Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18240 del 11/07/2018

Civile Sent. Sez. U Num. 18240 Anno 2018
Presidente: TIRELLI FRANCESCO
Relatore: SCALDAFERRI ANDREA

Data pubblicazione: 11/07/2018

SENTENZA

sul ricorso 27405-2017 proposto da:
CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA, in persona del Vice Presidente
pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, LUNGOTEVERE RAFFAELLO
SANZIO 9, presso lo studio dell’avvocato MASSIMO LUCIANI, che lo
rappresenta e difende;
– ricorrente contro

DEL CORE SERGIO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA PRINCIPESSA
CLOTILDE 2, presso lo studio dell’avvocato ANGELO CLARIZIA, che lo
rappresenta e difende unitamente all’avvocato SEBASTIANA DORE;
– controricorrente nonché contro

SAVANI PIERO, CAVALLO ALDO;
–

intimati

–

avverso la sentenza del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 06/09/2017.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/05/2018 dal
Consigliere ANDREA SCALDAFERRI;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale LUIGI SALVATO,
che ha concluso per l’inammissibilità del ricorso;
uditi gli avvocati Massimo Luciani, Angelo Clarizia e Sebastiana Dore.

FATTI DI CAUSA
Il dott.Sergio Del Core, magistrato ordinario con funzioni requirenti di
legittimità di sostituto procuratore generale presso la Corte di Cassazione,
proponeva ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio contro gli
atti del concorso indetto dal Consiglio superiore della magistratura (d’ora in poi
C.S.M.) in data 30 giugno 2015 per il conferimento di ventuno posti di
presidente di sezione della Corte di Cassazione.
Il ricorrente, che aveva presentato domanda per quattro di questi posti,
censurava sia il bando che il giudizio di prevalenza espresso dall’organo di
autogoverno a favore di quattro concorrenti, dottori Marcello Iacobellis,
Stefano Palla, Piero Savani e Aldo Cavallo (nominati presidenti di sezione
rispettivamente con delibere del 19 aprile, 4 maggio e 18 maggio).
Con sentenza n.12070/16, il TAR del Lazio respingeva il ricorso, giudicando
infondate tutte le censure formulate dal dott.Del Core.

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, IACOBELLIS MARCELLO, PALLA STEFANO,

L’appello proposto da quest’ultimo, cui resistevano solo il Ministero della
giustizia ed il C.S.M, veniva accolto dal Consiglio di Stato con sentenza
n.4220/17, che riteneva meritevoli di annullamento gli atti impugnati dal
dott.Del Core, ed in particolare: a)l’art.21 lett.b) della circolare C.S.M. (n.P14858-2015) del 28 luglio 2015 recante il «Testo unico sulla dirigenza
giudiziaria», nella parte in cui include, nei termini precisati in sentenza, «la

l’ufficio con funzioni direttive giudicanti di legittimità di presidente di sezione
della Corte di Cassazione; b)le delibere con cui il C.S.M. aveva nominato
presidenti di sezione i dottori Iacobellis, Palla, Savani e Cavallo. Precisava
quindi che competeva al C.S.M. di rideterminarsi, formulando giudizi tra i
quattro controinteressati ed il ricorrente considerati i vizi di legittimità
accertati, nonché riformulando l’annullato requisito attitudinale specifico
previsto dalla disposizione sopra indicata ponendolo al riparo dai vizi di
legittimità rilevati.
Avverso tale sentenza, resa pubblica il 6 settembre 2017, il C.S.M. ha proposto
ricorso per cassazione per quattro motivi, illustrati da memoria, cui resiste con
controricorso, illustrato anch’esso da memoria, il dottor Del Core, deducendo
l’inammissibilità, e comunque l’infondatezza, del ricorso. Gli altri intimati non
hanno svolto difese.

