Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17905 del 13/08/2014

Civile Sent. Sez. 1 Num. 17905 Anno 2014
Presidente: SALVAGO SALVATORE
Relatore: FORTE FABRIZIO

SENTENZA

sui ricorsi riuniti iscritti ai n.ri 11253 e 4794 del Ruolo Generale
degli affari civili, il primo nell’anno 2010 e il secondo nel 2011,
proposti:
DA
CONSORZIO GENERALE RICOSTRUZIONE o CO.GE .RI., con sede in S. Pietro

Infine (CE) (Partita IVA 01443080617) , in persona del presidente legale
rappresentante p . t . avv. Giovanni Ventimiglia, rappresentato e difeso,
per distinte procure del 16 aprile 2010 e del 21 settembre 2011, l’una
in calce al ricorso n. 11253 del 2010 avverso la sentenza non definitiva
n. 770/09 notificato il 19 – 20 aprile 2010 e l’altra a quello n. 4794
del 2011, per cassare la pronuncia definitiva del 24 giugno 2010,

94 5
Q

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Data pubblicazione: 13/08/2014

notificato il 23 settembre 2011 e domiciliato elettivamente in Roma,
alla Via C. Mirabello n. 26, presso l’avv. Pasquale Iannuccilli, che
dichiara di voler ricevere le notifiche degli atti del giudizio al FAX
0823.841492 e alla PEC pasquale . iannuccilli&avvocatismcv. it
RICORRENTE PRINCIPALE

1. LUIGI DI GABRIELE

(C.F. DGBLGU46M17D170R), in proprio e quale

rappresentante di ELMESE VINCENZO, MOCCIA GIUSEPPE, FALCO MICHELE e
PAGANO PASQUALE,

giusta atto per notar Fimmanò del 13 marzo 1989, Rep.

n. 98781 e di NARRANTE GIUSEPPE, per procura per notar Fimmanò del 17
febbraio 1989, elettivamente domiciliato in Roma, Via della Balduina
n. 120/5 presso l ‘ avv . Ferruccio Auletta e rappresentato e difeso dagli
avv.ti Domenico Fimmanò (C.F. FMMDNC62E23F839V e PEC domenicofimmano
&avvocatinnapoli.legalmail.it ) e

Simeone Russo

(C.F. RSSSMN68H15D

7891, PEC simeonerusso&avvocatinnapoli.legalmail.it ), per procura a
margine del ricorso n. 4794 notificato 1’11 – 16 febbraio 2011 avverso
la sentenza definitiva della Corte d’appello di Napoli n. 2488 del
2010 e dei controricorsi notificati dalla stessa parte il 18 maggio
e 21 giugno 2010 e il 18 ottobre 2011.
2. PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI,

in persona del presidente

in carica, ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale
dello Stato e presso questa domiciliato in Roma, V. dei Portoghesi n.12.
CONTRORICORRENTI E RICORRENTI INCIDENTALI

per la cassazione delle sentenze della Corte d’appello di Napoli, l^
sez. civ., non definitiva n. 770/09 del 18 febbraio – 4 marzo 2009 e
definitiva n. 2488/10 del 28 aprile – 24 giugno 2010. Udita, all’udienza

2
•

CONTRO

del 6 maggio 2014, la relazione del Cons. dr. Fabrizio Forte e sentito,
per il ricorrente principale l’avv. Iannuccilli, per la Presidenza
del consiglio dei ministri controricorrente e ricorrente incidentale
l’avvocato dello Stato Fedeli e per i controricorrenti e ricorrenti
incidentali di cui al numero l dell’epigrafe, l’avv. Fimmanò; sentito

dr. Sergio Del Core, che conclude per il rigetto di entrambi i ricorsi.
Svolgimento del processo

Con distinti atti di citazione notificati rispettivamente il 28 marzo
1992 al Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (da
ora: CIPE) in persona del funzionario delegato dal Presidente della
G.R. della Campania per completare le opere di cui al Titolo VIII della
legge 14 maggio 1981 n. 219 e in data 30 marzo-1 ° aprile 1992, al
Consorzio Generale Ricostruzione (d’ora in avanti Co.Ge.Ri.), Luigi
Di Gabriele, in proprio e quale rappresentante di Vincenzo Elmese,
Giuseppe Moccia, Giuseppe Narrante, Michele Falco e Pasquale Pagano,
conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Napoli i due destinatari
delle notifiche per sentirli condannare a restituire i terreni da loro
occupati per le opere dette ovvero, in caso di avvenuta irreversibile
trasformazione di essi, a risarcirei danni effetto di tali occupazioni
illecite, eseguite oltre tre mesi dopo l’atto che le autorizzava.
Con le citazioni Di Gabriele, in proprio e nella qualità, esponeva
di essere proprietario con i rappresentati di un’area in Frattamaggiore
(NA) alla Via Napoli di mq. 15845, in C.T., a F. 6, P.la 9555, di cui
erano stati occupati dal Co.Ge.Ri mq. 7.650 il 28 aprile 1987 e mq.
985 il 2 agosto 1990, la prima area su autorizzazione del Presidente

