Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18193 del 29/07/2013

Civile Ord. Sez. U Num. 18193 Anno 2013
Presidente: ROVELLI LUIGI ANTONIO
Relatore: FORTE FABRIZIO

ORDINANZA

nella causa iscritta al n. 18665 del Ruolo Generale degli
affari civili del 2012, pendente
TRA
TESECO s.p.a.,

con sede in Pisa, in persona del legale

rappresentante p.t. ing. Gualtiero Masini, elettivamente
domiciliato in Roma, alla Via XX Settembre n. 26 presso lo
studio dell’avv. Antonio Rizzi (C.F. RZZNTN65T14F839G, fax
06/42391396,PEC: antoniorizzi@ordineavvocatiroma.org ) che la
rappresenta e difende, con l’avv. Viviana Rodizza del foro di
Trieste (C.F. RDZVVN56C56L424X, fax 040630950, PEC: avv.
vivianarodizza@pec.it ), per procura a margine del ricorso.

Data pubblicazione: 29/07/2013

RICORRENTE
CONTRO
REGIONE AUTONOMA FRIULI VENEZIA GIULIA,

in persona del

presidente in carica dr. Renzo Tondo, elettivamente
domiciliato in Roma presso l’ufficio Gabinetto della Regione

delibera della Giunta regionale n. 1713 dell’H ottobre 2012,
rappresentata e difesa, disgiuntamente e congiuntamente,
dagli avv.ti Ettore Volpe (C.F. VLPTTR57E11L050S; pec:
ettore.volpe@certregione. fvg.it ; FAX 0403772929) e dall’avv.
Daniela Iuri (C.F. RIUDNL63M56L483B; pec: Daniela.iuri@ cert
regione.fvg.it ; Fax 0403772929), dell’Avvocatura regionale,
per procura a margine del controricorso.
CONTRORICORRENTE
NONCHE’
MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL
MARE, in persona del ministro p.t., per legge rappresentato e
difeso

dall’Avvocatura

Generale

dello

Stato

(C.F.

80224030587, fax 0696714000 e pec: ags.rm@mailcert.
avvocaturastato.it ) e presso questa domiciliato in Roma, alla
Via dei Portoghesi n. 12.
RESISTENTE
E
l. SHELL ITALIA s.p.a., in persona del legale rappresentante

2

a Piazza Colonna n. 355, autorizzata a stare in giudizio da

p.t., con sede in Milano;
2. ENTE PER LA ZONA INDUSTRIALE DI TRIESTE — EZIT,

con sede

in Trieste, in persona dell’amministratore delegato.
3. PROVINCIA DI TRIESTE, in persona del presidente p.t.
4. COMUNE DI MUGGIA, in persona del sindaco p.t.

6. COMUNE DI SAN DORLIGO DELLA VALLE,

in persona del sindaco
INTIMATI

sul ricorso ai sensi degli artt. 10 del D. Lgs. 2 luglio 2010
n. 104 (codice del processo amministrativo e da ora: c.p.a.)
e 41 c.p.c., per il regolamento di giurisdizione nel processo
pendente dinanzi al T.A.R. del Friuli Venezia Giulia,
iscritto a ruolo al n. 180/2012, con oggetto: “inadempimento
obblighi da accordo di programma per la bonifica e
riqualificazione dell’area ex Aquila”.
Sentito, all’adunanza in Camera di Consiglio del 9 luglio
2013, l’avv. Rizzi, per la ricorrente, l’avv. Ciucil, per
delega, per la controricorrente, e il P.M., in persona del
sostituto procuratore generale dr. Umberto Apice che si è
riportato alle conclusioni scritte rese in data 11 marzo
2013, ai sensi dell’art. 380 ter c.p.c., con le quali il suo
ufficio, a mezzo del sostituto dr. Ennio Attilio Sepe, ha
chiesto di dichiarare la giurisdizione del giudice
amministrativo sul ricorso notificato il 26 aprile 2012 dalla
Regione Friuli Venezia Giulia per ottenere la condanna della
3