RAGIONI DELLA DECISIONE
1. La statuizione di annullamento dell’art.21 lett.b) del T.U. è stata motivata
dal giudice d’appello osservando, in sintesi, che, se in sé l’esperienza
professionale della partecipazione alle sezioni unite può ritenersi
legittimamente un indicatore specifico della attitudine direttiva del magistrato
-in quanto non estranea alle attività di

direzione, organizzazione e

collaborazione dalle quali deve desumersi tale attitudine, secondo la norma
primaria dell’art.12 comma 11 D.Lgs.n.160/2006-, le questioni nascono dove a
questa viene attribuito un peso determinante ai fini del giudizio concreto
(l’art.26 del medesimo Testo unico le attribuisce, al pari degli altri indicatori
specifici indicati nell’art.21, uno speciale rilievo nell’ambito di una valutazione
svolta in maniera complessiva e unitaria,

mentre gli indicatori attitudinali

partecipazione alle Sezioni Unite» tra gli indicatori attitudinali specifici per

41,17

generali di cui agli artt.7-13 concorrono quali ulteriori elementi costitutivi del
giudizio stesso), ed il suo contenuto si rivela accentuante l’effetto
discriminatorio in danno dei magistrati della Procura generale. Infatti, ha
precisato la sentenza, la disposizione del T.U., per come è letteralmente
formulata e risulta applicata, è intesa come preclusiva della considerazione, ai
fini della attribuzione delle funzioni direttive di presidente di sezione della Corte

udienze delle sezioni Unite: ciò, da un lato, è in contrasto con le richiamate
disposizioni dell’art.12 commi 11 e 12 del D.Lgs.n.160/06 (che non distinguono
tra magistrati della Corte di cassazione e magistrati di quella Procura
generale), e dall’altro è intrinsecamente irragionevole nella misura in cui non
considera la peculiare partecipazione della Procura generale alla formazione del
giudizio delle sezioni unite. Tanto più che la speculare previsione dell’art.22
T.U., che colloca tra gli indicatori specifici di attitudine alla assunzione
dell’incarico di avvocato generale presso la Corte di cassazione

la

partecipazione alle udienze dinanzi alle Sezioni Unite, implica che entrambe le
esperienze di partecipazione risultano ritenute dal Consiglio particolarmente
qualificanti quali momenti di proiezione della professionalità del magistrato, e
tuttavia questa rilevanza attitudinale viene poi canalizzata e fatta esaurire
all’interno della rispettiva funzione già svolta, giudicante o requirente, sì da
ingenerare una surrettizia compartimentazione, in pratica una definitiva
separazione delle carriere, non contemplata dalla legge, che -specialmente per
i livelli di merito- ha introdotto solo specifici dispositivi di aggravamento del
reciproco passaggio.
1.1. Quanto poi all’annullamento delle delibere con le quali il C.S.M. aveva
nominato i controinteressati, la sentenza qui impugnata: a)in primo luogo ha
rilevato come la accertata illegittimità dell’art.21 lett.b) del T.U. abbia riflessi
diretti sul giudizio di prevalenza nei confronti del dott.Del Core espresso a
favore del dr.Iacobellis, unico tra i controinteressati a potersi avvalere della
partecipazione alle sezioni Unite; b) ha peraltro ritenuto, sempre con riguardo
al giudizio in favore del dr.Iacobellis, che tale giudizio è comunque inficiato in
concreto da difetto di presupposti e di adeguata motivazione, dal momento

di cassazione, della partecipazione dei magistrati della Procura generale alle

che, essendo il predetto stato assegnato alle sezioni unite solo 27 giorni prima
della pubblicazione del bando, non è dato evincere quale effettiva esperienza di
tale genere egli avesse realmente maturato; c)analoghe considerazioni circa il
vizio di eccesso di potere per motivazione insufficiente, errore di fatto,
ingiustizia grave e contraddittorietà svolgeva poi, analiticamente, con riguardo
alle delibere di nomina degli altri controinteressati.

violazione e falsa applicazione degli artt.37 cod.proc.civ., 104 e 105 Cost.
sotto il profilo dell’eccesso di potere giurisdizionale in cui sarebbe incorso nella
specie il Consiglio di Stato per avere emesso, in violazione dei limiti esterni
della giurisdizione amministrativa come individuati nella materia in esame
dalla giurisprudenza di queste sezioni unite, pronunce di annullamento di atti
amministrativi in base a considerazioni di opportunità che attingono al
“merito” delle scelte discrezionali riservate all’organo di governo autonomo
della magistratura.

