Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17997 del 04/07/2019

Cassazione civile sez. lav., 04/07/2019, (ud. 03/04/2019, dep. 04/07/2019), n.17997

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Antonio – Presidente –

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere –

Dott. FERNANDES Giulio – Consigliere –

Dott. GHINOY Paola – Consigliere –

Dott. MANCINO Rossana – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 1467-2014 proposto da:

B.P., C.F. (OMISSIS), in qualità di procuratore generale di

L.E., F.G. C.F. (OMISSIS),

FO.GI. C.F. (OMISSIS), in qualità di figlie di

L.E., elettivamente domiciliati in ROMA, VIA PIERLUIGI DA PALESTRINA

63, presso lo studio dell’avvocato GIANLUCA CONTALDI, rappresentati

e difesi dall’avvocato DANIELA CONSOLI;

– ricorrenti –

contro

AZIENDA UNITA’ SANITARIA LOCALE/(OMISSIS) DI FIRENZE, in persona del

legale rappresentante pro tempore elettivamente domiciliata in ROMA,

VIALE MARESCIALLO PILSUDSKI 118, presso lo studio dell’avvocato

ANTONIO STANIZZI, rappresentata e difesa dall’avvocato PAOLO PISANI;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 438/2013 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE,

depositata il 08/07/2013 R.G.N. 599/2012;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

03/04/2019 dal Consigliere Dott. ROSSANA MANCINO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MASTROBERARDINO Paola, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito l’Avvocato GIANLUCA CANTALDI per delega Avvocato DANIELE

CONSOLI;

udito l’Avvocato PAOLO PISANI.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. B.P., in qualità di tutore, e Gi. e F.G., in qualità di figlie, hanno chiesto il riconoscimento del diritto di L.E. ad ottenere, all’esito dell’accertamento della condizione di totale non autosufficienza (nel marzo 2010) e della collocazione al trentunesimo posto nella relativa lista di attesa, la prestazione sanitaria del ricovero presso una residenza sanitaria assistita (di seguito RSA), con condanna della AUSL n. (OMISSIS) di Firenze alla restituzione delle somme anticipate fin da aprile 2010, in difetto dell’erogazione, all’atto dell’accertata condizione di non autosufficienza, della quota sanitaria, per il ricovero, gravante per il cinquanta per cento sull’azienda sanitaria.

2. Il Tribunale di Firenze ha rigettato la domanda e la Corte d’Appello di Firenze ha confermato la decisione, con sentenza dell’8 luglio 2013.

3. Per la Corte di merito le fonti normative di rango legislativo attribuivano al Piano sanitario nazionale il compito di indicare i livelli essenziali di assistenza sanitaria per il triennio di validità del Piano (D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 1, comma 10, lett. b) e ricollegavano espressamente la determinazione dei livelli essenziali di assistenza (di seguito LEA) al rispetto delle compatibilità finanziarie, nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale e, più in generale, del sistema della finanza pubblica (D.Lgs. n. 502 cit., art. 1, comma 3); le fonti regionali di rango normativo prevedevano, altresì, che le attività assistenziali fossero garantite sulla base delle compatibilità con le risorse disponibili (L.R. Toscana n. 40 del 2005, art. 4, comma 1) e l’aggiornamento annuale delle risorse da destinare al fondo per la non autosufficienza implicitamente riconnetteva i servizi sociosanitari alla disponibilità delle risorse a tal fine previste (L.R. Toscana n. 66 del 2008, art. 5,comma 1); in definitiva, il diritto all’intervento del servizio sociosanitario per il rimborso delle spese di ricovero presso una RSA dell’assistito in condizione di totale non autosufficienza presupponeva la collocazione nell’apposita graduatoria in posizione tale da rientrare nel novero di quelle coperte dalla relativa voce di bilancio (nella specie, la quota sanitaria di pertinenza dell’azienda sanitaria era stata erogata dal settembre 2011).