5. COMUNE DI TRIESTE, in persona del sindaco p.t.

Teseco s.p.a. al pagamento della fideiussione e al
risarcimento del danno per inadempimento dell’accordo di
programma del 28 dicembre 2005, approvato con decreto del
Presidente della Regione del 9 gennaio 2006, integrativo e
sostitutivo di provvedimenti amministrativi dei soggetti

pubblici che lo hanno concluso (Regione Friuli Venezia
Giulia, Provincia di Trieste, Comuni di Trieste, Muggia e San
Dorligo della Valle ed Ente Zona Industriale di Trieste – da
ora: EZIT -) cui ha aderito la s.p.a. Teseco (da ora: Teseco)
che è soggetto privato, come consentito dalla legge regionale
del Friuli Venezia Giulia 20 marzo 2000 n. 7, per perseguire
l’interesse pubblico della bonifica di aree già adibite a
raffineria e deposito di idrocarburi, alienate dalla s.p.a.
Aquila in liquidazione alla detta società, con obbligo di
questa, rimasto in parte inadempiuto, di recuperale e
risanarle. L’accordo era stato stipulato dai vari soggetti
pubblici già indicati e dalla società privata che ha ricorso
per il regolamento, quale strumento – convenzionale e non
autoritativo – di assunzione di obblighi di ciascuna parte
che l’ha concluso, finalizzati alla riqualificazione delle
aree inquinate della ex Raffineria Aquila, per realizzare il
risanamento dei terreni senza dar luogo ad una pluralità di
procedimenti e provvedimenti. A garanzia del suo adempimento
dell’accordo, la Teseco s’era obbligata a prestare una
garanzia fidiussoria di C 12.000.000,00 in favore della

4

»

rr

Regione, da depositare entro quindici giorni dalla ratifica
dal consiglio comunale di Muggia dell’accordo di programma,
con effetto di variante urbanistica per la destinazione ad
aree di alta concentrazione (HO) del comparto C della zona
industriale. Poiché alla scadenza dell’accordo (28 dicembre

si era impegnata ad attuare, la Regione ha convenuto tale
società dinanzi al Tar Friuli Venezia Giulia, chiedendone la
condanna al risarcimento del danno; in tale processo la
Teseco, che aveva subito eccepito il difetto di giurisdizione
dell’adito giudice amministrativo, ha proposto il presente
regolamento di giurisdizione, negando che l’accordo
stipulato da essa e da più soggetti pubblici potesse
qualificarsi atto integrativo o sostitutivo di procedimenti e
provvedimenti amministrativi, sul quale potesse pronunciarsi
il solo giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, 1 0
comma, lett. a, n. 2 c.p.a. Conclude quindi il P.M. deducendo
che, nel caso, non si è avuto un accordo con obblighi delle
sole parti il cui inadempimento va esaminato dal giudice
ordinario (come nel precedente di S.U. 20 luglio 2011 n.
15871), ma vi è una partecipazione dei privati ad un
programma di soggetti pubblici per il perseguimento dei fini
collettivi di risanamento e gestione di un’area, da ritenere
regolato dall’art. 133, comma l, lett. a, n. 2 c.p.a., con
conseguente cognizione esclusiva del giudice amministrativo

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2010) la Teseco non aveva completato le opere di bonifica che

sull’azione di condanna al risarcimento proposta della
Regione Friuli Venezia Giulia nei confronti della s.p.a.
Teseco ex art. 30 c.p.a., per non avere la resistente
adempiuto a obblighi sorti dall’accordo, ledendo in tal modo
i diritti sorti da questo.

Friuli Venezia Giulia ha chiesto al locale TAR di accertare
l’inadempimento della società Teseco degli obblighi da questa
assunti, con l’accordo di programma concluso con detta
società da più soggetti pubblici (la Regione Friuli
ricorrente, l’Ente per la zona industriale di Trieste – da
ora:EZIT, la Provincia di Trieste, i Comuni di Muggia,
Trieste, San Dorligo della Valle), per la bonifica e la
riqualificazione dell’area già di proprietà della Raffineria
Aquila concluso il 28 dicembre 2005, approvato dal Presidente
della Giunta regionale con decreto del 9 gennaio 2006, (d’ora
innanzi: accordo di programma), e di condannare la società
resistente a risarcire il danno alla ricorrente, ai sensi
dell’art. 30, comma 1 e 4, c.p.a.
Il ricorso lamentava in particolare, che l’accordo di
programma aveva sostituito vari provvedimenti t che avevano
comportato il sorgere per la Teseco di obblighi di
disinquinamento e risanamento, rimasti in parte inadempiuti,
pur avendo detta società aderito ad esso, assumendo quindi

