuppone il riparto della competenza “giurisdizionale” fra giudici di diversi Stati (ugualmente forniti di un’organizzazione della giustizia tale da garantire la tutela dei diritti), secondo criteri che sono estranei al tema della giurisdizione nella sua accezione piu’ propria, che riguarda, essenzialmente, l’individuazione del giudice in base alla natura della controversia (giudice del rapporto, giudice dell’atto) (cfr.

Cass., sez. un., n. 19600 del 2008; n. 21191 del 2009).

2.2. Questa precisazione consente di cogliere la particolarita’ delle ipotesi in cui l’immunita’ e’ invocata da soggetti diversi dagli Stati, operanti rispetto a questi, in posizione di maggiore o minore indipendenza, per il perseguimento di fini autonomi, e comunque privi del carattere della “territorialita’” e dell’identita’ collettiva, cui e’ tradizionalmente connessa, nella comunita’ internazionale, la tutela della “sovranita’” nonche’ la garanzia di sistemi organizzati di giustizia.

Come queste Sezioni unite hanno gia’ precisato, per tali enti si pone in primo luogo il problema se debba essere riconosciuta la personalita’ di diritto internazionale e la conseguente capacita’ di instaurare rapporti giuridici anche con gli Stati: in difetto di esplicite definizioni pattizie, i caratteri distintivi della personalita’ vengono sovente individuati proprio nelle immunita’ e privilegi conferiti e, tuttavia, la capacita’ di partecipare a certe relazioni e di essere centro di imputazione di effetti nell’ordinamento internazionale, sulla base delle previsioni delle convenzioni istitutive, non comporta in tutti i casi l’equiparazione agli Stati, potendo anche accadere che all’organizzazione non sia garantita l’immunita’ dalla giurisdizione nazionale, operante fra gli Stati, atteso che nell’impossibilita’ di porre su un piano di parita’ assoluta Stati ed organizzazioni extra-territoriali i privilegi e le immunita’ spettanti a queste ultime possono derivare solo da specifiche fonti scritte e per il tramite degli artt. 11 e 117 Cost., venendo cosi’ in rilievo i cosiddetti “accordi di sede” stipulati fra l’organizzazione, priva di un proprio territorio, e lo Stato in cui essa stabilisce la sua sede, principale o secondaria; in particolare, tali accordi, oltre a rendere certi i rapporti con lo Stato ospitante, riguardano bensi’, la complessiva condizione giuridica dell’organizzazione e le garantiscono meglio l’autogoverno, ma a tal fine non stabiliscono necessariamente l’immunita’ “giurisdizionale”, oppure la limitano con riferimento alle funzioni istituzionali o ai beni destinati agli usi ufficiali (cfr. Cass., sez. un., n. 20995 del 2005; n. 138 del 1999; n. 376 del 1990).

2.3. Alla stregua di tali considerazioni deve essere valutata la posizione del Sovrano Militare Ordine di Malta nell’ordinamento internazionale e nell’ordinamento italiano, con riguardo, in particolare, ai rapporti di lavoro alle dipendenze dell’Associazione Italiana dei Cavalieri dell’Ordine, ente pubblico nell’ordinamento del predetto SMOM, e gestore di strutture sanitarie nell’ordinamento italiano.

