Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18242 del 11/07/2018


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Civile Ord. Sez. U Num. 18242 Anno 2018
Presidente: SCHIRO’ STEFANO
Relatore: GIUSTI ALBERTO

ORDINANZA

sul ricorso 15988-2017 proposto da:
FIADEL – FEDERAZIONE ITALIANA AUTONOMA DEI DIPENDENTI DEGLI ENTI LOCALI, SEGRETERIA PROVINCIALE DI VENEZIA, rappresentata e difesa dagli Avvocati Enrico Cornelio e Mario Massano, con
domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Otranto,
n. 36;
– ricorrente CO ntro
ATER – AZIENDA TERRITORIALE PER L’EDILIZIA RESIDENZIALE DELLA PROVINCIA DI VENEZIA;
– intimata –

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Data pubblicazione: 11/07/2018

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per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione alla causa
pendente dinanzi al Tribunale ordinario di Venezia, seconda sezione
civile, iscritta al n. 4446/14.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 3
luglio 2018 dal Consigliere Alberto Giusti;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale Lucio Capasso, che ha chiesto dichiararsi la
giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1. – Con atto di citazione notificato in data 7 maggio 2014,
l’Azienda territoriale per l’edilizia residenziale della Provincia di Venezia – ATER ha convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Venezia,
la Federazione italiana autonoma dei dipendenti degli enti locali FIADEL, Segreteria provinciale di Venezia, deducendo: di avere la
piena proprietà dell’immobile ad uso commerciale situato in Venezia,
Cannaregio, loc. Sacca San Girolamo, calle del Ferraù, n. 917; che tale immobile è sfitto a far data dal 1° maggio 2006, non è soggetto alla disciplina prevista per l’assegnazione e la fissazione dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e rientra tra gli immobili
ATER da alienare, ma risulta occupato sine título dalla convenuta; che
a far data dal febbraio 2011 FIADEL ha concesso la parziale disponibilità dell’immobile ad un terzo (ACLI Provinciali di Venezia), il quale,
peraltro, a seguito dell’attivazione della procedura di mediazione da
parte dell’attrice, in data 4 marzo 2014 ha provveduto a consegnare
ad ATER le chiavi del bene.
Tanto premesso, ATER ha chiesto, in via preliminare, di essere
autorizzata a procedere, nei confronti di FIADEL, al sequestro giudiziario dell’immobile, con ordine alla convenuta o all’eventuale terzo
detentore di consentire l’immediata immissione nel possesso del cu-

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stode giudiziario. Nel merito, l’attrice ha formulato le seguenti conclusioni: (a) accertarsi e dichiararsi che ATER è proprietaria
dell’immobile in questione, occupato sine titulo dalla convenuta FIADEL, quantomeno a far data dal mese di febbraio 2011; (b) per
l’effetto, condannarsi la convenuta, ai sensi dell’art. 948 cod. civ.,

da persone e cose, oltre al risarcimento del danno.
2. – Si è costituita FIADEL.
Nella comparsa di risposta, la convenuta ha concluso per il rigetto
della domanda e, in via riconvenzionale, ha chiesto accertarsi che tra
FIADEL e ATER è intercorso un preliminare di contratto di locazione,
formulando conseguente domanda di emissione di sentenza sostitutiva di contratto definitivo ex art. 2932 cod. civ., ovvero, in via subordinata, che le pattuizioni stipulate nel settembre 2010 rappresentano
un contratto di locazione che le parti prevedevano di riprodurre con
gli stessi contenuti, e quindi un preliminare improprio, riconoscendosi
che FIADEL è nella legittima detenzione dell’immobile in quanto conduttrice con decorrenza dal

10 febbraio 2011, data di ripristino

dell’immobile in buono stato locativo.
Al riguardo – premesso che ATER aveva trovato conveniente la disponibilità di FIADEL di condurre in locazione l’immobile e che con lettera del 16 settembre 2010, con la quale si rispondeva ad una precedente lettera di FIADEL del 6 agosto 2010, ATER aveva accolto la richiesta di locazione dell’immobile e determinato la durata del rapporto, l’ammontare del canone ed altre condizioni – FIADEL ha dedotto
che detto scambio di lettere rappresenta la conclusione di un contratto, avendone la forma ed i contenuti.
Secondo la convenuta, in ogni caso, anche a ritenere che le parti
non avessero inteso pattuire, rispetto al contratto di locazione già
concluso, unicamente un ulteriore adempimento cartaceo secondo lo
schema del preliminare improprio, ma che intento delle predette fos-

