Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18241 del 11/07/2018


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Civile Sent. Sez. U Num. 18241 Anno 2018
Presidente: SCHIRO’ STEFANO
Relatore: GIUSTI ALBERTO

SENTENZA

sul ricorso 29082-2016 proposto da:
ARPAC – AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE AMBIENTALE
DELLA CAMPANIA, rappresentata e difesa dall’Avvocato Lucia Ruggiero, con domicilio eletto in Roma, via Poli, n. 29, presso l’Ufficio di
rappresentanza della Regione Campania;
– ricorrente contro
REGIONE CAMPANIA, rappresentata e difesa dall’Avvocato Corrado
Grande, con domicilio eletto in Roma, via Poli, n. 29, presso l’Ufficio
di rappresentanza della Regione Campania;
– controricorrente –

Data pubblicazione: 11/07/2018

avverso la sentenza della Corte d’appello di Napoli n. 1853/16 in data
6 maggio 2016.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 3 luglio
2018 dal Consigliere Alberto Giusti;

rale Lucio Capasso, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

FATTI DI CAUSA
1. – Con atto di citazione notificato il 24 settembre 2010,
l’Agenzia regionale per la protezione ambientale della Campania ARPAC conveniva in giudizio la Regione Campania, chiedendo accertarsi e dichiararsi che essa attrice aveva diritto al finanziamento di cui
al decreto dirigenziale 7 giugno 2006, n. 381, per avere, nella realizzazione del progetto di acquisizione di attrezzature tecniche, arredi
tecnici e impianti tecnologici per l’insediamento di strutture operative
nei locali di via Antiniana, n. 55, a Pozzuoli, pienamente rispettato la
normativa comunitaria, nazionale e regionale, e instando per il rigetto
della richiesta di restituzione delle somme indicate nel successivo decreto dirigenziale 16 luglio 2010, n. 824, formulata dalla Regione
Campania a seguito dell’atto di definanziamento. In linea subordinata,
l’ARPAC chiedeva di accertare e dichiarare l’inesistenza del diritto della Regione Campania di procedere al conguaglio con le somme liquidate al saldo degli interventi ammessi a finanziamento e, in linea ulteriormente subordinata, di accertare e dichiarare l’invalidità,
l’inefficacia e l’illegittimità del decreto di definanziamento e, conseguentemente, di disporne la disapplicazione ai sensi dell’art. 5 della
legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E.
A sostegno della domanda, l’ARPAC deduceva:
– di essersi resa cessionaria del contratto di locazione
dell’immobile sito in Pozzuoli, alla via Antiniana, n. 55, condotto

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udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Gene-

dalla BAT Italia s.p.a. e dalla stessa adibito a centro ricerche,
all’interno del quale erano collocati attrezzature tecniche, arredi
tecnici ed impianti mai utilizzati dalla conduttrice, i quali risultavano funzionali alla realizzazione, da parte dell’Agenzia medesima, del Centro regionale inquinamento atmosferico, del Cen-

del Laboratorio diossine e microinquinanti, di cui alla Misura 1.1
del Programma operativo regionale – P.O.R. Campania 20002006;
di avere quindi presentato alla Regione Campania una proposta
progettuale volta a conseguire un contributo per l’acquisto delle
suddette attrezzature, che la BAT Italia aveva accettato di vendere per la somma complessiva di euro 450.000, oltre IVA;
che con decreto dirigenziale 7 giugno 2006, n. 381, la Regione
Campania aveva ammesso al finanziamento il progetto per
l’importo complessivo di euro 313.769,78, e con successivo decreto dirigenziale 27 luglio 2007, n. 743, dato atto che l’Agenzia
aveva adempiuto alle prescrizioni del disciplinare, era stato liquidato il saldo delle somme, definitivamente determinate in
euro 229.697,20 con decreto dirigenziale 10 luglio 2009, n.
650;
che, tuttavia, a distanza di oltre tre anni dall’originaria approvazione, il competente ufficio della Giunta regionale aveva comunicato all’ARPAC, con nota del 16 aprile 2010, che erano state
riscontrate irregolarità nel controllo sulla Misura 1.1, tali da giustificare l’avvio della procedura di revoca dell’atto di ammissione al finanziamento;
che, nonostante l’ARPAC avesse dimostrato, con le controdeduzioni del 10 maggio 2000, l’insussistenza di ogni sorta di irregolarità, con decreto dirigenziale 16 luglio 2010, n. 824, la Giunta
regionale aveva ribadito le circostanze indicate nel precedente