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FATTO – Con ricorso notificato il 26 aprile 2012, la Regione

gli obblighi nati dall’accordo di eseguire la bonifica
dell’area che aveva acquistato, in parte rimasta ineseguita.
Nel giudizio instaurato con il citato ricorso dalla Regione
dinanzi al TAR Friuli Venezia Giulia (numero registro:
180/2012), la ricorrente chiedeva di condannare la Teseco a

per bonificare e riqualificare l’area inquinata già di
proprietà della Raffineria Aquila, oggetto dell’accordo di
programma di cui sopra.
La Teseco, costituitasi il 22 giugno 2012 nel giudizio
dinanzi al Tar, ha eccepito il difetto di giurisdizione
dell’adito giudice a favore del giudice ordinario ed ha
chiesto il rigetto nel merito delle avverse domande,
proponendo successivamente a questa Corte di Cassazione il
presente regolamento di giurisdizione, con ricorso notificato
il 23 luglio 2012, con cui ha chiesto di dichiarare il
difetto di poteri cognitivi sulla domanda dell’adito giudice
amministrativo a favore di quello ordinario.
La stessa società deduce che, con compravendita del 23
novembre 2003, ha acquistato dalla s.p.a. Aquila in
liquidazione e dalla s.r.l. SI.LO.NE ., divenuta poi Shell
Italia s.p.a., un compendio immobiliare in Comune di Muggia
fino al 1985 adibito a raffineria, con impianti e strutture
inquinanti siti anche nel sottosuolo, assumendo l’obbligo di
bonificarlo/ai sensi della legge 9 dicembre 1998 n. 426.

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risarcire il danno da inadempimento degli obblighi assunti

L’area rientrava tra quelle del comprensorio in cui erano i
terreni infiltrati dai prodotti inquinanti dell’attività di
raffineria già svolta in sito ed era da risanare con
controlli e competenze dell’Ezit, Ente zona industriale di
Trieste, che provvedeva alle assegnazioni in uso dei terreni

La stessa area era soggetta a pianificazione urbanistica da
parte della Regione Friuli Venezia Giulia, tenuta a
verificare l’intervenuto risanamento di essa e, ad avviso
della Teseco, era stata da essa acquistata con un ordinario
contratto di compravendita, senza aiuti dello Stato o di
altri enti pubblici.
Dopo tre anni dall’acquisto, in data 28 dicembre 2005, la
Teseco aveva sottoscritto l’accordo di programma tra i
soggetti pubblici già indicati, approvato con decreto dal
Presidente della Regione, così rimanendo obbligata ad
ottemperare agli obblighi e oneri di cui a detto atto.
Dall’accordo erano sorti, secondo la Teseco l obblighi della
Regione Friuli Venezia Giulia di autorizzare le modifiche e
varianti di destinazione urbanistica dell’area rimaste
ineseguite, quelli dell’EZIT di valutare le migliori
soluzioni

per

la

sostenibilità

dell’intervento

e

l’accessibilità all’area, del Comune di Muggia di adottare
le varianti urbanistiche di sua competenza e anche di
provvedere alla destinazione commerciale dell’area risanata.

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e alla verifica della bonifica ad opera degli assegnatari.

La Teseco, sottoscrivendo l’accordo, si era obbligata a
predisporre i progetti di bonifica delle sottoaree C, A e B,
entro i termini previsti, sottoponendoli alla approvazione
del Ministero dell’Ambiente e demolendo i serbatoi di
prodotti petroliferi e gli altri impianti costruiti in