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all’immediato rilascio, riconsegna e restituzione dell’immobile, libero

se quello di stipulare un puro e semplice preliminare di locazione, con
adempimento anticipato rispetto alla stipula del definitivo, avrebbe
dovuto trovare accoglimento la spiegata domanda riconvenzionale di
cui all’art. 2932 cod. civ., costituente, nelle conclusioni rassegnate, la
richiesta principale di FIADEL.

cod. proc. civ. per l’udienza del 23 giugno 2017.
4. – Nelle note conclusive depositate, in prossimità dell’udienza,
in data 18 aprile 2017, ATER, premesso di essere un ente pubblico,
ha tra l’altro eccepito l’impossibilità di una pronuncia ex art. 2932
cod. civ. nei propri confronti, in quanto le parti non hanno mai concluso un contratto, neppure preliminare, sicché la sentenza sarebbe
radicalmente nulla per difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei
confronti della P.A., non potendo l’autorità giudiziaria ordinaria ingerirsi nell’attività amministrativa degli enti pubblici, ove non sia questione di diritti soggettivi.
In particolare, ATER ha dedotto: che le locazioni di immobili non
di edilizia residenziale pubblica devono seguire un complesso e preliminare iter amministrativo che trova la sua conclusione in un contratto, costituito da un unico documento contenente proposta ed accettazione, mentre tutto ciò che si pone a monte della sottoscrizione del
contratto attiene a posizioni di interesse legittimo; che il decreto del
direttore in data 25 febbraio 2011, con cui è stato revocato quanto
disposto con il precedente decreto del settembre 2010 in merito alla
sottoscrizione del contratto di locazione, non è mai stato impugnato
da FIADEL nelle sedi competenti, ossia con ricorso al TAR ovvero con
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
5. – Nella pendenza del giudizio dinanzi al Tribunale di Venezia,
FIADEL, con atto notificato il 14 giugno 2017, ha proposto istanza di
regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario, sul rilievo che il rapporto intercorso

3. – Il Tribunale adito ha fissato la discussione ex art. 281-sexies

tra le parti è un normale contratto di diritto privato comportante reciproche posizioni di diritto soggettivo.
6. – Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte del pubblico ministero, ai sensi
dell’art. 380-ter cod. proc. civ., il quale ha chiesto dichiararsi la giuri-

Secondo l’Ufficio del pubblico ministero, l’instaurato giudizio civile
tende unicamente a far accertare, tenuto conto della domanda attorea, la persistente proprietà del bene in capo ad ATER e l’assenza di
qualsivoglia titolo giustificativo della detenzione da parte della convenuta FIADEL e, in relazione all’esperita riconvenzionale, a far accertare la sussistenza di un contratto preliminare o definitivo di locazione,
senza involgere, nell’uno e nell’altro caso, alcuna riconsiderazione
dell’interesse pubblico sotteso alla assegnazione del cespite in locazione e, quindi, dell’esercizio di pubblici poteri.
7. – In prossimità della camera di consiglio la ricorrente ha depositato una memoria illustrativa.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Occorre preliminarmente delimitare l’oggetto dell’istanza di
regolamento preventivo di giurisdizione.
Esso non concerne la domanda principale proposta da ATER nei
confronti di FIADEL per l’accertamento – in capo all’Azienda, ente
pubblico economico dotato di personalità giuridica e di autonomia organizzativa (ai sensi dell’art. 2 della legge della Regione Veneto 9
marzo 1995, n. 10, recante Norme per il riordinamento degli enti di
edilizia residenziale pubblica) – della proprietà sull’immobile ad uso
commerciale, non soggetto alla disciplina prevista per l’assegnazione
e la fissazione dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica,
e la conseguente condanna al rilascio e al risarcimento del danno.
Tale domanda è stata proposta dinanzi al Tribunale ordinario e
nessuno – né la convenuta FIADEL, né il giudice a quo – ha sollevato

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sdizione del giudice ordinario.