4. Avverso tale sentenza ricorrono B.P., in qualità di tutore di L.E., e Gi. e F.G., in qualità di figlie, con ricorso articolato in tre motivi, cui resiste, con controricorso, ulteriormente illustrato con memoria, la AUSL n. (OMISSIS) di Firenze.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

5. Con il primo motivo si denunzia la violazione dei D.P.C.M. 29 novembre 2001, e relativi allegati 1 A, 1 C e 4, e 14 febbraio 2001 e allegata tabella A; della L. n. 289 del 2002, art. 54 dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. m); dell’art. 112 c.p.c., e omessa, insufficiente, contraddittoria motivazione in riferimento all’individuazione dei LEA ed alla riconducibilità della prestazione sanitaria in esame nel loro ambito, per avere la Corte di merito errato nell’individuazione della fonte normativa dei LEA inficiando l’iter logico seguito e, in particolare, l’inquadramento della natura della prestazione sanitaria in discussione e l’individuazione delle modalità di erogazione della stessa.

6. Assumono i ricorrenti che i LEA non sono individuati nel Piano Sanitario Nazionale ma, sulla scorta della generale previsione del D.Lgs. n. 502 del 1992, è stato adottato il D.P.C.M. 29 novembre 2001, che definisce i Livelli Essenziali di Assistenza Sanitaria, individuati in termini di prestazioni e servizi da erogare a tutti i cittadini e che il S.S.N. deve garantire attraverso le risorse finanziarie pubbliche individuate ai sensi del D.Lgs. n. 502, art. 3 e successive modifiche; rilevano che il Piano Sanitario, espressione del potere esecutivo, è mero strumento di pianificazione, di governo ed indirizzo del S.S.N., il cui obiettivo è solo quello di individuazione delle risorse necessarie per l’attuazione, nel triennio, dei LEA, come individuati con D.P.C.M.; concludono richiamando la funzione del S.S.N. di assicurare che l’assistenza sanitaria sia resa uniformemente su tutto il territorio nazionale con risorse finanziare statali individuate in relazione allo standard di fabbisogno regionale con onere dell’Ente regionale di garantire la copertura della parte eccedente della spesa sanitaria per poi poter godere degli ulteriori finanziamenti come ente virtuoso.

7. Con il secondo motivo, deducendo violazione dei già richiamati D.P.C.M. 29 novembre 2001, art. 117 Cost., comma 2, lett. m), art. 112 c.p.c. e omessa, insufficiente, contraddittoria motivazione in riferimento alle modalità di erogazione, i ricorrenti assumono l’incompatibilità con il quadro normativo costituzionale della ratio decidendi della Corte di merito che ha subordinato l’erogabilità della prestazione alla disponibilità di risorse finanziare anzichè al riconoscimento del bisogno di cure e tute(a del diritto alla salute dell’avente diritto; rilevano che i LEA costituiscono il contenuto minimo essenziale del diritto alla tutela della salute, rappresentando un nucleo inderogabile di diritti insuscettibile di lesione e compromissione e che le prestazioni in controversia, in favore di ultrasessantacinquenni, rientrano tra quelle per le quali il legislatore ha sancito la generale gratuità e che al riconoscimento del bisogno sanitario, demandato all’attività discrezionale della p.a., deve seguire il soddisfacimento del diritto, trattandosi di tutela costituzionalmente garantita, considerato che, nella specie, non vi è stato un problema di indisponibilità del posto per l’effettuazione della prestazione ma piuttosto è mancata la mera erogazione della spesa per la relativa prestazione. Rimarcano che alla mancata previsione delle risorse finanziare per la prestazione richiesta avrebbe caso mai dovuto seguire, in concreto, la mancanza di disponibilità del posto per l’erogazione della prestazione sanitaria – dunque un posto letto in RSA – piuttosto che la mera mancanza di erogazione della spesa relativa.