della bonifica di esse e cedere all’EZIT le superfici
risanate di interesse di tale ente, presentando ai comuni
sottoscrittori dell’accordo gli elaborati tecnici per le
necessarie varianti urbanistiche e le domande di
autorizzazione alle attività di grande distribuzione da
collocare negli spazi disinquinati.
La Regione Friuli Venezia Giulia, con il ricorso al TAR a
base del giudizio in cui si propone il regolamento, ha
chiesto il pagamento della garanzia fideiussoria mai
corrisposta dalla società che si era obbligata a versarla,e
il risarcimento del danno per l’inadempimento della società
degli obblighi di bonifica di parte delle aree da essa
acquistate, sul presupposto della giurisdizione del giudice
amministrativo sulla domanda.
Teseco aveva infatti aderito a un accordo di programma tra
più soggetti pubblici nell’esercizio dei rispettivi poteri,
da qualificare integrativo o sostitutivo di uno o di più
provvedimenti amministrativi, ai sensi degli artt. 11 e 15
della legge 7 agosto 1990 n. 241.

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precedenza nelle dette aree, per procedere al completamento

L’esecuzione dell’accordo è oggetto della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133,
comma 1, lett. a, n. 2 del c.p.a.; tale giurisdizione si
estende alla esecuzione dell’accordo e all’adempimento delle
obbligazioni nate da esso, e quindi la Regione ricorrente ha

Teseco a versare la garanzia fideussoria e a pagare il
risarcimento per l’inadempimento parziale degli obblighi da
essa assunti con l’accordo stesso.
Poiché le domande proposte di accertamento dell’inadempimento
di Teseco, di pagamento della fideiussione e di risarcimento
del danno sono a tutela di diritti soggettivi e la loro
cognizione di regola spetta alla giurisdizione del giudice
ordinario, la società, con il presente regolamento, chiede di
dichiarare la giurisdizione di detto giudice, in luogo di
quella del giudice amministrativo adito.
Occorre premettere che, nel caso la natura delle situazioni
soggettive di cui si chiede tutela in sede giurisdizionale
non rileva per identificare il giudice che deve decidere la
controversia, dato che i diritti oggetto di causa sorgono
dall’accordo tra più soggetti pubblici con l’adesione della
Teseco, per realizzare anzitutto interessi pubblici.
Si è in presenza di un accordo sostitutivo di atto o
provvedimento amministrativo di cui all’art. 11 della legge
n. 241/1990, accordo del quale, ai sensi dell’art. 133 del

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chiesto al Tar del Friuli Venezia Giulia la condanna di

c.p.a., deve conoscere il giudice amministrativo in via
esclusiva, perché oggetto della causa è una controversia
sulla “esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di
provvedimento amministrativo” o di “accordi tra pubbliche
amministrazioni”, attribuita dalla norma citata alla

La Regione afferma, nel ricorso introduttivo del giudizio in
cui si è proposto da Teseco il presente regolamento che,
sulla domanda vi è la giurisdizione esclusiva del G.A., non
rilevando che l’art. 7 del c.p.a. fa rientrare tali accordi
nella giurisdizione esclusiva del giudice speciale, solo se
“riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio del potere
amministrativo”, non essendo altrimenti compatibile la
cognizione del G.A. con gli artt. 3, 24, 25, 100, 102, 103,
111 e 113 della Costituzione.
Non vi può essere, ad avviso della Regione Friuli, in base
agli artt. 102 e 103 Cost., giurisdizione amministrativa se
non nelle materie in cui la P.A. agisce come autorità e con
esercizio dei suoi poteri, come chiarito dalla Corte
Costituzionale con la sentenza n. 204 del 5-6 luglio 2004,
non potendosi altrimenti derogare alla cognizione generale
dell’A.G.O., che si estende ad ogni tipo di controversia in
materia di diritti soggettivi.
Nel caso concreto, ad avviso di Teseco che propone il
presente regolamento di giurisdizione, l’accordo di programma

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giurisdizione esclusiva del giudice speciale.