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il P.M., in persona del sostituto procuratore generale della Repubblica

della G.R. della Campania commissario del Governo perché destinata alla
bretella di raccordo tra Circumvallazione esterna, Asse Mediano e Asse
di supporto A.S.I. e la seconda in base a ordinanza del Funzionario
CIPE ex art. 84 della Legge n. 219 del 2000, chiedeva la condanna in
suo favore dei convenuti in solido al risarcimento del danno per le

iniziata il 23 novembre 1987 e in corso ancora alla data della domanda
che era autorizzata da ordinanze commissariali n. 70/82 e 275/85.
I convenuti eccepivano l’incompetenza del Tribunale a favore della
Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d’appello di
Napoli e il tribunale adito, nominato un c.t.u., con sentenza del
29 ottobre 2001, qualificava illegittime le occupazioni, perché
eseguite oltre il termine di tre mesi di cui all’art. 20 della L. 22
ottobre 1971 n.865,e condannava il “Consorzio COGERI” e “il CIPE, ora
ANAS”, a pagare in solido all’attore, che doveva poi ripartirle con
gli altri comproprietari di cui era rappresentante, £. 3.750.648.000.
La somma che precede doveva reintegrare il danneggiato per il suolo
occupato e acquisito e per il danno da deprezzamento del residuo fondo,
e ad essa erano da aggiungere E. 16.609.000 per perdite di manufatti
esistenti sul terreno e E 122.586.000 “per indennità di occupazione
pari agli interessi legali dal 28 aprile 1987 al 16 dicembre 1990, il
tutto ragguagliato a marzo 1995 e da rivalutarsi all’attualità o da
maggiorarsi, con gli interessi di legge calcolati sulla somma
rivalutata anno per anno, con le spese di causa, poi distratte in favore
del difensore antistatario.

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condotte illecite che precedono o a pagare il dovuto per l’occupazione

Contro tale sentenza ha proposto appello la Presidenza del Consiglio
dei ministri, in persona del Commissario straordinario per le opere
di cui alla legge n. 219 del 1981, con atto che censurava la decisione
del tribunale per avere affermato la legittimazione passiva della
P.C.M. – Funzionario CIPE e disapplicato l’art. 9, comma 2, del D. Lgs.

Il gravame dell’Amministrazione centrale deduceva pure che il primo
giudice, nel liquidare i danni, dopo aver definito “edificabili” le
aree occupate, non aveva applicato l’art. 5bis, coma 7 bis, della legge
8 agosto 1992 n. 359, liquidando l’indennità di occupazione in rapporto
al valore venale del terreno e nona quella di espropriazione rivalutata
all’attualità e senza condannare alle spese il solo Consorzio per
estenderla anche alla Presidenza appellante.
Il Di Gabriele si costituiva in appello e in via incidentale domandava
l’aumento della somma liquidata, mentre il Consorzio impugnava gli
avversi gravami e censurava l’omessa pronuncia del Tribunale sulla sua
domanda di rivalsa nei confronti della Presidenza del consiglio dei
Ministri – Fnzionario delegato CIPE.
Nominato un nuovo c.t.u., la Corte d’appello di Napoli, con sentenza
non definitiva n. 770/2009 del 18 febbraio – 4 marzo 2009, rigettava
il primo motivo di gravame della Presidenza del consiglio dei ministri
sul suo difetto di legittimazione passiva in qualità di Funzionario
delegato dal CIPE, perché quest’ultimo, concessionario delle opere del
post terremoto, doveva rispondere, in solido con la P.A. concedente,
dei danni che l’attore aveva provato essere effetto di comportamenti
materiali anche omissivi della stessa amministrazione statale.

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20 settembre 1999 n. 354.