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tro regionale siti contaminati, del Laboratorio regionale suoli e

provvedimento e – rilevando che dai controlli eseguiti era
emerso il mancato rispetto della normativa degli appalti pubblici, che trovava applicazione anche in caso di acquisto di prodotti usati, mentre quelli venduti dalla BAT Italia erano stati comprati a trattativa privata, con conseguente violazione dei princi-

definanziato l’intervento, richiedendo la restituzione dell’importo
liquidato ed avvertendo che, in caso di mancata restituzione,
avrebbe provveduto al conguaglio, ove possibile, con le somme
da liquidare a saldo degli ulteriori interventi finanziati.
Nel giudizio così instaurato si costitutiva la Regione Campania, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e chiedendo,
nel merito, il rigetto delle domande.
Con sentenza n. 7585 del 2013, il Tribunale di Napoli dichiarava il
difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sul rilievo che, in materia
di sovvenzioni e contributi pubblici, se la controversia riguarda una
fase procedimentale precedente al provvedimento attributivo del beneficio ovvero se, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per
contrasto iniziale con il pubblico interesse, la parte privata vanta una
situazione di interesse legittimo, a fronte della quale sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.
2. – La Corte d’appello di Napoli, con sentenza resa pubblica mediante deposito in cancelleria il 6 maggio 2016, ha rigettato il gravame dell’ARPAC.
2.1. – La Corte territoriale ha osservato che l’atto con cui la Regione ha definanziato il contributo originariamente concesso ha avuto, indipendentemente dal nomen iuris ad esso attribuito, la sostanza
di una revoca o di un annullamento per ragioni di legittimità dell’atto
concessivo, ritenuto dalla Regione concedente a posteriori affetto da
vizi propri di ordine procedimentale, consistiti nella violazione dei

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pi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento – aveva

xt41/
principi dell’evidenza pubblica nell’attività contrattuale della P.A., applicabili anche per l’acquisto di beni usati.
Secondo la Corte di Napoli, non si è trattato di una revoca fondata
sul rilievo di un sopravvenuto aspetto patologico del rapporto sinallagmatico derivante dall’atto attributivo della sovvenzione, ma di una
ab origine

caratterizzanti

quest’ultimo e della conseguente rimozione del medesimo.
Di qui l’affermazione che l’ARPAC vanta, in relazione alla situazione determinatasi per effetto dell’atto in esame, una posizione di mero
interesse legittimo e non di diritto soggettivo, con conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione del giudice amministratiVO.

3. – Per la cassazione della sentenza della Corte d’appello l’ARPAC
ha proposto ricorso, con atto notificato il 7 dicembre 2016, sulla base
di due motivi.
Ha resistito, con controricorso, la Regione Campania.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Con il primo motivo (violazione e falsa applicazione delle
norme relative al riparto di giurisdizione di cui all’art. 7, comma 1,
cod. proc. amm. nonché degli artt. 24, 103 e 113 Cost., in relazione
all’art. 360, nn. 1 e 3, cod. proc. civ.) ci si duole che la Corte
d’appello, nel confermare la declinatoria di giurisdizione a favore del
giudice amministrativo, non abbia considerato che nel caso di specie
proprio la Regione Campania ha giustificato la revoca del finanziamento unicamente sulle presunte inadempienze dell’ARPAC
nell’applicazione della normativa. Ad avviso dell’Agenzia ricorrente,
non sarebbe dato di comprendere quali siano stati gli assunti vizi originari dell’atto di finanziamento che avrebbero condotto la Regione ad
agire in autotutela, revocando, a distanza di circa quattro anni, le
somme stanziate ed erogate. La ricorrente invoca l’applicazione
dell’orientamento giurisprudenziale per cui spetta al giudice ordinario