non può definirsi integrativo o sostitutivo di provvedimento
della P.A. e sulla sua esecuzione non v’è giurisdizione
esclusiva del G.A. e la Cassazione, cui compete il riparto
delle giurisdizioni, deve rilevare che nel caso non vi è un
accordo di programma tra pubbliche amministrazioni, che

soggetti pubblici che hanno concluso l’accordo hanno il
potere di adottare.
Ad avviso della società manca dall’accordo una deroga
concordata ai procedimenti amministrativi relativi agli atti
che eventualmente la P.A. vorrà emettere, rimanendo affidata
ogni scelta delle singole autorità coinvolte nell’atto da
esse sottoscritto sul solco delle ordinarie regole del
procedimento, anche se modificate in seguito al mutamento
successivo della legislazione regionale.
Si deduce in ricorso che la struttura soggettiva dell’accordo
è nel caso incompatibile con la sua natura integrativa o
sostitutiva di provvedimenti di uno o più dei soggetti
pubblici dotati di potere che lo hanno concluso con il
privato destinatario degli effetti dell’esercizio delle
potestà pubbliche di cui essi sono titolari.
Non possono i comuni che hanno sottoscritto l’accordo
incidere al di fuori dei loro ambiti territoriali e delle
loro competenze amministrative, perché estranei a gran parte
dei poteri esercitati con l’accordo; nella fattispecie, si

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surroghi uno o più provvedimenti amministrativi che

sarebbe avuto solo un accordo politico e a carattere non
giuridico né vincolante per le parti che lo hanno concluso.
Il fatto poi che l’art. 10 dell’accordo di programma che
precede, prevede che delle controversie insorte tra le parti
debba decidere il tribunale di Trieste, dimostra che, quando

giurisdizione esclusiva amministrativa, anche se essa già
esisteva per gli accordi integrativi dei provvedimenti ai
sensi del comma 5, dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990,
per cui è da negare che possa ritenersi nuova la previsione
dell’art. 133 c.p.a. 1 meramente modificativa e

jus

superveniens per la clausola che precede.
La Regioneí nel suo controricorso dinanzi alle sezioni unite,
insiste per il riconoscimento della giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo, chiedendo comunque il rigetto nel
merito del ricorso di Teseco.
Gli artt. 19 e 20 della legge regionale del Friuli Venezia
Giulia 30 marzo 2000 n. 7, rinviano all’art. 34 del D. Lgs.
18 agosto 2000 n. 267 (T.U. sugli enti locali) e prevedono
che, agli accordi di programma, possano partecipare anche i
privati, estendendo a costoro la giurisdizione esclusiva del
G.A., che si giustifica in ragione dei vari soggetti pubblici
che hanno concluso l’accordo e lo sottoscrivono.
Naturalmente nessun mutamento di giurisdizione potrebbe
derivare da leggi della Regione a statuto speciale, la quale

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tale atto fu concluso, non si pensava dalle parti ad una

non può derogare alla legge nazionale in materia di
individuazione dei giudici che hanno giurisdizione sulle
cause in cui sia parte anche la P.A.
L’accordo di programma si caratterizza per la natura pubblica
dei soggetti che lo sottoscrivono e per l’esercizio di poteri

pure dai privati anche se, nel caso concreto, l’art. 19 della
citata legge regionale n. 7 del 2000, prevede espressamente
che esso può estendersi ai privati, per cui l’atto non è
assimilabile a quello dell’art. 34 del T.U. sugli enti
locali, nel quale non v’è spazio per soggetti che non siano
pubblici a concordare le modalità dell’esercizio dei loro
poteri attraverso accordi.
Per la ricorrente Teseco si versa nel caso in una ipotesi in
cui la giurisdizione è del giudice ordinario, come affermato
da S.U. 20 luglio 2011 n. 15871, con riferimento ad altro
accordo e come deve ritenersi avvenga di regola quando
convenuto è un privato che aderisce ad un accordo tra
soggetti pubblici, per cui deve negarsi la giurisdizione
esclusiva del G.A. nella concreta fattispecie.
Il Ministero dell’ambiente e della tutela del paesaggio con
un atto da esso qualificato “comparsa di costituzione”
resiste in questa sede, affermando di essere estraneo alla
controversia sulla giurisdizione e dichiarando solo di volere