Dichiarato inapplicabile l’art. 9, comma 2, del D. Lgs. 20 settembre
1999 n. 354 alle occupazioni oggetto del presente giudizio, aderendo
a quanto enunciato da Cass. 12 aprile 2005 n. 7544 e 27 febbraio 2004
n. 3966„ la Corte d’appello ha rimesso la causa in istruttoria per
accertare l’esistenza di proroga legale delle occupazioni, non potendo

esproprio, anche nel caso d’illecito inizio o proseguimento delle
occupazioni, ai sensi dell’art. 4 della L. 1 agosto 2002 n. 166.
Proseguita l’istruttoria, era ritenuta inutile procedere alla nuova
consulenza disposta insieme alla sentenza non definitiva n. 770/2009,
per avere prodotto le parti le ordinanze commissariali n. 449 del 25
febbraio 1986, n. 959 del 6 maggio 1987 e n. 1894/EST del 22 giugno
1990, condividendo quanto deciso sul punto da Cass. S.U. 19 febbraio
1991 n. 2048 e 8 giugno 1995 n. 6481, in ordine alla illegittimità del
procedimento ablatorio in cui mancava il rispetto del termine di tre
mesi dall’autorizzazione, dell’art. 20 della legge n. 865 del 1971,
per eseguire le occupazioni.
La Corte di merito ha desunto dalla premessa che precede la inefficacia
dello stesso decreto di espropriazione n. 12046/EST del 15 settembre
1994, in quanto emesso dopo l’illecita acquisizione delle aree già
trasformate in modo irreversibile con l’accessione invertita nel
giugno 1988, epoca alla quale il c.t.u., senza contestazioni della
parti, aveva fatto risalire la irreversibilità della trasformazione
e l’acquisto della proprietà del suolo per l’occupante; essa ha poi
confermato la fondatezza dell’azione risarcitoria del Di Gabriele,
anche per i suoi rappresentati e, poiché l’area occupata era

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escludere in via aprioristica neppure la legittimità del decreto di

edificabile per il P.R. G. adottato con delibera del Consiglio comunale
di Frattamaggiore n. 334 del 21 dicembre 1982, mai approvata e
inefficace, rilevava che essa era inserita in Zona El ed E4 del
precedente Programma di Fabbricazione vigente alla data della vicenda.
La liquidazione della perdita subita dal Di Gabriele e dai suoi

750.648.000, mentre il danno sofferto dai manufatti esistenti nei
suoli, era liquidato in £. 16.609.000 al febbraio 1995.
La Corte d’appello ha affermato poi in via definitiva, con sentenza
28 aprile – 24 giugno 2010 n. 2488, che dei danni subiti dagli istanti
non doveva rispondere la Presidenza del Consiglio dei ministri, che
mai aveva posto in essere comportamenti che la rendessero responsabile,
non avendo obblighi di controllo sul concessionario Co.Ge.Ri.
I danni andavano liquidati in base al valore venale del fondo al giugno
1988, tenendo conto della natura urbanistica della Zona “semintensiva”
in cui era parte dei suoli occupati, nel residuo siti in Zona
inedificabile o agricola, in base al Programma di fabbricazione annesso
al regolamento edilizio, deliberato dal consiglio comunale con atto
dell’il dicembre 1956 n. 56 e approvato dai Ministeri competenti,
essendo il territorio comunale soggetto alle misure di salvaguardia,
di cui alla delibera del consiglio comunale n. 334 del 21 dicembre 1984
che aveva anche adottato il P.R.G.
In base alle misure di salvaguardia vigenti all’epoca della
trasformazione irreversibile del terreno, lo stesso era soggetto a un
indice di fabbricabilità fondiaria pari a 0,03 mc/mq, e territoriale

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rappresentanti era fissata nel valore venale dei fondi pari a £

pare a 0,1 mc. a mq., che consentiva di giungere, come accertato per
aree vicine, al valore di mercato di £ 195.509 a mq.
Escluso un apprezzabile deprezzamento delle aree residue per i mq. 8635
di cui il Di Gabriele e i suoi rappresentati avevano perso la proprietà,
il danno è stato liquidato a giugno 1988 in £ 1.640.650.000, cui doveva

liquidandosi il dovuto al 1988 in £ 1.652.330.000, da rivalutare alla
data della sentenza di appello, ade 3.089.015,09, cui andava aggiunta
la indennità dovuta per la occupazione legittima dei suoli che,
rivalutata alla data della sentenza definitiva d’appello del 4 marzo
2009, era di E 169.831,52, con la conseguenza che al Di Gabriele in
proprio e nella qualità spettavano

e

3.258.846,60 e accessori.