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presa d’atto dell’esistenza di vizi

conoscere delle controversie instaurate, oltre che per ottenere le
somme assegnate, anche per contrastare l’amministrazione, la quale,
servendosi degli istituti della revoca, della decadenza o della risoluzione, o ancora, come nella specie, del definanziamento, abbia ritirato
il finanziamento o la sovvenzione, sulla scorta di un preteso inadem-

o dagli atti concessivi del contributo, venendo in rilievo, nelle ipotesi
indicate, una situazione di diritto soggettivo. Difatti la controversia
avrebbe per oggetto l’accertamento del diritto dell’ARPAC a trattenere
le somme ricevute dalla Regione Campania e la conseguente illegittimità della richiesta di restituzione. In particolare, il decreto dirigenziale di definanziamento, pur utilizzando impropriamente locuzioni
mutuate dal diritto amministrativo, costituirebbe un mero atto di gestione del rapporto sorto il 7 giugno 2006 con il decreto dirigenziale
n. 381.
Con il secondo mezzo si deduce la nullità della sentenza per “motivazione carente o meramente apparente”, “in violazione degli artt.
132, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. e 36 del d.lgs. 31 dicembre
1992, n. 546”. Ad avviso della ricorrente, la motivazione sarebbe costituita esclusivamente dalla integrale riproduzione
dell’argomentazione utilizzata dal giudice di primo grado nonché da
qualche inciso presente nelle difese della Regione Campania, senza
alcuna autonoma valutazione della loro fondatezza o di una esplicitazione, sia pure sintetica, delle ragioni della totale adesione alle tesi
formulate dal giudice di primo grado. La Corte d’appello avrebbe del
tutto ignorato le difese processuali dell’Agenzia, da cui si ricaverebbe
che la revoca del finanziamento è basata unicamente sulle presunte
inadempienze dell’ARPAC. Le affermazioni contenute nella sentenza di
appello sarebbero apodittiche e non consentirebbero di ricostruire
l’iter argomentativo sulla cui base il giudice di secondo grado è pervenuto alla conclusione della infondatezza dell’atto di gravame.

pimento, da parte del beneficiario, degli obblighi impostigli dalla legge

2. – La questione di giurisdizione è sollevata dalla ricorrente, con
il primo motivo, sull’assunto che l’atto di definanziamento posto in
essere dalla Regione Campania, equivalente alla revoca del contributo, si fonderebbe su un preteso inadempimento degli obblighi imposti
all’Agenzia beneficiaria: la situazione fatta valere avrebbe la consistenza, dunque, del diritto soggettivo e, come tale, sarebbe tutelabile

davanti al giudice ordinario.
La deduzione non è fondata.
2.1. – I principi elaborati dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite
(Cass., Sez. U., 3 aprile 2003, n. 5170; Cass., Sez. U, 1° ottobre
2003, n. 14623; Cass., Sez. U., 1° dicembre 2009, n. 25261; Cass.,
Sez. U., 16 dicembre 2010, n. 25398; Cass., Sez. U., 17 febbraio
2016, n. 3057; Cass., Sez. U., 22 febbraio 2018, n. 4359; Cass., Sez.
Un., 27 giugno 2018, n. 16960) circa la situazione giuridica soggettiva individuabile in capo a colui che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni da parte della pubblica amministrazione possono sintetizzarsi
secondo il seguente paradigma.
Quante volte la norma di previsione affidi all’amministrazione il
discrezionale apprezzamento circa l’erogazione del contributo,
l’aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica
natura durante tutta la fase procedimentale che precede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice
amministrativo.
L’emanazione di siffatto provvedimento determina, poi,
l’insorgenza di un diritto soggettivo alla concreta erogazione, tutelabile davanti al giudice ordinario, qualora al provvedimento stesso non
sia stata data concreta attuazione, per mero comportamento omissivo
o perché l’amministrazione intenda far valere la decadenza del beneficiario dal contributo, in relazione alla mancata osservanza, da parte
del medesimo, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l’erogazione suddetta o la sua permanenza.

-7-

L

La situazione giuridica soggettiva del destinatario della sovvenzione torna, invece, ad essere di interesse legittimo allorché la mancata
erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento
di attribuzione, dipenda dall’esercizio di poteri di autotutela
dell’amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento
stesso per vizi di legittimità da cui sia affetto o revocarlo per contra-