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pubblici di tali soggetti, per cui non può essere stipulato

partecipare alla discussione orale, cui invece non ha poi
partecipato.
DIRITTO –

La causa nella quale si propone il presente

regolamento è quella pendente con il n. 180/12 di iscrizione
a ruolo, pendente dinanzi al locale TAR su ricorso della

della società Teseco a versarle la garanzia fideiussoria che
si era impegnata a pagarle e a risarcire il danno, in forma
specifica o in subordine per equivalente, per il mancato
totale adempimento degli obblighi da essa assunti con
l’adesione all’accordo di programma del 28 dicembre 2005.
Con tale accordo, cui aveva partecipato anche la Regione
Friuli Venezia Giulia (da ora: Regione), Teseco si era
impegnata a bonificare e risanare tutte le aree ad essa
cedute a prezzo di vantaggio, inquinate dalla precedente
destinazione a raffineria.
La società acquirente doveva provvedere ad attuare tali
obblighi di disinquinamento, per una parte delle superfici da
destinare ad attività commerciali, ricavando dalla vendita di
esse utili che incamerava con i quali doveva bonificare e
rendere utilizzabili anche altre aree, da restituire a enti
pubblici che avevano partecipato all’accordo.
Con l’accordo di programma del 28 dicembre 2005, i soggetti
pubblici che lo hanno sottoscritto, hanno concordato le
modalità di esercizio dei loro poteri, per eseguire il

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Regione Friuli Venezia Giulia, che ha domandato la condanna

recupero e risanamento della intera zona industriale di
Trieste, inquinata dalla pregressa utilizzazione di essa come
raffineria e da bonificare integralmente.
Gli indicati soggetti pubblici che hanno concluso l’accordo
hanno accettato, come previsto dalla legge regionale n. 7

Teseco, soggetto privato, che aveva comprato un vasto
comprensorio delle aree da risanare, per bonificarle e
riqualificarle, con obbligo poi di trasferirle in parte ad
alcuni dei soggetti partecipanti all’atto e nel resto di
alienarle a terzi, ricavando gli utili di tali operazioni.
In tal modo i soggetti pubblici che avevano concluso
l’accordo sopra indicati avevano impegnato la società
acquirente dei suoli inquinati nel perseguimento dell’
interesse pubblico del risanamento dei terreni.
A tale bonifica, ad avviso degli altri partecipanti all’
accordo, la Teseco era tenuta per le aree a lei trasferite;
avendo solo parzialmente provveduto a detto disinquinamento,
non adempiendo agli obblighi assunti per le aree che non
poteva alienare, la società aveva ricavato rilevanti vantaggi
dalla operazione con la vendita delle superfici bonificate,
senza adempiere agli obblighi di risanare altre parti delle
aree, da trasferire ai soggetti pubblici per fini di
carattere generale.

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del 2000 del F.V.G., la sottoscrizione dell’atto dalla

Per l’inadempimento dei detti obblighi di bonifica la società
Teseco è stata convenuta dalla Regione Friuli Venezia Giulia
dinanzi al Tar locale, con richiesta di corrispondere la
somma dovuta a titolo di fideiussione alla Regione o, in
subordine, di risarcire il danno in forma specifica o per

realizzare fini di natura pubblica, erano da considerare
sostitutivi di provvedimenti amministrativi e riservati alla
cognizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133,
1 0 comma. lett. a n. l, c.p.a.
Non si tratta, come nella richiamata S.U. n. 15871 del 2011,
di un contratto tra un comune e un privato, con il quale il
primo s’è obbligato a sollecitare altri enti pubblici a
concludere un futuro accordo, ritenuto correttamente soggetto
alla giurisdizione del giudice ordinario perché privo della
natura di accordo di programma ovvero di atto sostitutivo di
provvedimento autoritativo della P.A.
Nel caso è invece palese il nesso funzionale dell’accordo con
l’attività autoritativa degli enti pubblici che lo hanno
sottoscritto e la inerenza di esso ai poteri pubblici di tali
soggetti (S.U. 15 dicembre 2000 n. 1282).
Si versa quindi in una ipotesi di accordo integrativo o
sostitutivo di provvedimento dell’art. 133 del nuovo processo
amministrativo, sulla cui esecuzione, già ai sensi dell’art.