Rigettato l’appello del Consorzio per la parte in cui escludeva la sua
legittimazione passiva e affermato che esso era unico soggetto tenuto
a pagare l’indennità di occupazione legittima e il risarcimento del
danno per l’irreversibile

trasformazione dell’area, la Corte di merito

ha negato la responsabilità della Presidenza del consiglio dei
Ministri-Commissario straordinario, che aveva disposto la concessione
traslativa al Co.Ge.Ri. che escludeva che la concedente potesse
rispondere dei comportamenti del concessionario.
Era quindi condannato il solo autore materiale dell’illecito, cioè il
concessionario Consorzio CO.GE .RI., a pagare a Luigi Di Gabriele e a
ciascuno dei suoi rappresentati pro quota, la somma attualizzata alla
data della sentenza del 28 aprile 2010 di C 543.141,10 a titolo
risarcitorio, oltre al dovuto a titolo d’indennità di occupazione.

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aggiungersi il danno da distruzione di manufatti per £ 11.680.000,

Il concessionario aveva compiuto in nome proprio le attività materiali,
tecniche e giuridiche per realizzare il programma di ricostruzione nel
post terremoto del 1980 in Campania e Basilicata di cui alla legge n.
219 del 1981, comprese le espropriazioni e, per tale sua qualità, il
Consorzio, pur se soggetto a poteri di controllo e ingerenza del

che da tale programma sorgevano, delle quali esso solo rispondeva.
Il Consorzio è stato quindi condannato a pagare da solo al Di Gabriele
e a ciascuno degli altri comproprietari dal lui rappresentati la somma
indicata e le spese del grado con distrazione in favore del difensore
antistatario e ciascuno dei privati danneggiati è stato a sua volta
condannato a pagare la metà delle spese sostenute nei due gradi di
merito alla Presidenza del consiglio dei ministri, con compensazione
della residua metà di esse.
Per la cassazione delle sentenze, non definitiva e definitiva della
Corte d’appello di Napoli n.ri 770/09 e 2488/10 mai notificate alle
parti, il Consorzio Co.Ge.Ri propone distinti ricorsi, uno notificato
il 19-20 aprile 2010 contro la pronuncia del 2009 e il secondo il 23
settembre 2011 contro la sentenza definitiva del 2010, già impugnata
con ricorso notificato 1’11 febbraio 2011 nel procedimento iscritto
a ruolo con il n. 4794 del 2011.
Si difende contro le due impugnazioni che precedono la Presidenza del
Consiglio dei ministri con distinti controricorsi, il primo contenente
anche ricorso incidentale, avverso la sentenza non definitiva n. 770/09
notificato il 31 maggio 2010, e il secondo con controricorso notificato

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concedente Commissario, era l’unico legittimato passivo nelle azioni

il 28-29 marzo 2011 alle controparti, relativo solo alla sentenza
definitiva di cui sopra.
Il Di Gabriele in proprio e quale rappresentante degli altri
comproprietari danneggiati, resiste con controricorso notificato il
18 maggio 2010 e il 21 giugno 2010 alle altre parti, nella causa in

il 2 novembre 2011, in replica alla impugnazione delle controparti per
cassare la sentenza definitiva n. 2488 del 2010.
Motivi della decisione

1.I procedimenti sorti dalle impugnazioni contro le due sentenze emesse
nello stesso processo non definitiva e definitiva, proposte nel 2010
e nel 2011, vanno riuniti perché relativi alla medesima causa.
I ricorsi che precedono sono tempestivi, perché quello per cassare la
sentenza non definitiva della Corte d’appello di Napoli n. 770 dell’8
febbraio – 4 marzo 2009 è stato notificato il 19 – 20 aprile 2010, entro
un anno e 46 giorni dalla pubblicazione di essa, nel rispetto del
termine di cui all’art. 327 c.p.c. (su tale termine cfr., tra altre,
la recente Cass. 4 ottobre 2013 n. 22699).
La constatazione che precede comporta che, mentre il ricorso contro
la sentenza non definitiva andava redatto con i quesiti di diritto ai
sensi dell’art. 366 bis c.p.c. vigente alla data della notifica di esso,
l’altra impugnazione per la cassazione della sentenza definiva non è
regolata da tala norma, essendo successiva all’abrogazione di essa.
1.1. Con il primo motivo del ricorso del Consorzio Co.GE.Ri. notificato
nell’aprile 2010 contro la sentenza non definitiva n. 770/09 della
Corte d’appello di Napoli, è denunciato il difetto di giurisdizione