8. Infine, con il terzo motivo, reiterando la violazione delle disposizioni elencate nei mezzi già illustrati, la sentenza impugnata è censurata per la ritenuta compatibilità della predisposizione di una lista di attesa per l’erogazione di una prestazione sanitaria essenziale sul presupposto che il diritto all’erogazione della stessa non consegua immediatamente al riconoscimento del bisogno sanitario ma al mero conseguimento di un posto utile in graduatoria; i ricorrenti sottolineano, pertanto, l’incompatibilità della predisposizione di una lista di attesa con l’erogazione di una prestazione sanitaria ricompresa nei LEA perchè risultano così disattesi i principi normativi per cui i LEA devono essere erogati secondo vincoli di efficienza ed appropriatezza, potendo la lista d’attesa costituire, al più, uno strumento meramente organizzativo a pena di non conformità al dettato costituzionale (art. 117 Cost., comma 2, lett. m)) che limita l’autonomia regionale nell’organizzazione e nella predisposizione del servizio di assistenza sanitaria; invocano, in conclusione, la giurisprudenza amministrativa che ha ritenuto illegittime le liste di attesa per la fruizione di prestazioni riconducibili all’allegato 1C del D.P.C.M. cit. e richiamano, in materia di prestazioni non ricomprese nei LEA, il precedente di questa Corte, n. 10692 del 2008.

9. Il ricorso è da rigettare, esaminati congiuntamente i mezzi d’impugnazione per la loro connessione.

10. E’ bene chiarire quanto segue: la valutazione favorevole all’assistita, di versare in condizione di non autosufficienza con indicazione, quale piano terapeutico assistenziale (PAP) dell'”inserimento in RSA (residenza sanitaria assistita)definitivo” risale al 15 aprile 2010, con inserimento, da tale momento, al n. 31 della lista di attesa per l’accesso all’assistenza indiretta (rimborso delle somme pagate alla RSA per il ricovero); la retta giornaliera per la quota sanitaria a carico della ASL è stata anticipata dai congiunti dell’assistita e rimborsata dalla ASL a decorrere dal 1 settembre 2011 (l’altra parte della retta, detta assistenziale-alberghiera, a carico del Comune di Firenze, non è oggetto di causa); si controverte, pertanto, del diritto al rimborso della quota sanitaria per il ricovero in RSA per il periodo che va dal riconoscimento della condizione di non autosufficienza dell’assistita (marzo 2010) fino all’effettiva erogazione del contributo sanitario da parte dell’azienda sanitaria e le parti ricorrenti pongono in discussione la cesura temporale tra il riconoscimento, in sede amministrativa, della condizione di non autosufficienza e l’effettiva erogazione del rimborso della quota sanitaria, mediata dalla collocazione in una graduatoria o lista di attesa.

11. Dalle fonti di rango normativo indicate nei mezzi d’impugnazione, coordinate con le fonti normative regionali richiamate dalla Corte territoriale si evince il vincolo delle disponibilità delle risorse che impone la graduazione del rimborso – mediante utile collocazione in graduatoria – in relazione all’intensità del bisogno delle persone non autosufficienti e delle loro possibilità economiche, con la conseguente erogazione del rimborso della quota sanitaria per il ricovero dell’assistito presso la RSA alla stregua delle disponibilità finanziarie.

12. Il diritto a percepire il contributo regionale a sostegno del ricovero in una RSA è condizionato all’utile collocazione dell’assistito nella graduatoria stilata sulla base delle domande da porre nel novero di quelle coperte dalla relativa voce di bilancio: la L.R. Toscana 24 febbraio 2005, n. 40, art. 4, comma 1 garantisce espressamente le attività assistenziali sulla base della compatibilità con le risorse disponibili; la successiva L.R. 18 dicembre 2008, n. 66, nell’istituire il Fondo per la non autosufficienza, con previsione di aggiornamento annuale delle risorse a esso dedicate, riconnette implicitamente i servizi sociosanitari alla disponibilità delle risorse a tal fine preordinate, anno per anno.

13. La finalità della graduatoria risiede non nel ritardare l’erogazione del servizio ma nel graduarne il rimborso contemperando, nella pletora di aspiranti, l’intensità del bisogno delle persone non autosufficienti e le loro possibilità economiche (v., in tal senso, Cass. n. 14642 del 2010).

