Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18168 del 24/07/2017


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Cassazione civile, sez. un., 24/07/2017, (ud. 24/01/2017, dep.24/07/2017),  n. 18168

 

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente aggiunto –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. MAZZACANE Vincenzo – Presidente di sez. –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di sez. –

Dott. PETITTI Stefano – Presidente di sez. –

Dott. RAGONESI Vittorio – Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – rel. Consigliere –

Dott. BRONZINI Giuseppe – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 26113-2015 proposto da:

CENTRO DI SANITA’ S.P.A. IN LIQUIDAZIONE, NOMENTANA HOSPITAL S.R.L.,

in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliate in ROMA, PIAZZA S. ANDREA DELLA VALLE 3, presso lo

studio dell’avvocato MASSIMO MELLARO, che le rappresenta e difende,

giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

AZIENDA UNITA’ SANITARIA LOCALE (OMISSIS), in persona del Direttore

Generale pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA BETTOLO

9, presso lo studio dell’avvocato ANDREA CLAUDIO MAGGISANO, che la

rappresenta e difende, giusta procura in calce al controricorso;

REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore della Giunta

Regionale, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MARCANTONIO

COLONNA 27, presso la sede dell’AVVOCATURA REGIONALE, rappresentata

e difesa dall’avvocato ROSA MARIA PRIVITERA, giusta procura a

margine del controricorso;

– controricorrenti –

per regolamento di giurisdizione in relazione ai giudizi pendenti nn.

2087/2014 e 2751/2014 del TRIBUNALE di TIVOLI;

uditi gli avvocati Lara DENTICI per delega dell’avvocato Giuseppe

Mellaro e Andrea Claudio MAGGISANO;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

24/01/2017 dal Consigliere Dott. ANTONIETTA SCRIMA;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del

Sostituto procuratore Generale dott. CAPASSO Lucio, che ha concluso

chiedendo dichiararsi la giurisdizione del Giudice Amministrativo,

con le conseguenze di legge.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Centro di Sanità S.p.a. in liquidazione e Nomentana Hospital S.r.l. hanno proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione ai giudizi riuniti pendenti innanzi al Tribunale Ordinario di Tivoli R.G. nn. 2087/2014 e 2751/2014., chiedendo che questa S.C. dichiari la giurisdizione del Giudice Civile (Ordinario) a giudicare sulle controversie promosse dalle attuali ricorrenti nei confronti dell’Azienda Sanitaria Locale Roma (OMISSIS) e, per l’effetto, dichiari che il Tribunale di Tivoli ha la competenza a decidere i giudizi riuniti, attualmente pendenti, iscritti al R.G. nn. 2087/14 e 2751/14; con vittoria di spese ed onorari di causa.

L’Azienda Unità Sanitaria Locale (A.U.S.L.) (OMISSIS) con il depositato controricorso ha chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso proposto dalle ricorrenti, perchè privo dei requisiti di legge e carente sotto il profilo dell’interesse, con vittoria di spese, competenze ed onorari di giudizio.

La Regione Lazio – cui le ricorrenti hanno precisato in memoria di aver notificato il ricorso per regolamento di giurisdizione allo scopo di provocare una mera litis denuntiatio, in quanto contraddittore in un giudizio amministrativo pendente dinanzi al TAR Lazio (R.G. n. 11669/2013), nel cui ambito, tramite ricorso per motivi aggiunti, erano state impugnate, in via cautelativa, le medesime “sanzioni amministrative” di cui si discute nelle cause civili pendenti dinanzi al Tribunale di Tivoli – nel controricorso ha sostenuto che debba ritenersi sussistente nella fattispecie in esame la giurisdizione del G.A..

Il P.G., con le conclusioni scritte, ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del G.A., con le conseguenze di legge.