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cui non è ricorrente (n. 11283 del 2010) e con controricorso notificato

dell’autorità giudiziaria ordinaria in rapporto all’ art. 360, n. 1
c.p.c., mai eccepito dalle parti nei gradi precedenti.
Il ricorrente afferma di prospettare, ai sensi dell’art. 37 c.p.c.,
la questione di giurisdizione mai sollevata nei precedenti gradi, in
conformità a quanto deciso da Cass. 9 aprile 1999 n. 214; per il ricorso

può affermarsi solo in caso di carenza originaria del potere della P.A.
di occupare le aree da espropriare (occupazione usurpativa), mentre
spetta alla cognizione del G.A. la ipotesi di occupazione divenuta
illecita per annullamento successivo della dichiarazione di pubblica
utilità che faceva venir meno la ragione la condotta dell’occupante.
Afferma il Consorzio nel suo ricorso che i giudici amministrativi
(Cons. Stato 13 gennaio 2010 n. 92) hanno chiarito che, in caso di
carenza della dichiarazione di p.u., si ha una “usurpazione” del
diritto di proprietà del titolare dell’area occupata, con conseguente
illecito ad effetti permanenti.
Per lo stesso ricorrente principale tale fattispecie va tenuta distinta
da quella in cui v’è una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera
da costruire alla data di inizio della occupazione, anche se efficace
a tale data e annullata in seguito.
In questo ultimo caso, si verte in una fattispecie di risarcimento del
danno da occupazione appropriativa eseguita oltre tre mesi dopo il
provvedimento che l’ha autorizzata, perché l’illecito è compiuto in
esecuzione di una efficace, anche se annullabile, destinazione adopera
di pubblica utilità dell’area occupata.

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del Consorzio notificato nell’aprile 2010, la cognizione dell’ A.G.O.

Il quesito finale del motivo di ricorso chiede di rilevare che compete
al G.A. l’azione di risarcimento del danno conseguente ad una
occupazione illegittima, perché eseguita oltre i tre mesi di efficacia
dal decreto che l’autorizzava, per cui deve qualificarsi senza titolo.
1.2. Ai sensi dell’art. 374, 1 0 comma. c.p.c. questa sezione semplice

sono precedenti delle S.U. che si sono pronunciate su di essa in modo
da ritenere definitivamente attribuita la cognizione della causa al
giudice ordinario o a quello speciale.
Nel caso, con la sentenza 17 febbraio 2014 n. 3660 e l’ord. 27 giugno
2007 n. 14794, le sezioni unite di questa Corte hanno affermato la
giurisdizione del giudice ordinario sulle azioni risarcitorie da
occupazione illecita iniziate prima del l ° luglio 1998, come la
presente causa introdotta da atto di citazione notificato nel 1992,
per cui non può che affermarsi nel caso la giurisdizione dell’A.G.O.,
anche a non rilevare che sulla questione v’ è stata acquiescenza tacita,
non essendo stata impugnata la implicita dichiarazione del potere
cognitivo del tribunale ordinario, che ha accolto la domanda di
risarcimento (sull’acquiescenza in materia di giurisdizione cfr. S.U.
22 aprile 2013 n. 9687 e Cass. 15 maggio 2013 n. 11783).
Ad avviso dei giudici di merito, il Consorzio era rimasto unico
legittimato passivo nell’azione, per cui nulla poteva pretendersi
dalla amministrazione concedente, come del resto costantemente
affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, in rapporto al
programma di urbanizzazione dell’area metropolitana del Comune di
Napoli, a seguito del terremoto del 1980 e solo il concessionario

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può pronunciarsi sulla questione di giurisdizione, in quanto già vi

doveva rispondere degli obblighi sorti dalle procedure ablatorie
conseguenti alla L. n. 219 del 1981, per la quale nella fattispecie
rilevano solo le concessioni traslative al concessionario dei poteri
espropriativi e dei connessi obblighi (S.U. 20 marzo 2009 n. 6769,
Cass. 29 settembre 2011 n. 19959 e 19 luglio 2012 n. 12554), con

2.1.

Con il secondo motivo del ricorso contro la sentenza non

definitiva n. 770 del 2009, il Consorzio denuncia disapplicazione dell’
art. 9, comma 2, del D. Lgs. 20 settembre 1999 n. 354 in relazione
all’art. 20 della legge 22 ottobre 1971 n. 865, per il quale il decreto
che autorizza l’occupazione perde efficacia se non viene eseguito nei
tre mesi successivi alla sua emanazione.
Il Consorzio richiama i principi enunciati dalle sentenze 27 febbraio
2004 n. 3966 e 12 aprile 2005 n. 7544, per le quali il citato art. 9
del D. Lgs. n. 354 del 1999 non rende legittime le occupazioni divenute
inefficaci, per essersi già avuta la acquisizione illecita dell’area
causata dalla trasformazione irreversibile durante l’occupazione
legittima, ovvero per l’emissione di valido decreto ablatorio nel corso
del procedimento.
Il citato decreto legislativo del 1999, per le sentenze ora citate,
ha prorogato le occupazioni ancora in corso, fino a due anni dopo la
sua entrata in vigore cioè fino al 30 ottobre 2001 e allungato
retroattivamente i termini per l’esecuzione delle occupazioni da tre
a sei mesi dalla data della loro autorizzazione, sempre che le procedure
espropriative fossero ancora in corso, alla data della sua entrata in