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equivalente, non avendo adempiuto agli accordi che, tesi a

11 della legge n. 241 del 1990, aveva cognizione esclusiva il
giudice amministrativo.
In realtà, come risulta chiaro dagli atti, nell’accordo di
programma del cui adempimento si tratta nella presente causa,
sono stati assunti obblighi dai soggetti pubblici che lo

enti locali), per procedere alla bonifica delle aree oggetto
dell’atto; tali soggetti si sono obbligati a svolgere le
attività accessorie all’esercizio dei loro poteri e a
rilasciare eventuali autorizzazioni a terzi per l’uso
concordato del territorio da bonificare, per cui è palese che
tale atto surroga una serie di provvedimenti che spettano ai
singoli soggetti che lo sottoscrivono, integrandoli e
sostituendoli (in tal senso, su tale tipo di accordo, con la
citata S.U. n. 1292/2000, cfr., di recente, S.U. ord. 17
maggio 2013, n. 12111, ord. 17 aprile 2009 m. 9151, e, per
l’ipotesi di accordo tra parte pubblica concedente e privato
concessionario, S.U., ord. 16 gennaio 2013 n. 1713).
Pertanto la domanda della Regione nei confronti di Teseco per
il pagamento della fideiussione che la società si era
impegnata a rilasciare a garanzia delle opere di
disinquinamento che doveva realizzare,e per il risarcimento
del danno, sono state proposte correttamente dinanzi al
giudice amministrativo,

perché l’azione sorge dall’

inadempimento di obblighi sorti da un accordo di programma,

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hanno sottoscritto (Regione Friuli Venezia Giulia, Ezit ed

stipulato da più soggetti pubblici e dalla società convenuta
per realizzare interessi pubblici di bonifica delle aree
inquinate.
L’inadempimento dell’obbligo di disinquinare corrisponde alla
mancata esecuzione di provvedimenti adottati per la

destinate a raffineria e rimaste inquinate, da risanare a
cura dei soggetti pubblici e privati partecipanti all’
accordo, per interessi generali e particolari che con tale
atto si sono perseguiti.
La vendita alla Teseco di aree da risanare e bonificare, per
realizzare detto scopo anche nell’interesse della società
acquirente, oltre che per gli interessi pubblici che sono la
ragione dell’accordo, costituisce la causa per cui la società
ha aderito all’accordo di programma, come è consentito nella
Regione Friuli Venezia Giulia dalla legge regionale n. 7 del
2000, che prevede l’adesione di privati a tali accordi
sostitutivi di provvedimenti.
La domanda che chiede l’adempimento dell’accordo anche al
privato che vi ha aderito rientra tra quelle oggetto di
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, di cui al
primo comma dell’art. 133, comma l, lett. a,del c.p.a.,
vertendosi in una controversia sulla esecuzione di un accordo
tra enti pubblici e società privata tendente a soddisfare
l’interesse pubblico del disinquinamento e risanamento delle

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riconversione, di interesse pubblico, delle aree già

aree già utilizzate come raffineria nella zona industriale di
Trieste, con quello della Teseco a cedere a terzi, dopo il
risanamento da lei eseguito, parte delle aree acquistate,
ricavando utili da tali alienazioni e trasferendo le aree
disinquinate che non poteva vendere a privati, ai soggetti

stesse per i propri fini istituzionali.
L’obbligo di bonifica dalla società risulta assunto per la
realizzazione pure dell’interesse pubblico alla riconversione
di tutte le aree acquistate da Teseco, tenuta a disinquinarle
interamente, anche se per una utilizzazione commerciale solo
parziale di esse da parte sua.
La Regione, con il ricorso al Tar, ha chiesto di accertare
l’inadempimento di tale accordo dalla Teseco, equiparabile
alla mancata osservanza di quanto disposto da uno o più atti
amministrativi e di soggetti pubblici, emessi per
disinquinare un’area privata unitamente a quelle pubbliche.
Il fine da realizzare, con l’accordo concluso dai soggetti
pubblici e dalla società, è stato quello del risanamento e
della riqualificazione delle aree inquinate, anche se una
parte di queste poteva essere venduta dalla Teseco a terzi,
con i connessi utili, dovendo nel resto trasferirsi le
superfici risanate agli enti pubblici partecipanti
all’accordo per realizzare l’interesse pubblico della
riqualificazione ambientale della intera zona.