sto originario con l’interesse pubblico.
In altri termini, se è attribuita alla cognizione del giudice ordinario
ogni fattispecie che attenga alla revoca della già concessa agevolazione per ragioni non attinenti a vizi dell’atto amministrativo, alla sua
forma, alla sua motivazione, bensì a comportamenti posti in essere
dallo stesso beneficiario nella fase attuativa dell’intervento agevolato,
nondimeno anche nella fase esecutiva del rapporto di concessione del
contributo sono predicabili situazioni di interesse e non di diritto. Ciò
si verifica nei casi di “regressione” della posizione giuridica del destinatario della sovvenzione, allorché la mancata erogazione (o il ritiro
ovvero la revoca di essa) consegua all’esercizio di poteri di carattere
autoritativo, espressione di autotutela della pubblica amministrazione,
sia per vizi di legittimità, sia per contrasto originario con l’interesse
pubblico. In tali casi, ripropositivi di un aspetto di ponderazione degli
interessi pubblici sottesi, la cognizione della controversia azionata dal
beneficiario del finanziamento trova la sede naturale nella giurisdizione amministrativa.
2.2. – Nel caso di specie è incontroversa l’esistenza del provvedimento di ammissione alla sovvenzione: con decreto dirigenziale n.
381 del 7 giugno 2006, infatti, è stato ammesso a finanziamento,
nell’ambito della Misura 1.1 del P.O.R. Campania 2000-2006, per il
costo complessivo di euro 313.769,78, il progetto per l’acquisto, da
parte dell’ARPAC, di “arredi tecnici ed attrezzature tecniche, regolarmente collaudati e mai utilizzati, che la società BAT intende vendere”;
per tale intervento, poi, è stata certificata complessivamente la spesa

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(i,

di euro 306.116,86 e liquidato il medesimo importo in favore
dell’ARPAC.
In questo contesto, assume determinante rilievo la circostanza
che il definanziamento è stato adottato, con il successivo decreto dirigenziale n. 824 del 16 luglio 2010, essendo emerso, “dai controlli

mancato rispetto della normativa degli appalti pubblici che disciplinano anche l’acquisto di prodotti usati con conseguente violazione dei
principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento”.
Il definanziamento, dunque, è stato disposto, non già in relazione
a irregolarità di gestione da parte dell’Agenzia destinataria della sovvenzione, ossia per violazione di obblighi imposti alla beneficiaria o
per far valere un inadempimento di quest’ultima, sotto il profilo
dell’inosservanza delle condizioni poste per l’erogazione del contributo.
Come correttamente evidenziato dalla Corte di Napoli nella sentenza impugnata all’esito del puntuale esame e scrutinio degli atti di
causa, si è trattato di una caducazione disposta in via di autotutela da
parte della Regione Campania per l’esistenza di vizi di legittimità caratterizzanti ab origine l’atto attributivo della sovvenzione, essendo
stato ammesso al finanziamento un progetto di acquisto a trattativa
privata, laddove la normativa sui contratti pubblici, disciplinante anche l’acquisto di prodotti usati, imponeva il rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento, e quindi escludeva
l’ammissibilità di una sovvenzione per un progetto di acquisto di tal
fatta.
L’oggetto della controversia, pertanto, concerne una vicenda nella
quale il provvedimento di definanziamento si ricollega all’esercizio di
poteri di autotutela da parte della Regione, la quale ha inteso così annullare il provvedimento di finanziamento per vizi di legittimità originari, a causa della violazione dei principi dell’evidenza pubblica

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eseguiti sugli atti presenti nel fascicolo dell’intervento in oggetto”, “il

nell’attività

contrattuale

della

P.A.,

ritenuti

applicabili

anche

all’acquisto di beni usati. In quest’ambito – come esattamente rilevato dalla Corte territoriale – la stessa pretesa restitutoria della Regione
e il venir meno del diritto dell’ARPAC alla conservazione del contributo
concesso costituiscono una mera conseguenza dell’annullamento in

Tale oggetto della controversia, alla stregua dei principi sopra illustrati, si compendia in una situazione giuridica soggettiva avente la
consistenza dell’interesse legittimo, con conseguente affidamento della giurisdizione al giudice amministrativo.
Deve, del resto, osservarsi che, a norma dell’art. 386 cod. proc.
civ., la giurisdizione si determina sulla base della domanda ed il suo
riparto tra giudice ordinario e amministrativo avviene, non già in base
al criterio della cosiddetta prospettazione, bensì alla stregua del peti-

tum sostanziale, da identificarsi soprattutto in funzione della causa
petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta
in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo, in particolare, ai
fatti indicati a sostegno della pretesa avanzata (Cass., Sez. U., 8
maggio 2007, n. 10374; Cass., Sez. U., 11 ottobre 2011, n. 20902;
Cass., Sez. U., 15 settembre 2017, n. 21522; Cass., Sez. U., 2 marzo
2018, n. 4996; Cass., Sez. U., 27 giugno 2018, n. 16963; Cass., Sez.
U., 27 giugno 2018, n. 16972).
Orbene, nel caso di specie, il fatto costitutivo allegato a fondamento della domanda si sostanzia nella pretesa ad un corretto esercizio, da parte della Regione, del potere di autotutela nell’annullamento
d’ufficio del provvedimento amministrativo di concessione del finanziamento oggetto di controversia, e, dunque, coinvolge un potere
amministrativo incompatibile con la cognizione giurisdizionale del giudice ordinario. La stessa pretesa restitutoria della Regione, cui
l’attrice ARPAC si oppone, è – ripetesi – meramente consequenziale
alla disposta caducazione del provvedimento attributivo del finanzia-