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infondatezza conseguente del primo motivo di ricorso.

vigore con un effetto di sanatoria dell’art. 9 indicato, riconosciuto
pure da Cass. 12 febbraio 2002 n. 17709.
In tal modo però il legislatore sarebbe intervenuto a sanare i soli
interventi ancora in corso nel 1999, con ritardo rispetto ai termini
di ultimazione previsti nella legge n. 219 del 1981, dando luogo ad

pendenti e maggiormente lente o in ritardo rispetto a quelle già
concluse con il decreto d’esproprio, premiando il prolungamento dell’
illecito comportamento dilatorio nell’esecuzione dei lavori.
La stessa disciplina sopravvenuta e inapplicabile dell’art. 43 del
D.P.R. n. 327 del 2001, che esclude la c.d. occupazione appropriativa
è effetto d’interventi della Corte europea dei diritti dell’uomo, che
escludono che tale vicenda possa qualificarsi corretta ai sensi del
Primo protocollo della Convenzione, dovendo comunque aversi un atto
di acquisizione delle superfici occupate, essendo incoerente con i
principi costituzionali l’acquisizione dell’area per effetto di una
condotta illegittima del soggetto che ne diviene proprietario.
Deve ritenersi che l’art. 9 del D. Lgs. n. 354 del 1999 costituisce
una norma di sanatoria delle procedure espropriative ai sensi della
L. n. 219 del 1981, se ancora in corso all’atto della sua entrata in
vigore, dovendo applicarsi retroattivamente il prolungamento da tre
a sei mesi dei termini per eseguire l’occupazione anche per tale profilo
da qualificare legittima.
2.2. In relazione al secondo motivo del ricorso di cui sopra appare
chiaro che l’art. 9 del D. Lgs. 20 settembre 1999 n. 354 non ha effetti
sananti delle procedure espropriative e delle occupazioni illecite

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una disparità di trattamento in favore delle procedure ablatorie

eseguite in base alla legge n. 219/1981, ma ha solo prorogato,
prescindendo dalla loro legittimità o illegittimità, le occupazioni
ancora in corso alla data della sua entrata in vigore, di due anni,
sempre se non si sia già verificata l’acquisizione o per occupazione
appropriativa o per l’esistenza del decreto di esproprio, alla data

a S.U.23 maggio 2008 n. 13358 e Cass. 31 dicembre 2009 n. 28322), come
emerge dalla sentenza di merito che fa risalire al 1988 tali illecite
condotte; pertanto anche il motivo di ricorso che precede contro la
sentenza non definitiva è infondato e da rigettare.
3.1. Con il primo motivo del ricorso di Co.Ge.Ri. notificato il 23
settembre 2011 e contro la sentenza definitiva n. 2488 della Corte
d’appello di Napoli del 24 giugno 2010 (procedimento n. 4794 del 2011)
si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 277 e 279
c.p.c., per il nuovo esame, dalla sentenza impugnata, della domanda
introduttiva del giudizio pur se contrastante con quello della
pronuncia non definitiva oggetto del ricorso di cui al punto 1.1.
In subordine si lamenta violazione degli artt. 2043 e 2055 c.c., anche
con riferimento agli artt. 80 e 81 della L. n. 219 del 1981 e in rapporto
all’art. 8 del disciplinare della concessione dei lavori, che prevedeva
che lo stato di consistenza fosse redatto da funzionari del concedente,
ai sensi dell’art. 360, l ° comma, n. 3, c.p.c.
In sostanza, la Corte napoletana che, con la sentenza non definitiva,
non aveva negato la responsabilità dello Stato per i danni oggetto di
causa, l’ha esclusa con la pronuncia definitiva, contraddicendo una
sua pregressa statuizione (il ricorrente cita in tal senso Cass. 31

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della sua entrata in vigore (così da Cass. 27 febbraio 2004 n. 3966

agosto 2009 n. 18898, 22 agosto 2003 n. 12346) e, ad avviso del
ricorrente, va riaffermata la responsabilità solidale con il Consorzio
della Presidenza del Consiglio dei ministri denegata dalle due sentenze
oggetto di impugnazione.
3.2. In realtà, mentre la sentenza non definitiva ha rilevato la sola