20

pubblici autori dell’accordo, che potevano utilizzare le

La Teseco non ha adempiuto a tutti i suoi obblighi per la
bonifica delle aree in parte da immettere sul mercato e nel
resto da trasferire ai vari soggetti pubblici che hanno
stipulato l’accordo, per realizzare i loro interessi
generali, e consentire il perseguimento di quelli particolari

Nessun rilievo ha la clausola contenuta nell’accordo che
fissa la competenza del tribunale di Trieste sulle
controversie che dalla sua esecuzione potevano sorgere; tale
clausola infatti non può derogare alla giurisdizione, che
compete al solo giudice amministrativo almeno sugli effetti
dell’accordo sostitutivo concluso per realizzare la bonifica
di parte delle aree nell’interesse pubblico, che altrimenti
sarebbe stata eseguita a mezzo di singoli atti o
provvedimenti vincolanti anche per i privati.
Si tratta di un accordo sostitutivo dei vari provvedimenti di
pianificazione urbanistica e di bonifica del territorio,
vincolanti per i privati e la cui inosservanza equivale all’
inadempimento degli obblighi assunti dalla società Teseco,
soggetto privato, con l’accordo da essa sottoscritto insieme
ai soggetti pubblici che sovrintendono, controllano e
provvedono alla riqualificazione delle aree già inquinate.
L’inadempimento lamentato dall’Ente per la zona industriale
di Trieste degli obblighi assunti dalla società Teseco,
costituisce atto lesivo anche degli interessi pubblici che

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delle imprese private che vi hanno aderito.

l’accordo di programma intendeva realizzare e ritarda la loro
attuazione e il risanamento delle aree inquinate.
In quanto vi è un accordo tra enti pubblici, cui ha aderito
la Teseco, per bonificare aree del territorio regionale non
più utilizzabili per il livello di inquinamento in cui

tale accordo, equivalente ad atto autoritativo vincolante per
i privati, la cui inosservanza corrisponde all’inadempimento
della società degli obblighi da questa assunti con la
convenzione, a base dell’azione della locale Regione dinanzi
al Tar Friuli Venezia Giulia.
Deve riconoscersi che, come sull’inosservanza di atti
amministrativi in materia di inquinamento ovvero per la loro
impugnazione, la cognizione della causa spetta al giudice
amministrativo, la giurisdizione sugli inadempimenti di
obblighi dei privati assunti con l’adesione ad accordi di
soggetti pubblici, per risanare aree inquinate, spetta
comunque in via esclusiva allo stesso giudice amministrativo
da individuare, nel caso, nel Tar del Friuli Venezia Giulia.
Dinanzi a tale giudice amministrativo è già pendente con il
n.ro di ruolo 180/12 la causa tra le parti indicate in
epigrafe, che dovrà essere riassunta, anche ai sensi del
richiamato art. 133, comma l, lett. a, n. 2 c.p.a.
In ordine alle spese, dovendosi rigettare il regolamento
proposto con il ricorso della Teseco, che chiede erroneamente

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versano, appare palese l’interesse pubblico all’esecuzione di

di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario sulla
domanda proposta nei suoi confronti dalla Regione su cui
deve invece pronunciarsi il locale Tar, per la soccombenza,
la ricorrente dovrà rimborsare le spese del presente
procedimento alla controricorrente Regione nella misura che

Non vi è invece contraddittorio con il Ministero dell’
ambiente per l’atto di costituzione di questo per partecipare
alla discussione orale e nulla compete a tale parte a titolo
di rimborso spese (così Cass. 28 maggio 2013 n. 13183).
P.Q.M

La Corte a sezioni unite, sul ricorso proposto ai sensi degli
artt. 10 c.p.a. e 41 c.p.c. dalla s.p.a. Teseco nel
procedimento n.180/2012 di ruolo dinanzi al Tar Friuli
Venezia Giulia, dichiara la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, identificato nel detto Tar, dinanzi
al quale già pende il processo principale.
Condanna la società ricorrente a pagare alla controricorrente
Regione e 10.000,00, a titolo di compenso, ed C 200,00, a
titolo di esborsi, oltre agli accessori di legge per il
presente procedimento incidentale.
Così deciso il 9 luglio 2013, nella camera di consiglio delle
sezioni unite della Corte suprema di cassazione.

si liquida in dispositivo.