2.4. In riferimento a tale attivita’ di gestione assumono rilievo le relazioni dell’Associazione con il sistema sanitario nazionale, profondamente riformato dalla L. 23 dicembre 1978, n. 833 che, anche con riguardo ai rapporti con l’ACISMOM, ha introdotto una nuova regolamentazione, su base nazionale, sostitutiva della precedente convenzione 6 dicembre 1977 stipulata con la Regione Lazio. In particolare, la L. n. 833 del 1978, art. 41 ha disposto che i rapporti delle unita’ sanitarie con alcuni istituti ed enti ecclesiastici, specificamente indicati, con l’Ospedale (OMISSIS) e con il Sovrano Militare Ordine di Malta venivano regolati da apposite convenzioni, da stipulare in conformita’ a schemi – tipo approvati dal Consiglio dei Ministri. “Per regolare i rapporti intercorrenti tra le unita’ sanitarie locali e lo SMOM, e per esso l’ACISMOM e gli altri enti ed organizzazioni pubbliche melitensi” sono stati approvati schemi di convenzione, mediante il D.P.C.M. 16 ottobre 1987; detto provvedimento fa espresso riferimento ad uno scambio di note diplomatiche in data 11 gennaio 1960 tra il Ministro degli Affari Esteri della Repubblica italiana e il Ministro degli Affari Esteri dello SMOM, nonche’ ad un accordo del 23 luglio 1981 tre il Ministro della Sanita’ della Repubblica italiana e l’Amministrazione sanitaria dello SMOM per la realizzazione delle convenzioni previste dalla menzionata disposizione della L. n. 833 del 1978 tra le unita’ sanitarie locali e l’ACISMOM nonche’ altri enti ed istituzioni pubbliche melitensi. Nel 1989, con un ulteriore scambio di note diplomatiche con il Ministero degli Affari Esteri lo SMOM ha dichiarato di aderire agli schemi tipo di convenzione nei testi allegati al D.P.C.M. del 1987. Il D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, introducendo nuove norme in materia sanitaria ai sensi della L. 23 ottobre 1992, n. 421, art. 1 ha previsto all’art. 4, comma 13, che “i rapporti tra l’Ospedale (OMISSIS), appartenente alla (OMISSIS), le strutture del Sovrano Militare Ordine di Malta ed il Servizio sanitario nazionale, relativamente all’attivita’ assistenziale, sono disciplinati da appositi accordi da stipularsi rispettivamente tra la (OMISSIS), il Sovrano Militare Ordine di Malta ed il Governo Italiano”. In applicazione di questa norma, e’ stato stipulato in data 21 dicembre 2000 l’Accordo fra il Governo della Repubblica italiana e lo SMOM, che disciplina i rapporti tra il Servizio sanitario nazionale e le “strutture sanitarie di ricovero e ambulatoriali appartenenti” a detto Ordine (per la gestione delle quali lo stesso si avvale, come si attesta nel preambolo, dell’ACISMOM); tali strutture, come prevede l’art. 2 dell’Accordo, operano sulla base dei criteri di integrazione con il servizio pubblico ai sensi del D.Lgs. n. 517 del 1993, art. 8, comma 5 come modificato dal D.Lgs. n. 517 del 1993, art. 9. L’Accordo e’ stato ratificato con L. 9 giugno 2003, n. 157.

2.5. In relazione a tale quadro normativo, l’attivita’ svolta sul territorio nazionale dalle strutture sanitarie dello SMOM, gestite mediante l’ACISMOM, ente di diritto pubblico melitense attraverso cui l’Ordine persegue le sue finalita’ istituzionali e pubblicistiche (cfr. Cass., sez. un., n. 150 del 1999; Cass. n. 2755 del 2006), risulta regolata sul piano internazionale, fin da epoca precedente al D.Lgs. n. 502 del 1992, dai citati accordi realizzati fra lo Stato italiano e l’Ordine (scambio di note diplomatiche del 1960 e del 1989, che e’ una forma tipica di conclusione di accordi internazionali: cfr. Cass. n. 2755 del 2006, cit.). A tali Accordi corrisponde sul piano del diritto interno, fin dalla L. n. 833 del 1978, il riconoscimento — attraverso il sistema di convenzioni realizzato con il D.P.C.M. 16 ottobre 1987 – dell’attivita’ svolta nel quadro dell’assistenza sanitaria dalle istituzioni dello SMOM, che sono cosi’ poste su un identico piano rispetto alle strutture sanitarie pubbliche italiane, non appartenendo all’amministrazione pubblica, ne’ alla sanita’ privata, ma essendo equiparate ai soggetti del sistema pubblico. A seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 502 del 1992, questo assetto normativo si sviluppa con la previsione della regolamentazione, mediante accordi internazionali, dell’attivita’ svolta dalle anzidette strutture sanitarie secondo un sistema di integrazione con l’attivita’ del servizio sanitario pubblico italiano.

2.6. Il riconoscimento della soggettivita’ di diritto internazionale dell’ACISMOM trova conferma nell’art. 13 dell’Accordo 21 dicembre 2000, secondo cui eventuali controversie sorte “tra le Parti Contraenti sulla interpretazione e sulla applicazione del presente Accordo verranno risolte in via amichevole oppure per la via diplomatica”. Come si e’ visto, tuttavia, questo riconoscimento non implica, ex se, l’immunita’ dalla giurisdizione nazionale, che invece richiede una specifica determinazione (cfr. Cass., sez. un., 20995/2005, cit.).

2.7. L’esame dell’Accordo del 21 dicembre 2000, ratificato con la L. n. 157 del 2003, rivela come l’ACISMOM, in quanto gestore di strutture ospedaliere, o piu’ in generale sanitarie, sia del tutto soggetto all’ordinamento sanitario statuale e regionale, secondo un sistema – organicamente delineato nel D.Lgs. n. 502 del 1992 e ispirato al decentramento e al trasferimento alle regioni delle maggiori attribuzioni operative – tendente alla realizzazione della tutela della salute mediante il coinvolgimento degli enti pubblici interessati (strutture e ospedali regionali, aziende sanitarie, enti di ricerca ed enti ecclesiastici gestori di assistenza sanitaria): il processo di decentramento (“regionalizzazione” e “aziendalizzazione” della tutela sanitaria) ha richiesto nuovi accordi dello Stato con gli enti extraterritoriali coinvolti, tra cui l’ACISMOM, cosi’ come esplicitato nel D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 4 citato nel preambolo dell’Accordo in esame, ma l’intesa ha espressamente riaffermato la preminenza del criterio generale dell’integrazione con il servizio pubblico (art. 2, comma 1) e, anziche’ affievolirlo, ha invece consolidato il potere di vigilanza e di sorveglianza degli organismi pubblici, rimodellandolo alla stregua del predetto decentramento della programmazione e dei livelli di operativita’. In particolare:

devono essere preventivamente concordate con il Ministero della Sanita’, d’intesa con la Regione competente, le opere di modificazione delle strutture sanitarie, che, comunque, devono corrispondere ab initio ai requisiti previsti dalla normativa italiana (art. 1, commi 2 e 3); l’Ospedale (OMISSIS) assicura l’erogazione delle prestazioni contemplate dai livelli di assistenza sanitaria previsti dalla normativa dello Stato italiano, nel rispetto degli indirizzi ed obiettivi indicati dal piano sanitario nazionale e tenuto conto dei vincoli correlati al processo di accreditamento (art. 2, comma 2), e comunica al Ministero della Sanita’ e alla Regione i servizi e le divisioni con il relativo numero dei posti – letto, la pianta organica e l’elenco dei dipendenti con l’indicazione delle qualifiche (art. 3, comma 1); il Ministero e la Regione verificano la sussistenza degli elementi comunicati dall’Ospedale, mentre eventuali variazioni devono essere concordate con lo stesso Ministero d’intesa con la Regione al fine di assicurare il rispetto della programmazione sanitaria nazionale e regionale; l’ordinamento dei servizi e il regolamento del personale del predetto Ospedale sono adeguati ai principi della disciplina dei servizi e del personale delle istituzioni ospedaliere e sono approvati con decreto del Ministro della Sanita’ (art. 3, comma 3);

l’attivita’ sanitaria dell’Ospedale e degli annessi Ambulatori, dei Poliambulatori e dei Centri Anti – diabete e’ sottoposta alla vigilanza e al controllo delle autorita’ e istituzioni sanitarie competenti (art. 4) e uguale vigilanza e’ prevista in materia di attivita’ formative (art. 7, comma 1, lett. a e b) e di attivita’ libero – professionale (il cui regolamento e’ approvato dal Ministero e deve essere trasmesso alla Regione: art. 10, comma 2), nonche’ di trasferimento dei servizi ospedalieri ad altre strutture in caso di temporanea interruzione (art. 11, commi 1 e 2); infine, l’ACISMOM fornisce trimestralmente al Ministero e alla Regione (o alle Province autonome) le contabilita’ per singolo caso delle prestazioni rese ai fini del riscontro di competenza per l’erogazione delle somme dovute per le prestazioni rese in regime di ricovero e ambulatoriale e relativi conguagli (art. 12, commi 1, 2 e 5).

2.8. Questa analitica e puntuale disciplina dei controlli pubblici esercitati sulle strutture sanitarie dell’ACISMOM, che investono tutti i profili dell’attivita’ sanitaria dell’Associazione, non rende neppure ipotizzabile una sua sottrazione alla giurisdizione italiana, come queste Sezioni unite hanno gia’ affermato in altre pronunce relative alla disciplina precedente all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 502 del 1992 (cfr. Casa., sez. un., n. 3360 del 1992; n. 3374 del 1989; n. 960 del 1989). Tale orientamento deve dunque essere confermato, con la precisazione — derivante dalle considerazioni sopra svolte – che la negazione dell’immunita’ giurisdizionale consegue, non gia’ ad una rinuncia esercitata dall’Associazione, bensi’ alla sua inesistenza per la mancanza di una specifica previsione pattizia (necessaria in ragione del carattere extra – territoriale dell’ente).

2.9. Orbene, con riferimento ai contratti di lavoro del personale dipendente, non e’ logicamente ammissibile che l’ACISMOM, soggetto all’ordinamento pubblicistico per quanto attiene alla possibilita’ stessa di gestire strutture sanitarie in Italia, possa poi considerarsi sottratto alla giurisdizione dello Stato per quanto riguarda detti negozi, che gli consentono di acquisire le collaborazioni necessarie per il perseguimento dei suoi fini istituzionali.

3. In conclusione, le controversie concernenti i rapporti di lavoro stipulati dall’ACISMOM per lo svolgimento delle attivita’ sanitarie esercitate in Italia devono ritenersi assoggettate alla giurisdizione nazionale; nella specie, dunque, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice italiano.

4. Nella complessita’ della questione, e nella novita’ di taluni dei suoi profili, si ravvisano giusti motivi per la compensazione fra le parti delle spese della presente fase.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice italiano. Compensa le spese del giudizio.

Cosi’ deciso in Roma, il 6 luglio 2010.

Depositato in Cancelleria il 9 agosto 2010