Commissario di governo, quella definitiva ne ha escluso invece la
responsabilità, per mancata prova della partecipazione materiale di
esso all’illecito, per cui è chiesto il risarcimento del danno.
La decisione impugnata, pur rilevando che in astratto poteva aversi
un comportamento del funzionario CIPE illecito e idoneo a cagionare
danno, ha in concreto negato che esso nella fattispecie si sia avuto,
ritenendo che la condotta dell’immissione in possesso nel terreno del
Di Gabriele, per la occupazione legittima e la redazione dello stato
di consistenza, non costituisse un atto ingiusto, dovendosi ritenere
questo consumato solo con la trasformazione irreversibile dei luoghi.
Il mancato sollecito per l’emissione del decreto di esproprio al
Prefetto e la trasformazione dei luoghi, condotte entrambe ascrivibili
in via esclusiva al Consorzio concessionario comporta che questo è da
ritenere unico responsabile dell’illecito e tenuto al risarcimento.
4.1. Il secondo motivo del ricorso n. 4794 del 2011 del Consorzio contro
la sentenza definitiva del 2010 deduce violazione dell’art. 1226 c.c.
per carenze e contraddittorietà nella motivazione di essa, rispetto
a quanto deciso in quella non definitiva e ai sensi dell’art. 360, n.ri
3 e 5, c.p.c.

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legittimazione passiva nella causa della Presidenza del Consiglio

Afferma il ricorrente che la sentenza impugnata che liquida
equitativamente il danno non è, sul punto, sufficientemente motivata,
perché la valutazione equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c. delle
perdite subite, non consegue al potere del giudice di valutare e
ammettere le prove dell’illecito e dei danni ad esso conseguenti, ai

Nel caso la Corte di merito doveva nominare un nuovo c.t.u., per le
carenze della prima relazione del consulente di ufficio, rilevate nella
stessa decisione oggetto di ricorso, per la quale l’area oggetto di
causa, in base agli strumenti urbanistici vigenti all’epoca della
occupazione, era da qualificare inedificabile, tanto che allo stesso
Di Gabriele non si era data una concessione edilizia da lui chiesta,
per cui alcuna valutazione di equità era possibile.
4.2. Il secondo motivo di ricorso del Consorzio è inammissibile perché
censura nel merito le valutazioni operate dal giudice di appello, per
la liquidazione del danno, non evidenziando violazioni di legge che
le inficino, né prospettando soluzioni diverse da quelle adottate
motivatamente e in base all’istruttoria della causa, dalla decisione
oggetto del ricorso.
5.1.

L’unico motivo del ricorso del Di Gabriele e dei suoi

rappresentati impugna la sentenza definitiva n. 2488/2010 della Corte
napoletana del 2010, per violazione degli artt. 2043 e 2055 c.c. e degli
artt. 115 e 116 c.p.c., oltre che dell’art. 81 della legge 14 maggio
1981 n. 219, sul punto decisivo della controversia, prospettato dalle
parti o rilevabile di ufficio, della denegata legittimazione passiva

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sensi degli artt. 115 e 116 c.p.c.

nell’azione risarcitoria della Presidenza del Consiglio dei ministri
– Commissario straordinario.
Ad avviso del ricorrente danneggiato, è stata immotivatamente esclusa
la responsabilità dello Stato per i danni a lui cagionati per la
evidente culpa in eligendo o in vigilando, che aveva consentito il

dei terreni di proprietà di lui e dei suoi rappresentati con la
realizzazione dell’opera pubblica da parte dell’occupante.
Già dalla citazione introduttiva risultava che a redigere lo stato di
consistenza delle aree occupate era stato il delegato del Commissario
straordinario del governo, circostanza che emergeva dal verbale
allegato a quello di immissione in possesso del 28 aprile 1987.
Il delegato del Presidente della giunta regionale commissario di
governo all’atto dell’immissione in possesso aveva dichiarato che solo
successivamente si sarebbe provveduto, a mezzo di funzionari del CIPE,
al verbale di consistenza per cui non potevano che dichiararsi
corresponsabili dei danni arrecati con l’occupazione la Presidenza del
Consiglio dei ministri e il Commissario da essa delegato.
La Cassazione, con la sentenza 27 maggio 2010 n. 13017, aveva confermato
la responsabilità solidale della Presidenza del consiglio, per avere
redatto gli stati di consistenza il funzionario delegato del CIPE, ai
sensi degli artt. 2043 3 2055 c.c.
5.1. Anche il motivo di ricorso che precede va respinto, per gli stessi
motivi che escludono la fondatezza del primo motivo di ricorso del
Consorzio, avendo già rilevato in quella sede che unico responsabile