2.1. In particolare, con i primi tre motivi di ricorso -premessa una generale
ricognizione sui poteri del C.S.M. di emettere, in tema di ordinamento
giudiziario, norme regolamentari di specificazione generale di fattispecie di
legge- si censura l’annullamento della disposizione dell’art.21 lett.b) della
circolare, deducendo in sintesi:
a) che, non derivando dall’art.26 T.U. -che attribuisce speciale rilievo ai
previsti indicatori specifici della attitudine direttiva- alcuna forma di
automatismo o di incondizionata preferenza a favore del magistrato che possa
vantarli, l’assegnazione di un “peso” a un singolo indicatore o criterio
appartiene alla sfera del merito e della opportunità che è riservata alla
valutazione discrezionale del C.S.M., insindacabile da parte del giudice
amministrativo; b)che, quanto all’effetto discriminatorio rilevato dalla
sentenza, spetta al C.S.M. l’apprezzamento del valore da assegnare alla
esperienza della partecipazione dei rappresentanti della Procura Generale alle
udienze delle Sezioni unite, e nella sentenza in esame il Giudice
amministrativo non si è limitato al controllo di legittimità consistente nel
verificare la adeguatezza della motivazione o la coerenza della valutazione

2. Il ricorso denuncia, in relazione agli artt.362 cod.proc.civ. e 110 c.p.a., la

effettuata dal C.S.M. con le delibere e con gli atti regolamentari, bensì ha
operato egli stesso tale valutazione di bilanciamento ponderato tra
l’esperienza nel Collegio giudicante e quella come rappresentante della
Procura Generale nelle udienze delle Sezioni unite, pretendendo di
condizionare nell’an e nel

quomodo l’esercizio del potere normativo del

C.S.M.; c) che la eventuale erroneità o contrarietà a legge della applicazione

comunque sufficiente a giustificare l’annullamento della disposizione stessa,
dovendo in tal caso il Giudice amministrativo limitarsi ad annullare i soli atti
applicativi.
2.2. Con il quarto motivo di ricorso si sostiene che la illegittimità, per le
ragioni dedotte, della statuizione di annullamento della disposizione dell’art.21
lett.b)

T.U.

comporta consequenzialmente la illegittimità anche

dell’annullamento delle delibere di nomina dei dott.ri Iacobellis, Palla, Savani e
Cavallo.
3. Il dr.Del Core sostiene preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per
difetto di interesse, sotto due profili: a) da un lato fa leva sulla mancanza in
ricorso di specifica censura in ordine alla seconda delle due rationes decidendi
della sentenza impugnata, quella afferente alla illegittimità propria e diretta (e
non derivata) delle delibere di nomina dei dott.ri Iacobellis, Palla, Savani e
Cavallo,

ratio

che sarebbe del tutto prescindente dalla illegittimità

dell’indicatore specifico previsto dall’art.21 lett.b e di per sé sufficiente a
sostenere la pronuncia, come peraltro indirettamente confermato in sede di
giudizio di ottemperanza, ove il Consiglio di Stato ha ordinato al C.S.M. di
eseguire la sentenza di cui trattasi prescindendo dall’obbligo di riformulazione
della suddetta disposizione, la cui illegittimità -ha rilevato il Giudice- non
costituisce il solo fondamento della sentenza stessa; b) sotto altro concorrente
profilo, evidenziato nella memoria, il controricorrente deduce il difetto
sopravvenuto di interesse, sostenendo che il C.S.M. avrebbe prestato
acquiescenza alla pronuncia qui impugnata riconoscendo, in altra successiva
procedura concorsuale, l’indicatore attitudinale specifico previsto dall’art.21
lett.b) ad un magistrato con funzioni di sostituto procuratore generale.