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autotutela dell’atto di concessione del finanziamento.

mento: caducazione che – come puntualmente sottolineato dal pubblico ministero nell’udienza di discussione – non si ricollega ad inadempimento, da parte della sovvenzionata, di prescrizioni contenute
nell’atto di finanziamento (quali il rispetto della normativa sui pubblici
appalti), ma scaturisce dalla rilevazione, da parte dell’Ente finanziato-

finanziare, come invece occorso, l’acquisto di beni usati a trattativa
privata.
2.3. – Il primo motivo è, quindi, infondato e va di conseguenza
dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.
3. – Passando all’esame del secondo motivo, deve essere esclusa
la sussistenza del lamentato vizio di nullità della sentenza per motivazione carente o meramente apparente, giacché, al contrario di quanto
sostiene l’Agenzia ricorrente, la pronuncia della Corte d’appello non
solo è sostenuta dal pertinente richiamo di precedenti di questa Corte
regolatrice ma anche si estrinseca in argomentazioni idonee a rivelare, pure sotto il profilo della ricostruzione della vicenda di fatto, la ra-

tio decidendi.
Va in ogni caso considerato che il difetto di motivazione, da parte
del giudice del merito, nella decisione di una questione di giurisdizione deve ritenersi irrilevante, ai fini della cassazione della sentenza,
qualora lo stesso giudice sia comunque pervenuto, come nella specie,
ad un’esatta soluzione del problema di riparto sottoposto al suo esame.
La deduzione, come motivo di ricorso per cassazione, di una questione riguardante la giurisdizione non può farsi sotto il profilo del vizio di motivazione innanzitutto perché, in ordine a detta questione,
come in ordine ad ogni questione che involga l’applicazione di una
norma processuale, le Sezioni Unite della Corte di cassazione sono
anche giudice del fatto (cfr. Cass., Sez. U., 2 aprile 2007, n. 8095;
Cass., Sez. U., 21 aprile 2015, n. 8074), sicché esse possono proce-

re, di vizi propri dell’atto di concessione del contributo, non potendosi

dere all’apprezzamento diretto delle risultanze istruttorie e degli atti
di causa, al fine di individuare il giudice munito di competenza giurisdizionale (cfr. Cass., Sez. I, 28 ottobre 2005, n. 21080; Cass., Sez.
III, 8 marzo 2017, n. 5785).
Inoltre, occorre tenere conto del potere correttivo attribuito alla

Cass., Sez. U., 25 novembre 2008, n. 28054; Cass., Sez. I, 27 dicembre 2013, n. 28663; Cass., Sez. lav., 11 novembre 2014, n.
23989; Cass., Sez. U., 2 febbraio 2017, n. 2731).
Ne consegue che, ove il giudice del merito abbia correttamente
deciso la questione di giurisdizione sottoposta al suo esame, sia pure
senza fornire alcuna motivazione a supporto della decisione adottata
o fornendo una motivazione inadeguata, illogica o contraddittoria, le
Sezioni Unite della Corte di cassazione devono statuire sulla giurisdizione e rigettare il ricorso, provvedendo, nell’esercizio dei detto potere correttivo, a sostituire, integrare o emendare la motivazione della
sentenza impugnata.
3.1. – Anche il secondo mezzo deve essere, pertanto, disatteso.
4. – Il ricorso è rigettato.
Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo,
seguono la soccombenza.
5. – Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, sussistono le condizioni per dare atto — ai
sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n.
115 del 2002 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte
dell’Agenzia ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.
P.Q.M.
rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo;
condanna la ricorrente al rimborso delle spese processuali sostenute

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Corte di cassazione dall’art. 384, ultimo comma, cod. proc. civ. (cfr.

dalla controricorrente, che liquida in complessivi euro 8.200, di cui
euro 8.000 per compensi, oltre alle spese generali nella misura del
15% e agli accessori di legge.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la

te, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello
dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.
Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del luglio 2018
Il Consigliere estensore

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Il Preside

sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorren-

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