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protrarsi dell’occupazione illecita e la irreversibile trasformazione

dei danni arrecati al ricorrente è il Consorzio, per cui di essi non
può rispondere di certo la Presidenza del consiglio dei ministri.
6.1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Commissario
straordinario per il coordinamento delle attività del Titolo VIII della
Legge n. 219 del 1981, con il loro ricorso incidentale avverso la

lamentano la violazione degli artt. 80, 81 e 84 della legge n. 219 del
1981, dell’art. 2043 c.c., degli artt. 40-41 c.p. in relazione all’art.
360 n. 3 c.p.c., per avere ritenuto i ricorrenti legittimati passivi
nell’azione risarcitoria, anche se non responsabili dei danni.
Per tale ultimo profilo, i ricorrenti propongono ricorso incidentale,
richiamando Cass. 21 maggio 2009 n. 11830, che afferma essersi avuto
nella fattispecie un caso di concessione traslativa con esclusione
della loro legittimazione passiva, ai sensi dell’art. 81, comma 3,
della Legge n. 219 del 1981 che demanda ai Consorzi concessionari le
attività per “le procedure di espropriazione ed il pagamento delle
indennità ai sensi della presente legge”, fonte della esenzione dei
concedenti da ogni responsabilità nelle concrete fattispecie, già
rilevata in precedenza.
6.2. Il motivo di ricorso che precede è inammissibile, non sussistendo
la soccombenza nel giudizio di merito del ricorrente, che potrebbe essa
sola fondare l’interesse ad agire di tale parte in questa sede, per
cui l’impugnazione non poteva proporsi ai sensi dell’art. 100 c.p.c.
7. Nei due controricorsi della Presidenza del consiglio-Commissario
di governo si contestano i ricorsi di cui ai punti che precedono,
negandosi la legittimazione passiva della controricorrente nell’

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sentenza non definitiva n. 770 del 2009, notificato il 31 maggio 2010,

azione risarcitoria oggetto del processo di merito e richiamando anche
la giurisprudenza più recente che il Consorzio cita, a sostegno delle
sue tesi (Cass. 27 maggio 2010 n. 13017) , per rilevare che la stessa
si riferisce al caso particolare della immissione in possesso dello
stesso Funzionario CIPE per l’ occupazione, a base dell’azione che nella

I reciproci controricorsi delle controparti insistono entrambi per
l’ accoglimento delle proprie richieste e per il rigetto di quelle delle
controparti, ma appare evidente che sono entrambi infondati in diritto.
Come rilevato da questa Corte (Cass. 9 febbraio 2009 n. 3225) l’ art.
9 del D. lgs . n. 354 del 1999 dispone la proroga biennale dei termini
delle occupazioni di urgenza in atto alla data della sua entrata in
vigore per le opere di ricostruzione nel post terremoto del 1980 in
Campania e Basilicata, con il solo limite che il procedimento ablatorio
sia ancora in corso alla stessa data, recuperando quindi le procedure
ablatorie divenute illecite, solo se non sia già perfezionata la
occupazione appropriativa o l’ espropriazione (cfr. nello stesso senso,
Cass. 12 aprile 2005 n. 7544 e S.U. 24 marzo 2009 n. 7035, con la
decisione sopra citata) .
Nel caso, l’esistenza di un decreto ablatorio successivo alla legge
che precede non esclude che prima della emanazione di quest’ultimo,
la proroga legale dell’occupazione non era potuta avvenire, per essersi
già perfezionata l’acquisizione appropriativa delle aree trasformate
alla fine dell’occupazione stessa e in favore della P.A. , per cui lo
stesso decreto ablatorio del 2001 era tardivo e non poteva avere effetto

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fattispecie non si sarebbe avuta.

acquisitivo per la P.A., con infondatezza conseguente del motivo di
ricorso che precede.
8. In conclusione, vanno rigettati i ricorsi del Consorzio e del Di
Gabriele, in proprio e quale rappresentante degli altri danneggiati,
e deve dichiararsi inammissibile quello della Presidenza del Consiglio

delle parti, appare equa la totale compensazione delle spese tra loro.
P.Q.M.
La Corte, riuniti i ricorsi del Consorzio CO.GE .RI, della Presidenza
del Consiglio dei Ministri e del Di Gabriele in proprio e quale
procuratore speciale di Elmese Vincenzo, Moccia Giuseppe, Michele
Falco, Pasquale Pagnano e Giuseppe Narrante, li rigetta e compensa
interamente le spese del presente giudizio di cassazione tra tutte le
predette parti.
Così deciso nella camera di consiglio della l A sezione civile della
Corte suprema di Cassazione il 6 maggio 2014.

dei ministri – Commissario di governo e, per la reciproca soccombenza