data nella specie dal C.S.M. alla disposizione regolamentare non sarebbe

3.1. Il Collegio condivide solo in parte tali deduzioni. Osserva che nella

sentenza qui impugnata sono ben individuabili -come sopra evidenziato- due
distinti ordini di statuizioni: da un lato il Giudice amministrativo d’appello ha
annullato, essenzialmente per violazione di legge, la disposizione
regolamentare, dall’altro ha annullato, per invalidità derivata dalla illegittimità
della predetta disposizione e per vizi propri di eccesso di potere, le delibere di

decidendi

riguarda dunque, a ben vedere, soltanto questa seconda

statuizione, che è stata impugnata dal C.S.M. (cfr. quarto motivo di ricorso,
peraltro oltremodo generico) con riguardo alla sola

ratio

concernente

l’invalidità derivata. Ne deriva che la statuizione di annullamento delle delibere
di nomina resiste comunque alla impugnazione proposta con il quarto motivo,
che deve ritenersi inammissibile per difetto di interesse, essendo la distinta
ratio non impugnata (quella concernente la invalidità autonoma delle delibere
di nomina) pienamente idonea a sostenere la statuizione stessa. Ciò anche
con riguardo all’annullamento della nomina del dr.Iacobellis, unico tra i
controinteressati a potersi avvalere dell’indice attitudinale della partecipazione
alle sezioni unite. Tale nomina è stata infatti ritenuta illegittima dal Consiglio
di Stato non solo in conseguenza della illegittimità della previsione astratta
dell’indice specifico attitudinale di cui si controverte ma anche con riguardo al
vizio di eccesso di potere che ha ritenuto inficiare, sotto più profili, la
applicazione di tale indice alla concreta situazione del predetto magistrato.
3.2. I primi tre motivi di ricorso sono dunque ammissibili, né in contrario può

parlarsi di una intervenuta acquiescenza del C.S.M. alla impugnata pronuncia
di annullamento della disposizione del T.U. per avere, nelle more della
decisione di questo ricorso, soprasseduto dall’applicare la disposizione stessa,
ritenuta illegittima da una sentenza esecutiva, senza tuttavia modificarla ed
anzi resistendo al ricorso per ottemperanza presentato dal dr.Del Core.
4. Nel merito, ritiene il Collegio che le doglianze espresse nei primi tre motivi

di ricorso -esaminabili congiuntamente, stante la stretta connessione- sono
prive di fondamento.

nomina dei dott.ri Iacobellis, Palla, Savani e Cavallo. La duplicità di rationes

Secondo la definizione consolidata nella giurisprudenza di queste sezioni unite
(cfr.fra molte le sentenze n.2582 del 2/2/2018; n.11986 del 15/5/2017;
n.11380 del 31.5.2016), l’eccesso di potere giurisdizionale, quale vizio delle
sentenze del giudice amministrativo denunziabile con ricorso per cassazione a
norma dell’art.111, comma 8, Cost., è configurabile quando il giudice stesso,
eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e

compia una diretta e concreta valutazione della opportunità e della
convenienza dell’atto, esprimendo, pur nel rispetto della formula di
annullamento, la volontà di sostituirsi a quella della amministrazione, così
esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare
ingresso soltanto ad una giurisdizione di legittimità. Si tratta dunque di una
violazione dei limiti esterni della giurisdizione, e solo in quanto tale può essere
eventualmente rilevata da queste sezioni unite a norma dell’art.111, comma
8, Cost. e dell’art.362, comma 1, cod.proc.civ., non potendo esse estendere il
proprio sindacato, senza violare la norma costituzionale, anche al modo in cui
la giurisdizione è stata esercitata, cioè ad eventuali errori in iudicando o in

procedendo che rientrano nei limiti interni della giurisdizione, la violazione dei
quali resta estranea al sindacato di questa Corte (cfr. tra molte: Cass.S.U.
sentenze n.24742 del 5/12/2016, n.7114 del 12/4/2016, n.8993 del
17/4/2014).
Ciò premesso, va osservato che nella specie, come si è visto, il giudice
amministrativo di appello, chiamato (a differenza della controversia decisa da
Cass.S.U.n.19787 del 5/10/2015, più volte richiamata in ricorso) a giudicare
anche della legittimità della previsione dell’indicatore specifico attitudinale di
cui all’art.21 lett.b) del T.U. per l’ufficio direttivo giudicante di legittimità di
presidente di sezione della Corte di Cassazione, ha essenzialmente ritenuto
che tale indicatore, specie se letto in combinazione con quello specularmente
previsto dall’art.22 lett.b) del medesimo T.U. per l’ufficio direttivo requirente
di legittimità di avvocato generale presso la Corte di Cassazione, produca,
anche in virtù dello speciale rilievo che il T.U. assegna agli indicatori specifici
attitudinali, l’effetto discriminatorio di precludere la considerazione, ai fini