14. Ancora, la graduazione nell’accesso al rimborso risponde a criteri di appropriatezza, efficienza e solidarietà tra cittadini (art. 2 Cost.) e di rispetto dei vincoli di bilancio (art. 81 Cost.) senza che risulti in alcun modo compresso il nucleo inviolabile del diritto alla salute giacchè la collocazione in graduatoria, agli effetti del diritto al rimborso della quota sanitaria, non osta all’erogazione della prestazione sanitaria alla persona non autosufficiente e tanto basta per non spendere argomenti incentrati sulla circostanza, ipotizzata tra gli argomenti difensivi illustrati dalle parti ricorrenti e non pertinente alla vicenda in esame, della condizione dell’assistito non autosufficiente in attesa sia del ricovero, e dunque della prestazione sanitaria corrispondente al piano terapeutico assistenziale, sia del rimborso della quota sanitaria.

15. Invero, il Giudice delle leggi, con la sentenza n. 354 del 2008, nell’affermare la necessità di bilanciamento tra le esigenze della finanza pubblica e la tutela del diritto alla salute, ha chiarito che la prima non può in alcun modo assumere un peso preponderante e comprimere il nucleo inviolabile del diritto alla salute ma, nella specie, come già sottolineato, ciò che è in discussione è soltanto il preteso riconoscimento di un diritto automatico al rimborso per il solo fatto dell’accertamento della condizione di non autosufficienza, indipendentemente dalla utile collocazione nella graduatoria formata fra assistiti in pari condizione di non autosufficienza.

16. La previsione della graduatoria o lista di attesa per accedere al rimborso, alla stregua di criteri predeterminati in sede amministrativa, contempera l’interesse del singolo assistito in condizione di non autosufficienza con l’interesse della collettività, fondato sull’art. 32 Cost. e rappresentato dall’interesse degli assistiti, in condizioni di non autosufficienza, che del pari chiedano di accedere al rimborso invocando il diritto alle cure gratuite, diritto garantito, dal citato precetto costituzionale, agli indigenti e, dunque, a tutti i soggetti non autosufficienti in condizione di indigenza.

17. Sono proprio i criteri di priorità e gradualità nell’accesso al rimborso a rafforzare l’erogazione del servizio in favore della generalità dei soggetti non autosufficienti ed indigenti e a consentirne la modulazione valorizzando l’intensità del bisogno di ciascun richiedente in considerazione delle scarse possibilità economiche, senza che risorse economiche a tal fine destinate vengano disperse o rimangano inutilizzate o sottoutilizzate se attribuite a monte, con valutazione meramente programmatica (in ciò risiede la ratio della previsione dell’aggiornamento annuale delle risorse da destinare al Fondo per la non autosufficienza previsto dalla normativa regionale toscana).

18. Va infine riaffermato, con il Giudice delle leggi, che il diritto alle prestazioni sanitarie è finanziariamente condizionato, giacchè “l’esigenza di assicurare la universalità e la completezza del sistema assistenziale nel nostro Paese si è scontrata, e si scontra ancora attualmente, con la limitatezza delle disponibilità finanziarie che annualmente è possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale e sociale, al settore sanitario” (v., ex multis, Corte Cost. nn. 111 del 2005 e 248 del 2011).

19. Non risulta pertinente, pertanto, il precedente di questa Corte evocato dalle parti ricorrenti, posto che il tema trattato dalla sentenza n. 10692 del 2008 atteneva al ben diverso profilo dell’erogazione, da parte del SSN, di cure tempestive non ottenibili dal servizio pubblico, allorquando siano prospettati motivi di urgenza suscettibili di esporre la salute a pregiudizi gravi ed irreversibili.

20. La sentenza impugnata è, pertanto, conforme ai predetti principi e ogni altra censura svolta risulta inammissibile sia perchè dedotta secondo il paradigma del vizio di motivazione, nella formulazione anteriore alla novella al codice di rito inapplicabile ratione temporis, sia per la deduzione, erronea e comunque generica, di un preteso errore di diritto per violazione dell’art. 112 c.p.c.

21. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

22. Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, sussistono i presupposti per il versamento, a carico delle parti ricorrenti, dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso ex art. 13, comma 1-bis.

PQM

La Corte rigetta il ricorso; condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali liquidate in Euro 200,00 per esborsi, Euro 2.500,00 per compensi professionali, oltre quindici per cento spese generali e altri accessori di legge. Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, sussistono i presupposti per il versamento, a carico delle parti ricorrenti, dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso ex art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 3 aprile 2019.

Depositato in Cancelleria il 4 luglio 2019