Le ricorrenti hanno depositato memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Va anzitutto ritenuto ammissibile – contrariamente a quanto sostenuto dall’Azienda Unità Sanitaria Locale (A.U.S.L.) (OMISSIS) – il proposto ricorso, non risultando il regolamento preventivo di giurisdizione precluso dall’intervenuta ordinanza, da parte del Giudice a quo, dichiarativa dell’inammissibilità di sospensiva, nella cui motivazione tale Giudice ha ritenuto “quantomeno allo stato degli atti (e fatta salva una diversa valutazione)” che “la controversia appare non spettare alla giurisdizione del giudice ordinario”, atteso che la delibazione sulla giurisdizione risulta unicamente funzionale al provvedimento di sospensione e, come tale, carente di contenuto decisorio e definitivo (Cass., sez. un., ord., 20/06/2014, n. 14041; Cass., sez. un., ord., 14/01/2014, n. 584; Cass., sez. un., ord., 9/02/2011, n. 3167; Cass., sez. un., ord., 24/09/2010, n. 20161; Cass, sez. un., 16/04/2007, n. 8949; Cass., sez. un., ord., 5/07/2004, n. 12307; Cass., sez. un., ord., 19/05/2004, n. 9532; Cass., sez. un., ord., 11/03/2004, n. 5055; Cass., sez. un., ord., 22/09/2003, n. 14070; Cass., sez. un., ord., 2/07/2003, n. 10464).

2. Deve, conseguentemente, disattendersi anche l’eccezione – pure formulata dall’Azienda Unità Sanitaria Locale (A.U.S.L.) (OMISSIS) – di inammissibilità del proposto regolamento di giurisdizione, per carenza di interesse, in difetto di una pronuncia del giudice del merito in ordine alla giurisdizione che ne abbia confermato il radicamento presso di sè, nè potendosi, peraltro, ritenere che, nella specie, non sussista alcun elemento, di fatto o di diritto, che possa far dubitare della giurisdizione del giudice adito e che nessuna delle parti ne abbia mai contestato la corretta individuazione (arg. ex Cass., sez. un., ord., 25/02/2014, n. 4432).

3. Con riferimento alla complessa vicenda processuale e ai soli fini che rilevano in questa sede, si osserva che: 1) la Nomentana Hospital S.r.l. propose ricorso innanzi al Tribunale di Tivoli (giudizio iscritto al n. RG 2087/2014) avverso le note del 3.3.2014 n. 2188 e del 21.3.2014 dell’ASL (OMISSIS), con le quali, a seguito di controlli sulle cartelle cliniche dei pazienti dimessi negli anni 2009, 2011 e 2012, era stata ad essa chiesta l’emissione di note di credito, eccependo la propria carenza di legittimazione passiva (per essere divenuta solo nel 2013 proprietaria della Casa di Cura Nomentana Hospital, fino al 28.6.2013 gestita da Centro di Sanità S.p.a. in liquidazione) e deducendo che le predette note dell’ASL avevano valenza e costituivano sanzioni amministrative, in applicazione della disciplina delle sanzioni amministrative che la Regione Lazio aveva apprestato in tema di verifica delle prestazioni sanitarie effettuate dalle strutture accreditate, e 2) il Centro di Sanità S.p.a. aveva, a sua volta, proposto ricorso al Tribunale di Tivoli, impugnando le sanzioni amministrative comminate nei suoi confronti con le note della predetta ASL del 17.4.2014 e del 18.4.2014 (giudizio iscritto al n. R.G. 2751/2014), deducendo l’illegittimità del regime sanzionatorio predisposto dalla Regione Lazio e l’erroneità dei controlli effettuati.

In entrambi i predetti giudizi, poi riuniti, l’ASL eccepì il difetto di giurisdizione del G.O., ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva del G.A..

Il Centro di Sanità Sp.a, impugnò, inoltre, “in via cautelativa” innanzi al TAR Lazio le due note dell’ASL del 17 e del 18 aprile 2014, depositando un ricorso per motivi aggiunti nell’ambito del giudizio n. R.G. 1699/2013, quest’ultimo proposto in un momento precedente all’irrogazione della sanzione, avverso la relazione finale approvata in data 1.8.2013 dalla Commissione di Esperti avente ad oggetto la congruità dei ricoveri effettuati presso la struttura sanitaria nel primo e nel secondo semestre dell’anno 2010.

Nel giudizio innanzi al G.A. l’ASL sostenne la sussistenza della giurisdizione del G.O..

Le ricorrenti hanno dedotto nel ricorso all’esame che, pur non rivestendo i provvedimenti impugnati “la forma tipica di un’ordinanza di ingiunzione, si può affermare… che i medesimi siano comunque sanzioni amministrative a tutti gli effetti” e che la stessa Autorità amministrativa ha qualificato tali provvedimenti come sanzioni amministrative dinanzi al G.A..