sconfinando nella sfera del merito, riservata alla pubblica amministrazione,

della nomina a presidente di sezione, della partecipazione dei magistrati della
Procura Generale alle udienze delle Sezioni unite; e che tale effetto si ponga in
contrasto con il disposto dell’art.12, commi 11 e 12, del D.Lgs.n.160/2006
(che non distingue a tali fini tra magistrati della Corte di Cassazione e
magistrati di quella procura Generale), oltre che con il sistema generale
dell’ordinamento giudiziario, che non prevede una compartimentazione,

magistrati. Ne ha quindi dedotto l’intervenuto superamento da parte del
C.S.M. dei confini che la giurisprudenza costituzionale ed amministrativa
pongono all’esercizio della potestà “paranormativa” del C.S.M. di
specificazione generale di fattispecie di legge in tema di ordinamento
giudiziario, con conseguente violazione anche della riserva prevista in materia
dalla Costituzione (art.108, comma primo). In tal senso ha precisato come le
richiamate disposizioni di legge su requisiti e criteri per il conferimento delle
funzioni siano adeguatamente chiari nell’individuare le capacità professionali
richieste per il conferimento delle funzioni direttive di legittimità e nel
definirne i relativi caratteri e contenuti, sì che non può ritenersi consentito al
C.S.M. di porre in essere, attraverso quella attività di specificazione, deroghe
o innovazioni alle norme di legge.
Ciò posto, non può qui non ribadirsi quanto già più volte affermato da queste
sezioni unite (cfr.fra molte le recenti sentenze n.8824 del 10/4/2018, n.8719
del 9/4/2018, n.11380 del 31/5/2016, n.9145 del 6/5/2015), che cioè la
interpretazione -o qualificazione dell’esatto contenuto e degli effetti- degli atti
amministrativi impugnati, così come l’interpretazione della legge da applicare,
costituiscono -tanto più quando, come nella specie, l’atto amministrativo
impugnato ha ad oggetto la previsione dei criteri generali cui la pubblica
amministrazione si atterrà nelle valutazioni concrete- il

proprium

della

funzione giurisdizionale, non certo una attività riservata alla autorità
amministrativa. E poiché come visto il nucleo fondante della decisione in
esame pertiene per l’appunto a tali attività di interpretazione e qualificazione
onde verificare la sussistenza o non della violazione di legge (al di là di alcune
considerazioni di natura esplicativa), ne deriva di necessità la conclusione che

tantonneno una separazione, tra le carriere giudicante e requirente dei

nella specie il giudice amministrativo non ha violato i limiti esterni della sua
giurisdizione, indipendentemente dal modo in cui questa è stata nella specie
esercitata, che come ricordato si colloca nel distinto ambito dei limiti interni
della giurisdizione, non essendo peraltro neppure evocata la ricorrenza di un
caso di interpretazione abnorme o di radicale stravolgimento di norme.
5. Si impone dunque il rigetto del ricorso, con la conseguente condanna del

liquidano come in dispositivo. Va peraltro escluso l’obbligo del ricorrente di
versamento, ai sensi dell’art.13 comma 1 quater D.P.R. n.115/2002,
dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, non potendo tale norma
trovare applicazione nei confronti delle Amministrazioni dello Stato che,
mediante il meccanismo della prenotazione a debito, sono esentate dal
pagamento delle imposte e tasse che gravano sul processo (cfr.Cass.
n.1778/2016; n.18523/2014).
P.Q.M.
rigetta il ricorso e condanna il ricorrente Consiglio Superiore della Magistratura
al rimborso in favore del controricorrente dr.Del Core delle spese di questo
giudizio di cassazione, in C 8.200,00 (di cui C 200,00 per esborsi) oltre spese
generali nella misura forfetaria del 15% e gli accessori di legge.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della
Corte Suprema di Cassazione, il 22 maggio 2018.
Il Consigliere estensore

Il Presidente
(Ar 1..17

IL CAN

yd,t,

soccombente al pagamento delle spese di questo giudizio di cassazione, che si