alcun dubbio sulla spettanza al giudice adito della cognizione sulla relativa controversia. Del resto queste Sezioni Unite sono costanti nel
ribadire che una controversia siffatta si esaurisce nell’indagine sulla
titolarità della proprietà e, quindi, è rivolta alla tutela di posizioni di
diritto soggettivo, l’una e l’altra rimesse alla cognizione del giudice

giugno 1997, n. 5089; Cass., Sez. U., 28 giugno 2006, n. 14865;
Cass., Sez. U., 15 marzo 2012, n. 4127).
2. – Il dubbio sul riparto di giurisdizione è insorto con riguardo alla domanda riconvenzionale proposta da FIADEL.
Tale domanda mira al riconoscimento della avvenuta conclusione,
in relazione all’immobile oggetto della rivendicazione azionata da
ATER, di un contratto preliminare di locazione ed alla conseguente
emissione di una sentenza costitutiva ex art. 2932 cod. civ. che tenga
luogo del contratto definitivo non concluso, ovvero, in subordine,
all’accertamento dell’avvenuta conclusione di un contratto definitivo
di locazione, rispetto al quale sussisterebbe un mero obbligo delle
parti contraenti di riprodurre in un ulteriore documento le convergenti
proposta ed accettazione, entrambe espresse in forma scritta.
E’ con riguardo a siffatta domanda riconvenzionale che ATER ha
eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
Muovendo dal rilievo che non si è mai proceduto alla sottoscrizione di un valido contratto di locazione, neppure di natura preliminare,
l’Azienda territoriale sostiene di non essersi mai impegnata iure privatorum con FIADEL e che la sentenza ex art. 2932 cod. civ. non potrebbe essere emessa, in quando la relativa pronuncia “sarebbe radicalmente nulla per difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei
confronti della P.A. (art. 37 cod. proc. civ.), non potendo l’autorità
giudiziaria ordinaria ingerirsi nell’attività amministrativa degli enti
pubblici, ove non sia questione di diritti soggettivi”.

ordinario (Cass., Sez. U., 17 giugno 1996, n. 5522; Cass., Sez. U., 6

Di qui, appunto, la richiesta di regolamento preventivo di FIADEL,
che sulla controversia rivolta a dimostrare la sussistenza di un proprio
titolo giustificativo della detenzione qualificata ritiene che ricorra, e
insta affinché sia dichiarata, la giurisdizione del giudice ordinario,
giacché “la successiva revoca della proposta di contratto … è irrilevante ai fini della validità dell’atto già concluso”, “essendo il rapporto

intercorso tra le parti un normale contratto di diritto privato comportante reciproche posizioni di diritto soggettivo”.
3. – Tanto premesso, rilevano le Sezioni Unite che, a fondamento
della domanda rivolta a conseguire la pronuncia di una sentenza ex
art. 2932 cod. civ. o di una sentenza di accertamento dell’avvenuta
conclusione di un contratto definitivo di locazione, l’odierna ricorrente
adduce il diritto soggettivo originato dal contratto preliminare di locazione o dal contratto di locazione prevedente l’obbligo delle parti contraenti di riprodurre in un ulteriore documento le convergenti proposta ed accettazione, già espresse in forma scritta.
Tenuto conto della statuizione richiesta al giudice con la domanda
riconvenzionale (la pronuncia ex art. 2932 civ. o la sentenza di accertamento dell’avvenuta stipulazione di un preliminare improprio) e,
soprattutto, della posizione soggettiva dedotta in giudizio – individuata in relazione alla protezione sostanziale in astratto accordata
dall’ordinamento a coloro i quali stipulano con la pubblica amministrazione un contratto preliminare, o un preliminare improprio, di natura privatistica, nonché ai fatti specifici indicati a sostegno della pretesa avanzata – emerge un petitum sostanziale, in ordine al quale
deve riconoscersi la giurisdizione del giudice ordinario.
In tal senso è, del resto, l’ormai saldo orientamento di queste Sezioni Unite (Cass., Sez. U., 7 ottobre 1983, n. 5838; Cass., Sez. U.,
28 ottobre 1983, n. 6374; Cass., Sez. U., 29 marzo 1989, n. 1540;
Cass., Sez. U., 29 novembre 1999, n. 834; Cass., Sez. U., 22 dicem-

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bre 1999, n. 931; Cass., Sez. U., 11 febbraio 2003, n. 2063), del
quale si condividono appieno e si ribadiscono le ragioni.
Né su questa conclusione può incidere la contestazione attinente
al perfezionamento del dedotto contratto o alla perdurante efficacia
della stessa pattuizione a seguito della revoca disposta da ATER, at-

zioni di accoglimento della domanda riconvenzionale, non sul riparto
di giurisdizione.
4. — E’ dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
Le spese del regolamento sono rimesse al giudice del merito dinanzi al quale pende la controversia.
P.Q.M.
dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, al quale rimette la pronuncia sulle spese del regolamento.
Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 3 I glio 2018.
I Presid

IL CA
Paola Fr

IERE
CAMPOLI

teso che ciò incide soltanto sul merito del giudizio, ossia sulle condi-

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