4. Occorre, ai fini della decisione sul ricorso all’esame in questa sede, individuare il petitum sostanziale.

4.1. A tale riguardo si rileva che la domanda attorea non attiene alla contestazione di meri atti di recupero di un credito dell’ASL determinato in applicazione di criteri legali od alla sola contestazione della debenza stessa o dell’entità delle sanzioni pecuniarie applicate nell’ambito dell’esecuzione di un rapporto contrattuale, profili, questi, in relazione ai quali si configurano diritti soggettivi fatti valere dal destinatario della irrogata sanzione pecuniaria, ma involge, invece, la contestazione della valutazione – dalla quale era scaturita l’irrogazione delle sanzioni pecuniarie – operata dall’ASL, di congruità ed appropriatezza dei servizi effettuati dalla struttura accreditata, nell’ambito dei poteri di controllo esercitati dalla detta ASL.

4.2. Va poi evidenziato che, secondo la giurisprudenza di questa S.C. in materia di controversie concernenti le sanzioni amministrative comminate nell’ambito dell’attività di vigilanza svolta dalla Amministrazione preposta al corretto svolgimento dei servizi pubblici da parte di strutture private, le convenzioni tra le Unità Sanitarie Locali e le Case di Cura o le altre strutture private (quali gli ambulatori, i centri di diagnostica strumentale, i laboratori, i gabinetti specialistici), hanno natura di contratti di diritto pubblico e danno vita a rapporti qualificabili come concessioni amministrative (concessioni di pubblico servizio) e, pertanto, le relative controversie sono devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, ad eccezione di quelle relative al mero pagamento di indennità, canoni od altri corrispettivi, le quali, non implicando indagini circa l’esistenza del potere della P.A. concedente riguardo all’espletamento dell’attività di servizio pubblico concessa, sono devolute alla giurisdizione del G.O. (Cass., sez. un., 23/12/2005, n. 28501).

4.3. Va altresì osservato che, come pure sostenuto dal P.G., a fronte dell’esercizio del potere autoritativo di programmazione sanitaria espresso attraverso la definizione del sistema dei controlli sull’attività sanitaria e dei relativi criteri operativi nonchè sul correlato potere sanzionatorio, la struttura accreditata, per sottrarsi alle “sanzioni” applicate, è tenuta ineludibilmente a contestare la legittimità dell’esplicazione degli specifici poteri di vigilanza e controllo sulla correttezza della gestione, in quanto la correlazione tra potere di vigilanza e potere sanzionatorio rende, per un verso, il provvedimento sanzionatorio ascrivibile alla materia dei servizi pubblici, risultando la sanzione direttamente funzionale alla tutela dell’interesse pubblico al corretto espletamento del servizio e non al mero ripristino della legalità violata e, per altro verso, dal punto di vista del soggetto destinatario della sanzione, determina un intreccio di diritti soggettivi e di essi legittimi che rende compatibile l’attribuzione della giurisdizione del G.A. al quadro delineato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 204/2004 (principio enucleabile anche da Cass, SU 12111/13 relativa all’applicazione di penale al servizio di trasporto pubblico).

4.4. Ne consegue che la contestazione della debenza stessa e/o dell’entità della sanzione involge, innegabilmente, la legittimità dell’attività provvedimentale autoritativa e tecnicamente discrezionale della P.A., relativa alla correttezza o meno della gestione del servizio sanitario effettuata dalla struttura accreditata e che, pertanto, sussiste in relazione alla controversia in questione la giurisdizione esclusiva del G.A.

5. Alla luce di quanto sopra evidenziato, va, quindi dichiarata la giurisdizione del G.A..

6. Le spese del presente procedimento vanno compensate per intero tra le parti, stante l’obiettiva difficoltà per le parti stesse nell’individuare il giudice avente giurisdizione nel caso di specie.

7. Attesa la natura non impugnatoria del rimedio del regolamento preventivo, non deve darsi atto della sussistenza dei presupposti di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17 per il versamento da parte delle ricorrenti di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso (Cass., sez. un., ord., 22 gennaio 2015, n. 1163; Cass., sez., un., 27 luglio 2016).

PQM

 

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e compensa per intero tra le parti le spese del presente procedimento.

Così deciso in Roma, il 24 gennaio 2017.

Depositato in Cancelleria il 24 luglio 2017

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